คอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

9 มีนาคม 2013

Hesse004

บทโหมโรง

ที่มาภาพ: http://masterpublicprocurement.itcilo.org

ที่มาภาพ: http://masterpublicprocurement.itcilo.org

ซีรีส์ชุด “คอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง” เกิดขึ้นจากแรงบันดาลใจส่วนตัวของผู้เขียน ในฐานะที่สนใจและติดตามเรื่องราวการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมาโดยตลอด

อาจกล่าวได้ว่า กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศไทยพัฒนาไปอย่างรวดเร็วในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เนื่องจากรัฐบาลนำวิธีการประมูลแบบอิเล็กทรอนิกส์หรือ E-Auction มาใช้ในการประมูลจัดหาผู้ขายและผู้รับจ้างของรัฐ อย่างไรก็ดี วิธีการดังกล่าวยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนหรือหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ยืนยันได้ว่า สามารถแก้ปัญหาการคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้จริง

นอกจากนี้ รัฐบาลได้จัดให้มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่เป็น “ศูนย์กลาง” การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ คือ “สำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ในสังกัดกรมบัญชีกลาง หน่วยงานดังกล่าวทำหน้าที่รวบรวมข้อมูลสถิติหรือสารสนเทศต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้เป็นระบบ ซึ่งผู้ที่อยู่ในแวดวงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐจะคุ้นเคยกับหน่วยงานนี้จากเว็บไซต์ www.gprocurement.go.th (ดูกล่องที่ 1 รู้จักสำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ)

กล่องที่ 1 รู้จักสำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ผู้ดูแลเว็บไซต์ gprocurement

ในอดีตที่ผ่านมา สารสนเทศต่างๆ เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Public Procurement) เป็นเรื่องที่เข้าถึงได้ยาก เราไม่รู้ด้วยซ้ำไปว่าแต่ละปีหน่วยงานราชการหรือหน่วยงานของรัฐอื่นๆ ทำการจัดซื้อจัดจ้างไปแล้วกี่สัญญา ใช้วิธีการอะไรในการจัดหาผู้รับจ้าง ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ได้กลายเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การจัดซื้อจัดจ้างของบ้านเราถูก “ละเลย” ไป เพราะไม่มีใครคิดว่าข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างมีความสำคัญ

ขณะเดียวกัน กฎระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐเรายังคงใช้ “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535” ซึ่งเป็นระเบียบหลักในการบริหารพัสดุภาครัฐ ปัจจุบันระเบียบดังกล่าวได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้ว 6 ครั้ง และฉบับปัจจุบันเป็นฉบับแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 7 เมื่อปี 2552

แม้ว่าชื่อระเบียบพัสดุจะเป็นชื่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ แต่ปัจจุบันผู้รักษาการระเบียบดังกล่าวกลับเป็น “ปลัดกระทรวงการคลัง” (ซึ่งมีการแก้ไขในฉบับที่ 6 เมื่อปี 2545) การที่ให้ปลัดกระทรวงการคลังทำหน้าที่รักษาการตามระเบียบนี้จึงทำให้อำนาจในการดูแลจัดการและบริหารการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐตกเป็นอยู่ในมือของ “กระทรวงการคลัง” แทน “สำนักนายกรัฐมนตรี”

ปัจจุบัน หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้เป็นศูนย์กลางการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ คือ “สำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ในสังกัดกรมบัญชีกลาง ซึ่งทำหน้าที่ตั้งแต่กำกับดูแลและบริหารจัดการด้านการพัสดุภาครัฐ ดำเนินการเกี่ยวกับกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการพัสดุภาครัฐ กำหนดนโยบายและแนวทางการพัฒนาระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กำหนดมาตรฐาน แนวทาง และหลักเกณฑ์การกำหนดราคากลางงานก่อสร้างของทางราชการ ศึกษา พิจารณา และกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันการสมยอมกันในการเสนอราคาและการผูกขาดทางการค้าในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ พิจารณาดำเนินการเกี่ยวกับการขอทำความตกลงในการบริหารงานด้านการพัสดุของส่วนราชการตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรี หรือที่ได้รับอนุมัติจากกระทรวง และจัดทำฐานข้อมูลด้านการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของประเทศ (ที่มาจากเว็บไซต์ของกรมบัญชีกลาง www.cgd.go.th)

กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Public Procurement) นับเป็นกระบวนการสำคัญของการบริหารงบประมาณแผ่นดิน (Budget Execution) ทั้งนี้ เมื่องบประมาณแผ่นดินได้รับการจัดสรรโดยผ่านการพิจารณาจากสภา และตราออกเป็นพระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปีแล้ว ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐจะสามารถนำงบประมาณดังกล่าวที่ได้รับ ไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์ของโครงการหรือภารกิจงานที่ตนเองได้ขอไว้

อย่างไรก็ตาม การจะใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐได้ต้องผ่านกระบวนการที่ยุ่งยากซับซ้อน มีระเบียบการเบิกจ่ายที่รัดกุม มีระบบการตรวจสอบภายในที่คอยเป็นหูเป็นตาให้หัวหน้าส่วนราชการ มีกลไกการตรวจสอบภายนอกจาก สตง. คอยตรวจสอบอยู่

…แต่ก็น่าคิดเหมือนกันว่า ทำไมการคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างยังคงมีปรากฏให้เห็นกันอยู่เสมอ

