“กุลิศ สมบัติศิริ” แจงโครงสร้างรัฐวิสาหกิจหลังมี “ซูเปอร์โฮลดิ้ง” สะสางนโยบายทับซ้อน คานอำนาจนักการเมือง

ผ่านมาเกือบ 1 ปีสำหรับความคืบหน้าของวาระ “ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” ซึ่งรัฐบาลได้ให้ความสำคัญอย่างมาก เห็นได้จากการที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) มีคำสั่งที่ 75/2557 เมื่อวันที่ 26 มกราคม 2557 หรือเพียงเดือนเดียวหลังจากปฏิวัติยึดอำนาจการปกครอง แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด ขึ้นมาสะสางปัญหาที่ค้างคาของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง

ต่อมาในวันที่ 9 กรกฎาคม 2557 ซูเปอร์บอร์ดได้ประชุมนัดแรก แบ่งงานออกเป็น 3 คณะอนุกรรมการ ดูแลงานแต่ละด้าน ได้แก่ 1) คณะอนุกรรมการพิจารณาและกลั่นกรองแผนการแก้ไขปัญหาของรัฐวิสาหกิจ มี พล.อ. อนันตพร กาญจนรัตน์ ปลัดบัญชีทหารบก เป็นประธาน 2) คณะอนุกรรมการกำหนดแผนและยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจประเทศ มีนายอารีพงศ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงพลังงานและอดีตปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธาน และ 3) คณะอนุกรรมการกำกับและพัฒนาระบบรัฐวิสาหกิจ มี ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นประธาน

ทั้งนี้ จนถึงการประชุมครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2558 การทำงานของคณะอนุกรรมการต่างมีความคืบหน้าของการ “ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” แตกต่างกันไปตามลำดับ อย่างไรก็ดี คณะอนุกรรมการกำกับและพัฒนาระบบรัฐวิสาหกิจ กลับดูเหมือนจะมีความคืบหน้าชัดเจนเป็นรูปธรรมมากที่สุด ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนวคิดบรรษัทรวม “ซูเปอร์โฮลดิ้ง” ถือหุ้นและเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ, ริเริ่มนำระบบตรวจสอบความโปร่งใสต่างๆ มาปฏิบัติ เช่น หลักความโปร่งใสในการก่อสร้างภาครัฐ (CoST) หรือสัญญาคุณธรรม (Integrity Pact) เป็นต้น ขณะที่คณะอนุกรรมการพิจารณาและกลั่นกรองแผนการแก้ไขปัญหาของรัฐวิสาหกิจและคณะอนุกรรมการกำหนดแผนและยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจประเทศ ต่างก็ได้วางนโยบายและกำลังปฏิบัติตามแผนการที่กำหนดไว้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งอาจจะต้องใช้ระยะเวลาที่จะเห็นเป็นรูปธรรมชัดเจนขึ้น

นายกุลิศ สมบัติศิริ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) และกรรมการและเลขานุการของซูเปอร์บอร์
นายกุลิศ สมบัติศิริ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจและกรรมการและเลขานุการของซูเปอร์บอร์ด

“ซูเปอร์โฮลดิ้ง” คุมบอร์ดรัฐวิสาหกิจ คานอำนาจ กันการเมืองแทรกแซง

ในประเด็นของการตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง นายกุลิศ สมบัติศิริ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) และกรรมการและเลขานุการของซูเปอร์บอร์ดร่วมด้วย กล่าวว่าจะเป็นการแยกบทบาทระหว่างหน่วยงานที่ทำนโยบายและหน่วยงานที่เป็นเจ้าของออกจากกัน เดิมเมื่อรัฐบาลกำหนดนโยบายให้กระทรวงต่างๆ นำไปปฏิบัติ กระทรวงต่างๆ จะใช้รัฐวิสาหกิจภายใต้สังกัดเป็นตัวขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล ทำให้บทบาทการกำหนดนโยบายกับความเป็นเจ้าของทับซ้อนกัน

