เจาะกระบวนการทุจริตงบประมาณแบบบูรณการ (5) : ชำแหละ “งบกลาง” เอื้อนโยบายการเมือง

21 มกราคม 2013

การจัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance-Based Budgeting System : SPBBS) เป็นระบบงบประมาณที่เริ่มใช้ครั้งแรกในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2546 ในสมัยรัฐบาล “ทักษิณ ชินวัตร” จนถึงปัจจุบันนี้ มีการตั้งคำถามในรายงานโครงการศึกษาวิจัย “การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อต่อต้านการทุจริต” ของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ว่า เป็นระบบที่ “โปร่งใส” หรือ “หมกเม็ด”

โดยหากดูจากดัชนีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณของ International Budget Partnership (IBP) ที่สำรวจล่าสุดปี. 2010 ปรากฎว่า ประเทศไทยอยู่กลุ่มเปิดเผยข้อมูลบางส่วนแก่ประชาชน ( Some ) หรือมีดัชนีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณอยู่ในช่วง 41-60% ถือว่ารัฐบาลเปิดเผยข้อมูลมากขึ้นเมื่อเทียบกับปี 2008 ที่ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มเปิดเผยข้อมูลเพียงเล็กน้อยแก่ประชาชน (Minimal) หรือมีดัชนีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณอยู่ในกลุ่ม 21-40%

ขณะที่มุมมองของนักวิชาการ ซึ่งในตอนหนึ่งของรายงานการวิจัยฯ ได้อ้างถึงงานวิจัยของ “จรัส สุวรรณมาลา ( 2547) ที่มีความเห็นเกี่ยวกับเรื่องระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ว่า แผนงบประมาณรายจ่ายประจำปียังไม่สามารถจำแนกภารกิจพื้นฐานและภารกิจเชิงยุทธศาสตร์ออกจากกัน ซึ่งในทีนี้ทำให้เกิดการ “หมกเม็ด” การจัดสรรงบประมาณลงสู่ภารกิจยุทธศาสตร์มากกว่าภารกิจพื้นฐาน

ขณะที่ คณะผู้วิจัยฯ ตั้งข้อสังเกตว่า ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์นั้นเริ่มทำให้เห็นบทบาทของ “รายจ่ายงบกลาง” มากขึ้น

รายจ่ายงบกลาง หมายถึง รายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้ส่วนราชการและหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐนำไปใช้ได้นอกเหนือจากงบประมาณที่ได้รับปกติ รวมทั้งรายจ่ายที่ตั้งไว้เป็นค่าใช้จ่ายเฉพาะเรื่องที่มีการกำหนดไว้เป็นรายจ่ายงบกลาง ซึ่งสามารถจำแนกได้ 3 ประเภท คือ

1. ค่าใช้จ่ายตามสิทธิของบุคคลภาครัฐตามกฎหมายที่ทุกหน่วยงานใช้จ่ายในรายการเดียวกัน เช่น เบี้ยหวัด เบี้ยบำนาญ เงินช่วยเหลือข้าราชการ รวมไปถึงค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ

2.ค่าใช้จ่ายเฉพาะกรณีที่ยังไม่สามารถกำหนดเป้าหมายหรือวงเงินค่าใช้จ่ายที่แน่นอนได้ เช่น ค่าใช้จ่ายอันเนื่องมาจากโครงการพระราชดาริ เป็นต้น

3.ค่าใช้จ่ายตามนโยบายและโครงการพิเศษของรัฐ เช่น เงินราชการลับ ค่าใช้จ่ายเฉพาะเรื่องตามนโยบายและความเหมาะสมที่เกิดขึ้นในแต่ละปีงบประมาณ

รายจ่ายงบกลาง แบ่งตามพรรคการเมือง

จากกราฟรายจ่ายงบกลางฯ คณะผู้วิจัยฯ สรุปว่า ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 – 2549 ที่พรรคไทยรักไทยเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลสัดส่วนของรายจ่ายงบกลางเทียบกับงบประมาณรายจ่ายประจาปีมีสัดส่วนสูงมาก และสูงที่สุดในปีงบประมาณ พ.ศ. 2547 ต่อมาในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 – 2554 ซึ่งพรรคประชาธิปัตย์เป็นแกนนาจัดตั้งรัฐบาล สัดส่วนดังกล่าวลดลงมาอยู่ที่ประมาณ 12 – 13%

