วรากรณ์ สามโกเศศ
มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์
เราคุ้นกับคำว่า “dilemma” ซึ่งหมายถึงสถานการณ์ที่เกิดการเลือกที่ลำบากระหว่างสองความเป็นไปได้ซึ่งบ่อยครั้งที่ทั้งสองทางเลือกไม่น่ารื่นรมย์เลย ปัจจุบันได้เกิดคำใหม่ขึ้นคือ “trilemma” เพื่อช่วยอธิบายสามสถานการณ์ของการเลือกที่เกี่ยวกับนโยบายด้านสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง ให้ชัดเจนขึ้น
trilemma หมายถึงสถานการณ์ที่เกิดทางเลือกขึ้นเป็นสาม ตัวอย่างที่คลาสสิกก็คือ เศรษฐกิจหนึ่งอาจมีอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ การเคลื่อนไหวอย่างเสรีของทุน นโยบายการเงินอย่างอิสระ แต่ไม่สามารถมีทั้ง 3 สิ่งได้
ระบบ Gold Standard เริ่มใช้หลังข้อตกลง Bretton Woods ใน ค.ศ. 1944 ก่อนที่ฝ่ายพันธมิตรชนะสงครามโลกครั้งที่สองเล็กน้อย หลายประเทศรวมทั้งไทยใช้กันอย่างประสบความสำเร็จในช่วงเวลาหนึ่งจนล่มสลายไปในทศวรรษ 1970
ภายใต้ระบบนี้เงินทุนไหลอย่างเสรี ภายใต้อัตราแลกเปลี่ยนคงที่ โดยมีนโยบายการเงิน (ปรับอัตราดอกเบี้ยและปริมาณเงิน) ที่มุ่งปรับให้อัตราแลกเปลี่ยนตรงกับที่กำหนดไว้กับราคาทองคำ สำหรับไทยเรากำหนดหนึ่งบาทเท่ากับทองคำบริสุทธิ์จำนวนหนึ่งซึ่งนำไปเทียบจนได้อัตราแลกเปลี่ยนหนึ่งเหรียญสหรัฐฯ เท่ากับ 20 บาท นโยบายการเงินจึงจำต้องดำเนินไปเพื่อทำให้อัตราแลกเปลี่ยนเป็นไปตามที่กำหนดไว้ โดยไม่อาจใช้นโยบายการเงินอย่างเสรีเพื่อกระตุ้นภาวะเศรษฐกิจได้
ถ้าต้องการอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ (เป็นกุญแจสำคัญของระบบโดยกำหนดให้เงินทุนสกุลต่าง ๆ มีค่าเท่ากับทองคำจำนวนหนึ่ง โดยราคาทองคำคงที่) และนโยบายการเงินมีความเป็นเสรี ก็จำเป็นต้องควบคุมเงินทุนไหลเข้าออก
ไม่มีเศรษฐกิจใดที่สามารถได้ทั้ง 3 สิ่ง มันเป็นสถานการณ์ที่เรียกว่า trilemma ของระบบ Gold Standard ในช่วงระยะเวลา ค.ศ 1944 ถึงทศวรรษ 1970 แต่ในห้วงเวลาต่อมาสถานการณ์ก็เปลี่ยนไป นักเศรษฐศาสตร์หันมานิยมอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว เพราะให้ความคล่องตัวแก่เศรษฐกิจมากกว่า (สังคมไทยได้ชิมรสขมขื่นของอัตราแลกเปลี่ยนที่พยายามทำให้คงที่ในวิกฤตต้มยำกุ้ง ค.ศ. 1996)
อย่างไรก็ดี ยังมีหลายประเทศในโลกที่ไม่สบายใจกับการปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว เนื่องจากอัตราคงที่ช่วยให้เกิดความแน่นอนมากขึ้นในการค้าและการกู้ยืมเงินระหว่างประเทศ จีนคือตัวอย่างที่ยังคงใช้อัตราแลกเปลี่ยนคงที่อยู่ในระดับหนึ่งในความเป็นจริง ยอมให้เงินทุนไหลเข้าไหลออก (ไหลออกยากกว่าไหลเข้า) เสรี แต่ก็ต้องมีนโยบายการเงินที่ไม่เสรีเต็มที่
นอกเหนือจากเรื่องเศรษฐกิจตรงๆ แล้ว trilemma ก็ครอบคลุมไปถึงเรื่องที่กว้างกว่านั้น Dani Rodrik แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เขียนหนังสือชื่อ “The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy” (2011) โดยเสนอความคิดว่าประเทศต่างๆ ในโลกไม่สามารถได้ทั้ง 3 สิ่ง คือ ประชาธิปไตย โลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจ และการกำหนดชะตากรรมของชาติตนเอง กล่าวคือ บางชาติอาจมีประชาธิปไตยและโลกาภิวัตน์ แต่ประชาชนจะไม่ยอมให้ความสามารถในการกำหนดชะตากรรมของชาติตนเองหลุดมือไปแน่นอน
ถ้ายอมรับโลกาภิวัตน์ก็หมายความว่าต้องรับกฎกติกาที่กำหนดโดยองค์กรสากล หรือข้อตกลงระหว่างประเทศ แต่เสรีภาพของประชาชนในบางเรื่องก็จะถูกปิดกั้น เช่น ในการเป็นประชาคมอาเซียนของไทย ซึ่งเป็นอีกก้าวใหญ่ของโลกาภิวัตน์ อาชญากรรมจากต่างชาติก็จะชุกชุมขึ้นถ้าเจ้าหน้าที่รัฐไทยมีประสิทธิภาพเท่าเดิม เพราะการเดินทางไปมากันอย่างเสรียิ่งขึ้น ปรากฏการณ์นี้จะกระทบสิทธิเสรีภาพของคนไทย เพราะไม่อาจกระทำหลายสิ่งที่เคยทำ เช่น เดินเล่นริมทะเล หรือในสวนสาธารณะ (ถ้าสถานการณ์อาชญากรรมร้ายแรงขนาดนั้น)
ถ้าต้องการการกำหนดชะตากรรมของตนเองเต็มที่ผ่านระบอบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนไม่ต้องการให้มีกฎจากต่างชาติมาวุ่นวาย ก็จำต้องลดดีกรีของโลกาภิวัตน์ลง ประโยชน์จากส่วนนี้ก็จะต้องหายไปด้วย
ในเรื่องสาธารณสุขเช่นกัน 3C’s ที่รู้จักกันคือ cost, coverage และ choice คือ trilemma บ้านเรามี universal health coverage คือครอบคลุมหมดทุกคนและ “ฟรี” แต่คนไข้เลือกโรงพยาบาล หมอ ยา และวิธีการรักษาไม่ได้ แต่ถ้าให้มีขอบเขตการเลือกของประชาชนเพิ่มขึ้น ก็ต้องมีขีดจำกัดของการครอบคลุมหรือยอมให้ประชาชนเสียเงินเพิ่มขึ้น (อาจเป็นทั้งสองอย่างหลัง) เนื่องจากไม่มีประเทศใดที่สามารถใช้จ่ายเงินได้อย่างไม่จำกัดในเรื่องสาธารณสุข
ในเรื่องภาษีมรดกของบ้านเราก็เข้าข่าย trilemma เช่นเดียวกัน ภาษีนี้สอดคล้องกับ กฎธรรมชาติที่ทุกคนควรมีจุดเริ่มต้นชีวิตที่ใกล้เคียงกันเพราะอยู่ในสังคมเดียวกัน ภาษีนี้เกิดขึ้นได้เพราะกฎหมาย อย่างไรก็ดี ยังมีกฎสังคม (ไทย) ที่ชื่นชอบการเก็บสะสมทรัพย์ไว้ให้ลูกหลาน ดังนั้น ทั้งสามกฎ คือ กฎธรรมชาติ กฎหมาย และกฎสังคม ไม่อาจไปด้วยกันทั้งหมดได้ในเรื่องภาษีมรดก ถ้าเลือกไม่มีภาษีมรดกเลยหรือมีในอัตราต่ำมาก กฎธรรมชาติที่ต้องการความเท่าเทียมกันก็จะขัดแย้งกับกฎหมายที่ออกมาแต่สอดคล้องกับกฎสังคมที่ต้องการให้มีการสะสมสมบัติให้ลูกหลาน
trilemma ให้บทเรียนหลายประการดังนี้ ข้อ (1) ในเศรษฐศาสตร์ไม่มีคำตอบที่ “ถูก” ทุกทางเลือกนโยบายล้วนมี trade-offs (ได้แลกกับเสีย) ด้วยกันทั้งนั้น ยิ่งไปกว่านั้น ความปรารถนาของประชาชนผู้ลงคะแนนเลือกตั้งและนักการเมืองก็เปลี่ยนแปลงข้ามชั่วคน กล่าวคือ ในยุคสมัยหนึ่งอาจเห็นว่าอัตราแลกเปลี่ยนคงที่เป็นสิ่งพึงปรารถนา แต่วันเวลาผ่านไปเมื่อได้รับบทเรียนควบคู่ไปกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคม อัตราแลกเปลี่ยนเสรีที่ยอมให้เคลื่อนไหวในขอบเขตหนึ่งก็เป็นทางเลือกใหม่หรือการเปลี่ยนจากปิดประเทศมาสู่โลกาภิวัตน์ เช่น เวียดนาม ลาว พม่า ฯลฯ ก็เป็นการเปลี่ยนใจข้ามชั่วคนเช่นกัน
ข้อ (2) นักเศรษฐศาสตร์ก็หวือหวาเป็นแฟชั่นไปตามยุคสมัยเหมือน “นัก” อื่นๆ เช่นกัน ยุคหนึ่งกลัวเงินเฟ้อจนมีการควบคุมค่าจ้างและราคา บางยุคก็ชื่นชมทุนนิยมเหลือหลาย เปิดตลาดเสรีเลียนแบบกันกว้างขวาง (จนเจ๊งกันไปหลายประเทศ โดยเฉพาะในเรื่องความเป็นเสรีของตลาดการเงิน) เพราะเชื่อมั่นในประสิทธิภาพของตลาดผ่านการมีข่าวสารข้อมูลที่สมบูรณ์ ฯลฯ
ข้อ (3) trilemma เพาะเชื้อพันธุ์แห่งการขาดเสถียรภาพ กล่าวคือ การถูกบังคับให้เลือกทิ้งหนึ่งนโยบายในสามทางเลือก เช่น ตัวอย่างของ Rodrik คือเลือกโลกาภิวัตน์ เลือกประชาธิปไตย แต่ต้องยอมละทิ้งการกำหนดชะตากรรมของสังคมได้อย่างเต็มที่โดยต้องยอมรับกฎกติการะหว่างประเทศ ประชาชนส่วนหนึ่งก็จะไม่พอใจถึงแม้คนส่วนใหญ่จะใช้กลไกประชาธิปไตยกำหนดการตัดสินใจก็ตามที
ในทางตรงข้าม ถ้าไม่เลือกประชาธิปไตยและเลือกการกำหนดชะตากรรมเต็มที่ก็วุ่นวายเพราะปัญหาการยอมรับจากต่างประเทศ และท้ายสุด การเลือกประชาธิปไตยกับการกำหนดชะตากรรมเองก็ทำให้ตกขบวนรถไฟโลกาภิวัตน์ของโลกอีกเช่นกัน
trilemma ชี้ให้เห็นความปวดหัวของผู้กำหนดนโยบายและการต้องเผชิญกับปัญหา การเลือก โดยเฉพาะอย่างยิ่งตอกย้ำให้เห็นว่า “โลกนี้ไม่มีอะไรฟรี” มิได้เกิดเฉพาะในกรณีของ dilemma เท่านั้น
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์ “อาหารสมอง” นสพ.กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันอังคารที่ 25 พ.ย. 2557