ซูเปอร์โฮลดิ้งเป็นแนวคิดที่นำรัฐวิสาหกิจมาอยู่ภายใต้การดูแลของซูเปอร์โฮลดิ้ง ซึ่งจะทำหน้าที่เจ้าของปกป้องผลประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ไม่ให้ดำเนินตามนโยบายของรัฐบาลอย่างขาดความรับผิดชอบ โดยสามารถปฏิเสธว่าจะไม่ปฏิบัติตามนโยบายอะไรเพราะอะไร ทำหน้าที่เป็นตัวปะทะให้แก่รัฐวิสาหกิจ เช่น ถ้ารัฐวิสาหกิจทำตามนโยบายของรัฐบาลแล้วต้องขาดทุนในกรณีที่เป็นนโยบายที่เป็นพันธะทางสวัสดิการบริการสังคม (Public Service Obligation: PSO) ซูเปอร์โฮลดิ้งจะต้องคัดค้านหรือเจรจาให้ภาครัฐมีการชดเชยก่อน เพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่รัฐวิสาหกิจ

นอกจากนี้ ตัวกฎหมายจัดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง ปัจจุบันคณะอนุกรรมการของ ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล กำลังร่างอยู่ คาดว่าจะออกแบบให้ซูเปอร์โฮลดิ้งเป็นผู้เลือกกรรมการบริหารหรือบอร์ดของรัฐวิสาหกิจ รวมไปถึงผู้บริหารด้วย โดยจะมุ่งเน้นไปยังผู้ที่มีความสามารถที่เหมาะสมกับรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง ทำให้ช่วยสามารถคานอำนาจกับฝ่ายการเมืองได้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และเป็นการแยกบทบาทของเจ้าของรัฐวิสาหกิจและการกำหนดนโยบายของรัฐบาลออกจากกันอย่างชัดเจน

ส่วนบทบาทการกำกับดูแลในภาพรวมของอุตสาหกรรมต่างๆ จะยังใช้องค์กรกำกับดูแลต่างๆ ที่มีในปัจจุบันต่อไปเหมือนเดิม ไม่ว่าจะเป็น คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) หรือ คณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน เป็นต้น ทำหน้าที่กำกับภาพรวมของอุตสาหกรรมต่างๆ ให้มีความเหมาะสม

“การคานอำนาจแบบนี้ ของซูเปอร์โฮลดิ้งกับการเมือง ถ้าเกิดเป็นสุญญากาศ คือรัฐบาลสั่งมา แต่ซูเปอร์โฮลดิ้งรวมถึงบอร์ดรัฐวิสาหกิจปฏิเสธ ประชาชนจะเป็นผู้ตัดสิน ถ้าซูเปอร์โฮลดิ้งทำถูก เขาก็จะบอกว่ารัฐบาลสั่งให้เขาทำอะไร อย่างไร ไม่ชัดเจนอย่างไร เสียหายอย่างไร ประชาชนก็จะตัดสินให้เอง ต่างจากเดิมมันรวมกันไปหมด ไม่มีการคานอำนาจแบบนี้” นายกุลิศกล่าว

อนึ่ง ตัวกฎหมายจัดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งโดยรวมจะแบ่งเป็น 2 ส่วน ได้แก่ 1) ส่วนการออกแบบระบบบรรษัทภิบาล ที่บังคับใช้กับรัฐวิสาหกิจทั้งหมด ประกอบด้วย เรื่องนโยบายผู้ถือหุ้น, เรื่องการคัดเลือกและแต่งตั้งกรรมการ, ระบบคัดเลือกผู้บริหาร, ระบบการประเมินผล, ระบบการตรวจสอบ และระบบจัดทำแผนยุทธศาสตร์ และ 2) ส่วนของการจัดตั้งกรรมการของซูเปอร์โฮลดิ้งและกรรมการผู้จัดการบริหาร รวมไปถึงวิธีการคัดเลือก บทบาท อำนาจ หน้าที่ เป็นอย่างไร และเบื้องต้นจะยังสังกัดกระทรวงการคลัง