อย่างไรก็ดี กรณีเรื่องการตั้งงบกลางที่สูงในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ นั้น ในรายงานโครงการศึกษาวิจัยฯ ได้อ้างบทสัมภาษณ์ของอดีตผู้บริหารสำนักงบประมาณที่ให้ความเห็นในเรื่องนี้ว่า

“สานักงบประมาณไม่ต้องการให้งบกลางโป่งเกินไปนัก เนื่องจากเป็นเงินที่ใช้ในกรณีฉุกเฉินและจำเป็นจริงๆ อย่างไรก็ตามสมัยรัฐบาลคุณทักษิณ มีการตั้งรายการใหม่ขึ้นมา คือ รายการส่งเสริมเพิ่มศักยภาพเศรษฐกิจ ซึ่งมีจุดอ่อนเพราะค่อนข้างเลื่อนลอย แต่ภายหลังได้มีการกาหนดกรอบชัดเจนมากขึ้น…”

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยฯ ยังพบว่า ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์นั้น ทำให้อิทธิพลของการเมืองเพิ่มมากขึ้น ซึ่งข้อสังเกตนี้อดีตผู้บริหารงบประมาณขยายความเพิ่มเติมให้ว่า

“มันก็มีส่วนนะ แต่ว่าสมัยรัฐบาลคุณทักษิณ รัฐมนตรีคลังคือ คุณสมคิด (จาตุศรีพิทักษ์) ซึ่งเป็นรัฐมนตรีที่รับฟัง เมื่อมีการใช้งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ สำนักงบประมาณก็มีหน้าที่แปรยุทธศาสตร์ออกมาเป็นแผนการเงิน ออกมาเป็นระดับกระทรวงต่างๆ ถ้าถามว่าการเมืองเข้ามามีอิทธิพลมั๊ย บอกได้เลยว่ามีแน่นอน เพราะรัฐบาลเป็นผู้ออกนโยบาย เค้กต้องูว่าแผนนโยบายนี้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติหรือไม่ แต่จะถามว่าสิ่งที่รัฐบาลทำนั้นตอบสนองต่อพรรคการเมืองมากกว่าประเทศชาติหรือไม่ ผมว่าไม่ใช่นะ เพราะผลประโยชน์ตกอยู่กับประเทศมากกว่า สิ่งที่สำนักงบประมาณดูคือ งบพัฒนา งบลงทุนต้อง 35% ขึ้นไป แต่ปัจจุบันอยู่ที่ 17%”

อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยฯ ได้ตรวจสอบลงในรายละเอียดของงบกลางในรายการค่าใช้จ่ายในเอกสารงบประมาณโดยสังเขป พบว่า ค่าใช้จ่ายงบกลางที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่เป็นค่าใช้จ่ายที่พรรคการเมืองได้สัญญาไว้กับประชาชนในรูปของ “นโยบาย” เช่น ตัวเลขค่าใช้จ่ายโครงการชาระหนี้กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองของรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ปรากฏอยู่ในงบกลางตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 – 2549 หรือ ค่าใช้จ่ายโครงการเพิ่มศักยภาพผู้ว่างงานเพื่อสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจและสังคมภายในชุมชน (หรือที่รู้จักกันในชื่อ โครงการต้นกล้าอาชีพ) ของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ ได้ใช้งบกลางของปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 เป็นต้น รายละเอียดดูจากตารางข้างล่างนี้

งบกลางใช้จ่ายประชานิยม

นอกนจากนั้น ในรายงานโครงการวิจัยฯ อ้างถึงข้อสังเกตของ “จรัส สุวรรณมาลา (2553: 167)” เกี่ยวกับการใช้งบกลางของรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (2544 – 2549) ว่ารัฐบาลในยุคนั้นมีการตั้งรายจ่ายงบกลางเพิ่มขึ้นถึง 200% ซึ่งปัญหาของรายจ่ายงบกลางมีอยู่สองลักษณะ คือ 1. การตั้งงบกลางโดยไม่แสดงแผนการใช้จ่ายเงินในรายละเอียด และ 2. การตั้งงบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

สาหรับลักษณะแรก จรัส สุวรรณมาลา ชี้ให้เห็นว่า กรณีที่รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ตั้งงบกลางโดยไม่แสดงแผนการใช้จ่ายเงินในรายละเอียดนั้น ส่วนหนึ่งเพื่อเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารสามารถใช้ดุลพินิจใช้จ่ายงบกลางได้อย่างกว้างขวาง และได้ตั้งข้อสังเกตต่อไปว่า รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ได้ใช้งบกลางเพื่อขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลโดยเฉพาะนโยบายที่สร้างคะแนนนิยมทางการเมือง เช่น การตั้งงบกลาง 60,000 ล้านบาท สาหรับโครงการ SML เป็นต้น