งานวิจัยหลายชิ้นทางด้านคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยามีความเห็นคล้ายๆ กันว่า ขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐนับว่ามีความเสี่ยงมากที่สุดในบรรดาขั้นตอนต่างๆ ของกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน เช่น งานของ Jan Isaksen (2005) ที่สรุปไว้ว่า การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างมีระดับความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตสูง 1

เช่นเดียวกับงานของ Glenn T Ware และคณะ (2007) ที่อธิบายว่า กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นแหล่งคอร์รัปชันตลอดกาล (Perennial) ซึ่งงานวิจัยดังกล่าวได้ตีแผ่ให้เห็นว่า ปัญหาการคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างนั้น “รุนแรง” กว่าที่เราคิด เพราะทุกขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างตั้งแต่ก่อนการจัดหาผู้รับจ้าง กำหนดสเปค คำนวณราคากลาง ประมูลงานหรือประกวดราคา ลงนามในสัญญา บริหารสัญญา ตรวจรับงาน เบิกจ่ายเงิน กระบวนที่กล่าวมานี้ล้วนแล้วแต่เป็นแหล่งทำมาหากินของเหล่านักการเมืองขี้ฉ้อหรือข้าราชการขี้โกงด้วยกันทั้งนั้น (ผู้สนใจงานวิจัยเรื่องนี้โปรดดูหนังสือเรื่อง The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level ซึ่งเป็นงานรวมเล่มบทความวิชาการด้านคอร์รัปชันของ World Bank)

ในรอบหลายปีที่ผ่านมา เรื่องราวคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเริ่มถูกเปิดเผยมากขึ้น ทั้งจากหน่วยงานตรวจสอบเอง จากสื่อมวลชน รวมไปถึงภาคประชาชน แต่อย่างไรก็ตาม การดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดจะก้าวไปถึงขั้นตอนใดในกระบวนการยุติธรรมนั้นถือเป็นอีกเรื่องหนึ่ง

นายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ที่มาภาพ : http://www.manager.co.th

นายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ที่มาภาพ: http://www.manager.co.th

จากภาพข้างบน นายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขถูก ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดในคดีทุจริตรับสินบน5 ล้านบาท จากบริษัทยา ทำให้สาธารณสุขจังหวัด (สสจ.) ต้องจัดซื้อยาในราคาแพงกว่าปกติตั้งแต่ 50 % ถึงกว่า 300% ในพื้นที่ 34 จังหวัดทั่วประเทศ ความเสียหายโดยประมาณ 181.7 ล้านบาท เรื่องดังกล่าวถูกชมรมแพทย์ชนบทออกมาเปิดเผยและนำไปสู่การตรวจสอบพฤติกรรมการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ในกระทรวงสาธารณสุข …นายรักเกียรตินับเป็นรัฐมนตรีระดับเจ้ากระทรวงคนแรกที่ถูกดำเนินคดีและติดคุก “จริง” โดยหลังจากพ้นโทษแล้ว นายรักเกียรติได้อุปสมบทเป็นพระที่บ้านเกิดในจังหวัดอุดรธานี ซึ่งพระรักเกียรติ (รกฺขิตธมฺโม) ได้เขียนหนังสือหลายเล่มเพื่อเป็นบทเรียนเตือนใจไม่ให้นักการเมืองคิดโกงแผ่นดิน

โดยข้อสังเกตส่วนตัวของผู้เขียนแล้ว ผู้เขียนคิดว่าเรามักจะ “หลงลืมบทเรียนอะไรบางอย่างไป” นั่นหมายถึง แม้ว่าคนโกงจะถูกตีแผ่พฤติกรรมการโกงให้สังคมรับทราบจากสื่อแล้วก็ตาม และแม้ว่าการเปิดโปงจะสร้างความอับอายให้กับผู้กระทำผิด แต่กลับหาได้เป็นบทเรียนหรือเครื่องเตือนใจที่ดีต่อผู้อื่นที่คิดจะกระทำความผิดซ้ำไม่

…หรือเพราะว่าบทลงโทษที่ตามมานั้นมัน “ล่าช้า” เกินไปหรือ “เบา” เกินกว่าที่คิด สิ่งเหล่านี้เลยไม่ได้ทำให้คนขี้โกง “เข็ดหลาบ” หรือ “หวาดกลัว” แต่อย่างใด

…หรือคนเหล่านี้คิดเพียงแต่ว่า จะทำเช่นไรไม่ให้ตัวเองถูกตรวจสอบหรือถูกจับได้จนกลายเป็น “เหยื่อ” ที่ถูกประจานต่อสังคม

…ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ ผู้เขียนคิดว่ากระบวนการลงโทษคนผิดทั้งหลายนั้นดูจะไม่ “ศักดิ์สิทธิ์” มากพอที่จะสามารถทำให้คนขี้ฉ้อเกรงกลัวต่อกฎหมายได้

คำว่า “บังคับใช้กฎหมาย” อย่างเท่าเทียมกันภายใต้ “นิติรัฐ” ดูจะเป็นหลักการที่สวยหรู แต่เมื่อเอาเข้าจริง สิ่งที่กล่าวมาทั้งหมดนี้คงเป็นเพียง “วาทกรรม” ในตำรากฎหมายที่ไม่สามารถทำอะไรคนโกงได้หรือแม้แต่จะ “ระคาย” ผิวหน้าอันหยาบด้านของคนพวกนี้

หมายเหตุ: 1 ผู้สนใจงานของ Jan Isaksen โปรดดู The Budget Process and Corruption ในเว็บไซต์ www.u4.no

เครือข่ายสังคม