นายกุลิศกล่าวต่อว่า การจัดตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งได้กำหนดเป้าหมายสำคัญ 3 ประการคือ 1) เพิ่มประสิทธิภาพในการหารายได้ของรัฐวิสหากิจ 2) ลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นของรัฐวิสาหกิจ 3) ทำอย่างไรจะสร้างมูลค่าเพิ่ม สร้างผลตอบแทนให้กับรัฐวิสาหกิจ ให้กับรัฐได้มากขึ้น ซึ่งรวมไปถึงบริหารสินทรัพย์ที่มีอยู่ด้วย โดยผลตอบแทนนี้อาจจะอยู่ในรูปของผลกำไรที่เป็นตัวเงินที่เพิ่มขึ้น หรือคุณภาพการบริการประชาชนที่ดีขึ้น แม้ว่าจะขาดทุนด้านตัวเงินก็ตาม

“เรื่องสร้างผลตอบแทน คนถามมากว่าตั้งซูเปอร์โฮลดิ้งมาเพื่อจะทำกำไรมากขึ้น แบบนี้ประชาชนก็ตายสิ มันไม่ใช่แบบนั้นนะ ตรงนี้โฮลดิ้งในฐานะองค์กรเจ้าของต้องดูด้วยว่ามูลค่าเพิ่มที่เพิ่มขึ้นในรูปตัวเงินคือผลกำไรหรือในรูปของการให้บริการประชาชนที่มีคุณภาพมากขึ้น แม้จะขาดทุนแต่จะไม่ขาดทุนสะเปะสะปะ หรือแบบรั่วไหล แต่เกิดจากการบริการประชาชนที่ดีขึ้นมากกว่า แล้วการจัดตั้งนี้ไม่ได้เป็นการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจ เพราะไม่ได้ขาย ไม่มีอะไรแบบนั้น” นายกุลิศกล่าว

นำร่อง 13 แห่ง – ปรับ สคร. ดูโครงการร่วมทุนรัฐเอกชน

เนื่องจากความกังวลว่าซูเปอร์โฮลดิ้งที่จัดตั้งขึ้นมาอาจจะถูกแทรกแซงจากการเมือง และไม่สามารถดูแลรัฐวิสาหกิจได้อย่างที่ควรจะเป็น ทำให้ในเบื้องต้นรัฐวิสาหกิจที่จะสังกัดซูเปอร์โฮลดิ้งจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ รวมไปถึงที่จดทะเบียนเป็นบริษัทจำกัดต่างๆ เนื่องจากมีกฎหมายอื่นๆ มาช่วยกำกับดูแลอยู่ รวมทั้งสิ้น 13 แห่ง ได้แก่ บมจ.การบินไทย, ท่าอากาศยานไทย, อสมท, ปตท., ปตท.สผ. และธนาคารกรุงไทย ทีโอที, กสท โทรคมนาคม, ขนส่ง (บขส.), ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์, ไปรษณีย์ไทย, อู่กรุงเทพ และบริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย โดยแห่งสุดท้ายกำลังพิจารณาว่าจะนำเข้ามาหรือไม่ เพราะเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไร ขณะที่รัฐวิสาหกิจอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งจะยังให้อยู่ภายใต้การดูแลของ สคร. ต่อไปก่อน รวมทั้งให้ใช้หลักการบรรษัทภิบาลเหมือนกับรัฐวิสาหกิจในซูเปอร์โฮลดิ้ง

นายกุลิศกล่าวต่อไปถึงอนาคตว่า ถ้าซูเปอร์โฮลดิ้งทำงานแล้วมีผลงานที่โดดเด่น มีรูปธรรมเห็นชัด ว่ารัฐวิสาหกิจในสังกัดมีประสิทธิภาพ มีความเจริญก้าวหน้า มีการทำงานเหมือนธุรกิจเอกชน อาจจะค่อยๆ เปลี่ยนรัฐวิสาหกิจที่เป็นกฎหมายจัดตั้งเข้าไปอยู่ในซูเปอร์โฮลดิ้ง มีการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งเดิม แปลงเป็นบริษัทมหาชนก่อน แต่ยังไม่ได้ขาย แค่เข้าไปเพิ่มประสิทธิภาพ

ส่วน สคร. ในกรณีที่ซูเปอร์โฮลดิ้งดำเนินการได้ด้วยดี จะมีขนาดเล็กลงเรื่อยๆ และอาจจะหันมาทำหน้าที่พิจารณาโครงการเอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ รวมไปถึงการวิเคราะห์โครงการร่วมทุนของรัฐ ซึ่งการประชุมล่าสุดของคณะกรรมการนโยบายการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (พีพีพี) คาดว่าใน 5 ปีข้างหน้าจะมีมูลค่าสูงถึง 1.35 ล้านล้านบาท ทำให้ช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐลงไปได้มากในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ดูอาการหลังฉีดยารัฐวิสาหกิจวิกฤติ 7 แห่ง

ด้านการฟื้นฟูรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะวิกฤติ 7 แห่ง ซึ่งเป็นหน้าที่ของคณะอนุกรรมการพิจารณาและกลั่นกรองแผนการแก้ไขปัญหา นายกุลิศกล่าวว่า บริษัท ทีโอที จำกัด และบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด คนร. ได้แบ่งธุรกิจออกเป็นประเภทต่างๆ ก่อนจะนำมาบริหารใหม่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ได้แก่ 1) นำชุมสายทองแดงที่กำลังหมดอายุและไม่ได้ใช้งานมาเปลี่ยนเป็นสายใยแก้วนำแสงได้ ทำให้ใช้ประโยชน์เป็นบรอดแบรนด์อินเทอร์เน็ตความเร็วสูงที่เข้าถึงบ้านประชาชน โดยอาจจะตั้งบริษัทที่เป็นบริษัททำโครงสร้างพื้นฐานด้านสายใยแก้วนำแสง เป็นบริษัทกลางโครงสร้างพื้นฐาน ก่อนจะนำมาจัดสรรใหม่เป็นเชิงพาณิชย์และเพื่อสังคม คาดว่า คนร. จะคุยกับคณะกรรมการเศรษฐกิจดิจิทัลเพื่อเข้ามามีส่วนร่วม เนื่องจากโครงการนี้ตอบสนองวัตถุประสงค์ของการฟื้นฟู ไม่ว่าจะเป็นพัฒนาศักยภาพรัฐวิสาหกิจ หรือการพยายามให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมลงทุน

2) ส่วนของสายเคเบิลใต้น้ำ ที่จะต้องสรุปว่าจะตั้งหรือไม่ตั้งบริษัทแยกต่างหาก เพื่อนำมาใช้ประโยชน์ในทางธุรกิจต่อไป 3) การทำดาต้าเซนเตอร์ คงให้ทีโอทีกับแคทดูว่าจะร่วมลงทุนกับเอกชนอย่างไร 4) เสาโทรคมนาคม ต้องจัดการกับข้อพิพาทกับเอกชนเสียก่อน แล้วจึงร่วมทุนกับเป็นบริษัทเสาโทรคมนาคมกลาง เปิดให้เช่าให้ผู้ทำ 4G LTE ต่อไป 5) การนำคลื่นโทรศัพท์มือถือความถี่ 900 และ 1800 มาจัดสรรใหม่ให้เกิดประโยชน์มากที่สุด