สำหรับลักษณะที่สอง การตั้งงบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นส่วนใหญ่จะต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ทั้งนี้ รายการฉุกเฉินเป็นรายจ่ายที่รัฐบาลต้องใช้จ่ายเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาหรือความเสียหายอันเนื่องมาจากเหตุการณ์ฉุกเฉินโดยเร่งด่วน (เช่น เกิดภัยธรรมชาติ อุทกภัย ฝนแล้ง สึนามิ) หรือการดำเนินการตามนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล (เช่น การก่อสงครามและแก้ปัญหาระหว่างประเทศ) โดย จรัส สุวรรณมาลา ตั้งข้อสงสัยว่า ในอดีตที่ผ่านมารายจ่ายส่วนนี้สำนักงบประมาณจะตั้งงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นสำหรับงบกลางเพียง 1% ของวงเงินงบประมาณรวม แต่ในความเป็นจริงแล้วพบว่ารายจ่ายจริงสูงกว่างบประมาณดังกล่าวค่อนข้างมาก

updateสัดส่วนเงินฉุกเฉินกับงบประมาณ

จากภาพ(ข้างบน)สำนักข่าวไทยพับลิก้า ได้รวบรวมข้อมูลงบประมาณ งบกลาง และเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จากเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2545-2556 ของสำนักงบประมมณ พบว่า เงินสำรองจ่ายเพื่อฉุกเฉินหรือจำเป็น มีการทยอยตั้งวงเงินสูงขึ้นและปรับเพิ่มขึ้นชัดเจนในปี 2550 และสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ในปี 2555 วงเงิน 1.2 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นสัดเป็นสัดส่วนต่องบประะมาณสูงถึง 5.04% ของวงเงินงบประมาณ

ทั้งนี้ จากประเด็นข่าวสืบสวนของสำนักข่าวไทยพับลิก้า เรื่อง “เปิดกลยุทธการคลัง ซุกหนี้ประชานิยม ซุกหนี้ประเทศ” พบว่า ปีงบประมาณ 2555 มีการตั้งวงเงินงบกลางสูงถึง 4.22 แสนล้านล้านบาท ใกล้เคียงกับงบลงทุนซึ่งเป็นภารกิจพื้นฐานวงเงิน 4.39 แสนล้านบาท การดำเนินการในลักษณะนี้ถูกฝ่ายค้านโจมตีอย่างหนัก ในปีงบประมาณ 2556 รัฐบาลจึงปรับลดลงมาเหลือ 3.19 แสนล้านบาท และงบกลาง โดยเฉพาะรายจ่ายประเภทฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกับกรณีของการ “ตีเช็คเปล่า” เพียงแค่กรอกจำนวนเงิน จะเอาไปใช้จ่ายอะไรก็ได้ โดยในอดีตที่ผ่านมา มีการนำงบกลางไปใช้ทำ “ทัวร์นกขมิ้น” หรือการประชุมคณะรัฐมนตรีในพื้นที่ต่างจังหวัด ซึ่งไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการใช้งบกลาง แต่เป็นการนำงบกลางไปสร้างคะแนนเสียง หรืออิทธิพลทางการเมืองมากกว่า

สำหรับรายละเอียดงบกลางในรายจ่ายประจำปี 2556 วงเงิน 3.19 ล้านบาท มีการจัดสรรวงเงินดังนี้

การจัดสรรงบกลางปี 56

การจัดสรรงบกลางปี 2556 จะเห็นว่า รายการเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ได้รับการจัดสรรเป็นอันดับที่ 2 วงเงิน 7.37 หมื่นล้านบาท ซึ่งปรับลดลงมากจากปี 2555 ที่ได้รับจัดสรรวงเงินสูงถึง 1.2 แสนล้านบาท แต่สัดส่วนเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเมื่อเทียบกับเงินงบประมาณก็ยังอยู่ระดับสูงคือ 3.07% ซึ่งหากไม่นับปี 255ภ ก็ถือว่าสูงที่สุดในรอบกว่า 10 ปีเลยทีเดียว (ดูรายละเอียดประกอบในแผนภาพ “สัดส่วนเงินสำรองเพื่อฉุกเฉิน/งบประมาณ”)

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม