จากประเด็นถกเถียงในสังคม และการ “โยนหินถามทาง” ผ่านแกนนำพรรคเพื่อไทยต่างกรรมต่างวาระ กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (Soverieign Wealth Funds: SWFs) ได้กลายเป็นจุดสนใจของหลายกลุ่มคน นักวิชาการและสื่อมวลชนต่างพยายามค้นหาข้อมูลข้อเท็จจริงที่ควรรู้ และทำความเข้าใจ ในเบื้องต้น “ไทยพับลิก้า” ขออาสาพาทุกท่านก้าวข้ามตัวอักษรเข้าสู่โลกของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ
เอ่ยถึงกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ คนไทยมักจะนึกถึงเทมาเส็ก โฮลดิ้งส์ และบรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งรัฐบาลสิงคโปร์ หรือ GIC แต่กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติกองทุนแรกของโลกก่อตั้งโดยคูเวตในปี 2496 มีชื่อเรียกว่า Kuwait Investment Authority โดยนำเงินรายได้จากการค้าน้ำมันของประเทศบางส่วนมาบริหารให้เกิดผลกำไร
Kuwait Investment Authority เป็นเพียงหนึ่งใน 36 กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติที่ 33 ประเทศจัดตั้งขึ้น โดยนับรวมกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติของประเทศที่นำเงินออกไปลงทุนในต่างประเทศด้วย แต่หากยึดตามการจัดประเภทที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศจัดทำขึ้น และประกอบอยู่ในงานวิจัยเรื่อง Investment Objectives of Sovereign Wealth Funds-A Shifting Paradigm เผยแพร่เมื่อเดือนมกราคมปี 2554 พบว่า มี 34 กองทุน ซึ่งก่อตั้งเพื่อสนองตอบเป้าหมายของนโยบาย 3 ด้านได้แก่ รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาค การออมเงิน และการบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศ
ไอเอ็มเอฟแจกแจงแหล่งที่มาของรายได้ของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติทั้ง 3 ประเภทว่า มีตั้งแต่รายได้จากการค้าน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ รายได้จากสินค้าโภคภัณฑ์อื่นๆ รายได้ส่วนเกินของรัฐบาล และจากทุนสำรองเงินตราต่างประเทศ
กองทุนมั่งคั่งที่แท้จริง
Kuwait Investment Authority จัดอยู่ในกองทุนความมั่งคั่งฯ ที่ใช้เงินทุนจากรายได้น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ซึ่งในกลุ่มนี้ยังรวมถึง Abu Dhabi Invesment Authority ของสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ Alaska Permanent Fund ของสหรัฐอเมริกา และ Libya Investment Authority ของลิเบีย
แต่กองทุนส่วนใหญ่ในกลุ่มนี้มีภารกิจหลักในการสนองตอบเป้าหมายนโยบายในด้านการบริหารเงินออมของประเทศ มากกว่าเป็นกองทุนรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาค
กองทุนที่มีแหล่งรายได้จากสินค้าคอมมอดิตี้อื่นๆ เช่น กองทุนรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมของชิลี ขณะที่กองทุนที่มีแหล่งรายได้จากรายได้ส่วนเกินของรัฐบาล เช่น เทมาเส็ก โฮลดิ้งส์ GIC คาซานาห์ เนชั่นแนล ของมาเลเซีย กองทุนบำนาญแห่งชาติไอร์แลนด์ และออสเตรเลีย ฟิวเจอร์ ฟันด์
กลุ่มที่นำทุนสำรองระหว่างประเทศมาบริหารพบว่า ปัจจุบันยังมีแค่ 3 ประเทศได้แก่ สิงคโปร์ เกาหลีใต้และจีน กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติในกลุ่มนี้ได้แก่ บรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งรัฐบาลสิงคโปร์ หรือ GIC บรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งเกาหลี (Korea Investment Corporation) และบรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน (China Investment Corporation: CIC)
ปริศนาไขมูลค่ากองทุนมั่งคั่ง
จากการประเมินของวาณิชธนกิจหลายราย รวมถึงมอร์แกน สแตนเลย์ ระบุว่า นับถึงปี 2551 กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติมีมูลค่าเม็ดเงินหรือสินทรัพย์ในการบริหารรวมกันประมาณ 3 ล้านล้านดอลลาร์ และคาดว่าขนาดของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติจะเพิ่มขึ้นเป็น 10 เท่า ภายในปี 2558 อย่างไรก็ตามเรื่องราวเกี่ยวกับมูลค่าและขนาดของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติยังเป็นปริศนาอยู่ เนื่องจากไม่มีการเปิดเผยข้อมูล ซึ่งตัวเลขต่างๆ ที่ปรากฏในบทวิจัยต่างๆ มาจากการประมาณการแทบทั้งสิ้น
อ้างอิงบทความพิเศษเรื่อง “”กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ” (Sovereign Wealth Fund: SWFs) : นัยต่อประเทศไทย” ของสำนักงานยุทธศาสตร์การพาณิชย์ สังกัดกระทรวงพาณิชย์ ได้รวบรวมประสบการณ์การจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งในเอเชียไว้ 3 กรณีศึกษาได้แก่ กองทุนความมั่งคั่งของสิงคโปร์ เกาหลีใต้และจีน ดังนี้
สิงคโปร์มี SWFs ที่สำคัญ 2 กองทุน (1) Government of Singapore Investment (GIC) และ (2) Singapore’s Temasek Holdings โดยทั้งสองกองทุนมีรัฐบาลสิงคโปร์เป็นเจ้าของ อย่างไรก็ดี กองทุนดังกล่าวมีความแตกต่างกัน ทั้งในด้านการบริหารจัดการกองทุน แหล่งที่มาของสินทรัพย์ และอัตราผลตอบแทน อัตราผลตอบแทนของ GIC เฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 9.5 ตลอด 26 ปี (1981-2007) ในขณะที่อัตราผลตอบแทนของ เทมาเส็ก โฮลดิ้งส์ เฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 18 ตลอด 33 ปี (1974-2007) ทั้งนี้ GIC เน้นลงทุนในตราสารอนุพันธ์ถึงร้อยละ 50 ของมูลค่าการลงทุนทั้งหมด ในขณะที่เทมาเส็ก โฮลดิ้งส์ เน้นการลงทุนระยะยาว
เกาหลีใต้จัดตั้ง Korea Investment Corporation (KIC) เพื่อบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศ มูลค่าทั้งสิ้น 20,000 ล้านดอลลาร์ โดยเน้นการลงทุนในต่างประเทศเป็นหลัก และมีเป้าหมายในเชิงพาณิชย์ ทั้งนี้ KIC ต้องมีการรายงานผลการดำเนินงานต่อรัฐสภาเกาหลีใต้และสินทรัพย์ของ KIC ถือเป็นส่วนหนึ่งของทุนสำรองระหว่างประเทศ โดยธนาคารกลางเกาหลีใต้มีสิทธิที่จะเรียกสินทรัพย์คืนได้ในกรณีฉุกเฉิน
จีนมีกองทุน China Investment Corporation จัดตั้งในปี 2550 โดยมีแหล่งเงินทุนจากเงินสำรองระหว่างประเทศ กระทรวงการคลังของจีนเป็นผู้ออกพันธบัตรให้กับธนาคารกลางของจีน หรือตลาดเงินในประเทศโดยตรง แล้วจึงนำเงินที่ได้ไปแลกเปลี่ยน/ลงทุนเป็นสินทรัพย์ต่างประเทศ ดังนั้น CIC จำเป็นต้องบริหารให้ได้ผลตอบแทนจากการลงทุนในต่างประเทศในอัตราสูงเพื่อให้คุ้มกับภาระดอกเบี้ยที่ต้องจ่าย และเงินชดเชยความเสี่ยงจากการแข็งค่าอย่างต่อเนื่องของเงินหยวน
ชื่อเสียงของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติกระฉ่อนโลกในช่วงที่เกิดวิกฤตการเงินโลกรอบล่าสุด จนนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลก (Great Recession) ในช่วงนั้น ธนาคารระดับโลกของหลายประเทศอยู่ในอาการสั่นคลอน และเจียนอยู่เจียนไปหลายราย ซึ่งเปิดโอกาสให้กองทุนความมั่งคั่งจากหลายประเทศ อาทิ จากสิงคโปร์ จีน และสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ได้เข้าไปลงทุนเพื่อพยุงฐานะการเงิน ธนาคารในกลุ่มนี้ได้แก่ ซิตี้กรุ๊ป, มอร์แกน สแตนเลย์, ยูบีเอส, เมอร์ริล ลินช์ และเครดิต สวิส
ซูเปอร์โฮลดิ้งสมัย”ทักษิณ”
สำหรับประเทศไทยมีความสนใจที่จะจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งฯ มาโดยตลอด โดยการเคลื่อนไหวที่ชัดเจนเกิดขึ้นในสมัยที่ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรเป็นนายกรัฐมนตรี ในครั้งนั้นเป็นการริเริ่มที่จะมีกลไกการลงทุนในรูปแบบเดียวกับเทมาเส็ก โฮลดิ้งส์ ของสิงคโปร์ ในรูปของบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ หรือ ซูเปอร์ โฮลดิ้งส์ (Super holdings) จนนำไปสู่การยกร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติขึ้นในช่วงที่ดร.ทนง พิทยะ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และนายศุภรัตน์ ควัฒน์กุล เป็นปลัดกระทรวงการคลัง
แนวคิดซูเปอร์ โฮลดิ้งส์ของรัฐบาลทักษิณ เป็นกลไกทำหน้าที่บริษัทโฮลดิ้งส์ บริหารจัดการสินทรัพย์ที่มีอยู่จำนวนมากของรัฐวิสาหกิจทั้ง 60 แห่ง โดยร่าง พ.ร.บ. ฉบันนั้น กำหนดให้ซูเปอร์โฮลดิ้งส์ ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่แปลงสภาพเป็นบริษัทมหาชน ด้วยกระบวนการ (corporatization) แต่ไม่จำเป็นต้องเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ทุกแห่ง แต่ทุกแห่งจะกลายเป็นบริษัทที่ถือหุ้นโดยซูเปอร์โฮลดิ้งส์ ซึ่งมีกระทรวงการคลังถือหุ้น 100 % การบริหารจัดการทรัพย์สิน และการลงทุนจะกำหนดโดยซูเปอร์โฮลดิ้งส์เพื่อความมีประสิทธิภาพ
แนวคิดดังกล่าวตอนโด่งดังก็ดังเป็นพลุแตก แต่ไม่นานก็สร่างซาและเงียบหายไปเสียเฉยๆ
ประเด็นเรื่องกลไกการลงทุนแห่งชาติกลับมาอีกครั้ง แต่เปลี่ยนจากซูเปอร์ โฮลดิ้งส์ เป็นกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ ในสมัยรัฐบาลพรรคพลังประชาชนซึ่งมี นพ.สุรพงษ์ สืบวงศ์ลี เป็นรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีคลัง โดยมีความพยายามให้จัดตั้งกองทุน SWF จากการนำเงินบางส่วนในกองทุนสำรองระหว่างประเทศประมาณ 1 หมื่นล้านดอลลาร์ หรือราว 3.3 แสนล้านบาทมาเป็นทุนประเดิม ซึ่งในช่วงนั้นทุนสำรองฯ ของประเทศอยู่ที่ระดับ 1.2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ
ปัจจุบัน ทุนสำรองฯ ของประเทศได้เพิ่มขึ้นเป็น 2 แสนล้านดอลลาร์แล้ว สูงจนเตะตาใครหลายๆ คน แม้ว่าเงินส่วนใหญ่ที่เพิ่มขึ้นเป็นการเพิ่มขึ้นจากการตั้งรับความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน และการแทรกแซงตลาดเพื่อปกป้องค่าเงินบาท ด้วยเหตุนี้ จึงมีความพยายามจากหลายฝ่ายแม้แต่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ซึ่งดูแลและบริหารทุนสำรองฯ อยู่ คิดจะจัดตั้งบริษัทลูกขึ้นมาบริหารทุนสำรองบางส่วนเพื่อให้เกิดผลกำไรหรือรายได้มากว่าการถือครองสินทรัพย์ต่างประเทศ ที่ส่วนใหญ่เป็นสินทรัพย์สกุลดอลลาร์ แล้วต้องเผชิญกับปัญหาการขาดทุนทางบัญชีดังข้อครหาในปัจจุบัน
แรงกระเพื่อมของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติโหมแรงขึ้นอีกครั้งเมื่อ “ธีระชัย ภูวนารถนรานุบาล” มาเป็นรัฐมนตรีคลังพร้อมกับมอบโจทย์ 4 ข้อเป็นการบ้านแก่ธปท. หนึ่งในนั้นคือ ศึกษาแนวทางในการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ
กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติจะเกิดขึ้นในเมืองไทยหรือไม่เป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป แต่ที่แน่ๆ โลกของ Sovereign Wealth Funds ไม่เคยหลับ และกำลังโลดแล่นไล่ล่าขุมทรัพย์ที่มีอยู่ทั่วโลกอย่างไม่เหน็ดเหนื่อย
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