ด้านการบินไทย ได้ลงรายละเอียดไปพอสมควร ในเรื่องทำการแก้ไข ในเรื่องของการปรับเส้นทาง ปิดเส้นทางที่ไม่จำเป็น การที่จะผนวกรวมลดเส้นทางต่างๆ มีการพูดคุยหาทางแก้ไขปัญหาตัวแทนรับตั๋วไปจะทำอย่างไร เรื่องการขายตั๋วออนไลน์เพิ่มเติมขึ้นอย่างไร รวมไปถึงการใช้ทรัพย์สินที่มีให้เกิดประโยชน์ หรือขายทรัพย์สินที่ไม่จำเป็นออกไปควรจะทำอะไร ไม่ว่าจะเป็นฝูงบินหรือตึกอาคารต่างๆ ทั้งนี้ ทาง คนร. จะใช้เรื่องเหล่านี้มาเป็นตัวชี้วัดใหม่แทนของเดิมคือระบบซีป้า (SEPA) ของ สคร. เพื่อดูว่าได้ดำเนินการถึงระดับไหนแล้ว หลังจากที่ได้ลงมือดำเนินการแก้ไขปัญหาไประยะหนึ่ง

ด้านสถาบันการเงิน คือ ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (เอสเอ็มอีแบงก์) และธนาคารอิสลาม (ไอแบงก์) ปัจจุบันกำลังพิจารณาเพิ่มทุนให้กับเอสเอ็มอีแบงก์ เนื่องจากที่ผ่านมาดำเนินงานฟื้นฟูได้ตามเป้าหมายเป็นที่น่าพอใจ ซึ่งทาง สคร. ได้เก็บไว้ให้แล้ว 2000 ล้านบาท ส่วนไอแบงก์พบว่าหนี้เสียเพิ่มขึ้น อาจจะต้องมีการเข้าตรวจสอบเพิ่มเติมอีกว่าจะแก้ปัญหาเป็นอย่างไร อาการเป็นอย่างไร แนวทางที่ผู้บริหารจะเป็นอย่างไรบ้าง ต้องหาทางปิดไม่ให้สินทรัพย์ดีที่ยังเป็นหนี้เฝ้าระวังกลายเป็นหนี้เสีย

สำหรับการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ได้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมมาดูแลการใช้สิทธิในที่ดินแลกกับหนี้สินของ รฟท. คาดว่าจะเริ่มหารือได้หลังสงกรานต์ โดยล่าสุดคิดว่าน่าจะเป็นที่ดินแถวมักกะสัน แต่ยังต้องประเมินราคาก่อนว่าเหมาะสมเพียงพอหรือไม่

สุดท้ายคือองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ได้แยกบทบาทการกำกับดูแลออกเหลือเพียงการเดินรถ จากเดิมที่กรมขนส่งทางบกมีมติคณะรัฐมนตรีปี 2526 ให้ยกเว้นกำกับดูแลเฉพาะกรุงเทพฯ และให้ทาง ขสมก. เป็นคนกำกับดูแลออกใบอนุญาตเดินรถ นอกจากนี้ยังต้องปรับเส้นทางใหม่ให้ยาวขึ้นหรือใหม่มากขึ้น จะทำให้ ขสมก. ได้กำไรในส่วนที่เส้นทางเดินรถใหม่เพิ่มขึ้น จากเดิมเส้นทางส่วนใหญ่ 80% เป็นเส้นทางที่ใช้เอกชนเดินรถ ขณะที่อีก 20% เป็นเส้นทางที่ ขสมก. เอามาเดินรถเอง ซึ่งล้วนเป็นเส้นทางที่ขาดทุน ส่วนเรื่องที่รัฐจะช่วยเหลือประชาชน เช่น รถเมล์ฟรี จะต้องสร้างความชัดเจนว่าใครที่ควรจะเป็นคนขึ้นบ้าง ต้องเป็นคนเฉพาะเจาะจงจริงๆ หรือจำเป็นจริงๆ เท่านั้น ไม่ใช่ทุกคนขึ้นได้