บทเรียนประเทศสหรัฐอเมริกากับพัฒนาการนโยบายการเงิน

4 มกราคม 2012

ภาวิน ศิริประภานุกูล

สวัสดีปีใหม่ 2555 ท่านผู้อ่านทุกท่านครับ ขอให้ทุกท่านและประเทศไทยของพวกเราจงประสพแต่ความสุขความเจริญโดยถ้วนทั่วกัน ขอให้ทุกท่านมีความพร้อมรับสิ่งดีๆที่จะเข้ามา ในขณะที่มีสติและกำลังเพื่อพร้อมตั้งรับกับอุบัติเหตุต่างๆที่อาจเกิดขึ้นอยากไม่คาดฝันด้วยครับ

ในช่วงราวสามเดือนที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสอ่านงานศึกษาที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาการของการดำเนินนโยบายการเงินโลก โดยเราจะเห็นได้ชัดเจนครับว่าพัฒนาการในเรื่องดังกล่าวมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของประเทศสหรัฐอเมริกา

และบทความของศาสตราจารย์ Marvin Goodfriend ในวารสาร Journal of Economic Perspectives ที่ชื่อว่า How the world achieved consensus on monetary policy ในปี ค.ศ. 2007 ก็ให้ภาพของความสัมพันธ์ดังกล่าวได้อย่างชัดเจนเป็นอย่างยิ่งครับ ผมจึงขอใช้โอกาสนี้ในการถ่ายทอดเนื้อหาของบทความชิ้นดังกล่าวให้รับทราบกัน โดยเนื้อหาดังกล่าวน่าจะทำให้หลายท่านมีความเข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดของการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทยในยุคปัจจุบันมากยิ่งขึ้น

ในช่วงคริสตทศวรรษที่ 1970 อัตราเงินเฟ้อของประเทศสหรัฐอเมริกาได้เคลื่อนไหวอยู่ในระดับสูง โดยได้ปรับตัวขึ้นสูงเกินกว่าระดับร้อยละ 10 ในปี ค.ศ. 1974 และ 1980 ในขณะที่เจ้าหน้าที่ในธนาคารกลางสหรัฐฯต่างมีความเห็นในทิศทางลบต่อความสามารถของนโยบายการเงินในการต่อกรกับอัตราเงินเฟ้อในระดับสูงดังกล่าว

งานศึกษาบางงานถึงกับระบุว่าการจะลดระดับอัตราเงินเฟ้อลงร้อยละ 1 อย่างถาวร อาจก่อให้เกิดการลดระดับลงของการจ้างงานและผลผลิตภายในประเทศราวร้อยละ 10 เป็นช่วงเวลาไม่น้อยกว่า 1 ปี ซึ่งเป็นต้นทุนของการจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อที่ไม่สามารถแบกรับได้ในทางการเมือง

แนวคิดหลักทางเศรษฐศาสตร์มหภาคที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการเงินในช่วงราวคริสตทศวรรษที่ 1970 เป็นแนวคิดของสำนัก Keynesian ดั้งเดิมครับ โดยการดำเนินนโยบายการเงินจะไม่มีการตั้งกฎเกณฑ์ที่ตายตัว แต่จะอยู่บนความเชื่อในเรื่องของเส้นฟิลลิปส์

โดยเจ้าเส้นฟิลลิปส์ที่ว่านี้จะแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ในเชิงลบระหว่าง “อัตราเงินเฟ้อ” และ “อัตราการว่างงาน” ของประเทศใดประเทศหนึ่ง นั่นหมายความว่า การดำเนินนโยบายเพื่อปรับลดอัตราเงินเฟ้อจะนำมาซึ่งการชะลอตัวของระบบเศรษฐกิจ และการปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นของอัตราการว่างงานภายในประเทศ

การที่ธนาคารกลางของประเทศใดประเทศหนึ่งจะดำเนินนโยบายการเงินเพื่อปรับลดอัตราเงินเฟ้อ ผ่านการปรับเพิ่มอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ก็จะนำมาซึ่งการชะลอตัวของสภาวะเศรษฐกิจและการปรับตัวเพิ่มขึ้นของอัตราการว่างงาน ซึ่งถือว่าเป็นต้นทุนทางการเมืองในการดำเนินนโยบายเพื่อปรับลดอัตราเงินเฟ้อ โดยในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกาในยุคนั้นนายธนาคารกลางหลายท่านคาดว่าต้นทุนดังกล่าวจะอยู่ในระดับที่สูงจนรับไม่ได้ครับ

ปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นในยุคดังกล่าว ก็คือ ถึงแม้ว่าจะมีการดำเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย ในลักษณะของการคงอัตราดอกเบี้ยเอาไว้ในระดับที่ไม่สูงมากนักมาอย่างต่อเนื่อง แต่ระบบเศรษฐกิจก็เกิดการชะลอตัวลงมาด้วยเช่นเดียวกัน

ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็คือระบบเศรษฐกิจเกิดการชะลอตัวพร้อมๆไปกับการคงอยู่ของอัตราเงินเฟ้อในระดับสูง ถ้าจะพูดง่ายๆก็คือคนไม่ค่อยมีงานทำ รายได้ของผู้คนโดยเฉลี่ยก็ปรับตัวลดลง ในขณะที่ค่าครองชีพก็ปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆทุกปีในระดับที่รวดเร็วมาก ในขณะที่นโยบายการเงินก็ไม่มีประสิทธิภาพในการจัดการกับปัญหาทั้งสองด้านดังกล่าว

นโยบายการเงินในยุคนั้นมักถูกเรียกกันในวรรณกรรมงานศึกษาว่านโยบาย “ไป และ หยุด (Go-stop policy)” โดยลักษณะของนโยบายดังกล่าว ก็คือ ธนาคารกลางจะดำเนินนโยบายกระตุ้นการจ้างงานอย่างต่อเนื่องในช่วงของ “ขาไป (Go)” จนกระทั่งผู้คนในวงกว้างเริ่มมีการกังวลต่อการปรับตัวเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งธนาคารกลางจะปรับใช้นโยบายการเงินแบบหดตัวอย่างรุนแรงเพื่อต่อสู้กับการปรับตัวเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อ ในช่วง “หยุด (Stop)”

อย่างไรก็ตามการดำเนินนโยบายการเงินในลักษณะดังกล่าวได้ก่อให้เกิดปัญหากับการต่อกรกับอัตราเงินเฟ้อ เนื่องจาก ในช่วงของการ “หยุด” ซึ่งธนาคารกลางเริ่มปรับใช้นโยบายการเงินแบบหดตัวนั้น จะก่อให้เกิดการปรับตัวเพิ่มขึ้นของอัตราการว่างงาน ซึ่งทำให้เกิดแรงกดดันทางการเมืองที่เรียกร้องให้ธนาคารกลางกลับมาดำเนินนโยบายเพื่อกระตุ้นการจ้างงานอีกครั้งหนึ่ง

ข้อเรียกร้องให้ดำเนินนโยบายการเงินเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจดังกล่าวมักจะเกิดขึ้นก่อนที่นโยบายการเงินแบบหดตัวจะส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อในประเทศสหรัฐอเมริกาปรับตัวลดลง ซึ่งทำให้ในที่สุดแล้วธนาคารกลางไม่สามารถปรับลดอัตราเงินเฟ้อในระบบเศรษฐกิจลงได้

อย่างไรก็ตาม การเข้ามาดำรงตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐอเมริกาของนาย Paul Volcker พร้อมๆไปกับการปฏิวัติทางความคิดของนักเศรษฐศาสตร์มหภาคในสาย Monetarist ซึ่งนำโดย Milton Friedman ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการเงินอย่างชัดเจนในช่วงคริสตทศวรรษที่ 1980

ในช่วงที่นาย Paul Volcker ดำรงตำแหน่งประธานธนาคารกลางของสหรัฐอเมริกานั้น ทางธนาคารกลางได้ดำเนินนโยบายการเงินเพื่อต่อกรกับปัญหาเงินเฟ้ออย่างเข้มข้นและต่อเนื่อง พร้อมๆไปกับการส่งสัญญาณอย่างชัดเจนให้กับประชาชนในวงกว้างได้รับรู้ว่าธนาคารกลางมีเป้าหมายหลักในการจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อ

ซึ่งมีอยู่หลายคราวที่ธนาคารกลางได้ตัดสินใจปรับใช้นโยบายการเงินแบบหดตัวเพื่อต่อกรกับปัญหาเงินเฟ้อ ภายใต้สภาวการณ์ที่ระบบเศรษฐกิจของประเทศสหรัฐอเมริกากำลังอยู่ในช่วงที่อ่อนแอ อย่างไรก็ตาม การดำเนินโยบายทางการเงินในลักษณะดังกล่าวได้ทำให้อัตราเงินเฟ้อในประเทศสหรัฐอเมริกาปรับตัวลดลงอยู่ในระดับราวร้อยละ 4 ได้ในปี ค.ศ. 1984 หรือเพียงราว 5 ปีภายหลังการเข้ามารับตำแหน่งประธานธนาคารกลางของนาย Paul Volcker

หลังจากนั้น ในปี ค.ศ. 1987 นาย Alan Greenspan ได้เข้ามาดำรงตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐอเมริกาแทนที่นาย Paul Volcker แต่แนวคิดในการต่อกรกับปัญหาเงินเฟ้ออย่างเข้มข้นและต่อเนื่องยังคงอยู่ โดยในช่วงของการดำรงตำแหน่งของนาย Alan Greenspan นี้ประเทศสหรัฐอเมริกาได้พบเจอกับสภาวะทางเศรษฐกิจที่พึงประสงค์เป็นอย่างยิ่ง

โดยการดำเนินนโยบายการเงินในช่วงนี้ได้ส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อคงอยู่ในระดับต่ำ ในขณะที่อัตราการว่างงานของคนในประเทศอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยและระบบเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาเติบโตอย่างต่อเนื่อง โดยระบบเศรษฐกิจประสบกับปัญหาสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำอย่างไม่รุนแรงนักเพียงไม่กี่ครั้งในช่วงเวลาราวสองทศวรรษ

แนวคิดในการดำเนินนโยบายทางการเงินในแวดวงวิชาการได้ปรับตัวไปพร้อมๆกับความสำเร็จของธนาคารกลางสหรัฐฯในการจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อ โดยแนวคิดในยุคหลังนี้ได้รับอิทธิพลเป็นอย่างสูงจากสำนัก Monetarist และมีการอ้างอิงถึงบทบาทที่สำคัญของการสร้างการคาดการณ์ของผู้คนในลักษณะของการคาดการณ์แบบมีเหตุผล (Rational expectation) ซึ่งมีหลักการกว้างๆอยู่ว่าผู้คนจะปรับเปลี่ยนวิธีการคาดการณ์ของตนเองไปตามพฤติกรรมของธนาคารกลางในการดำเนินนโยบายการเงิน นั่นคือ ผู้คนจะเรียนรู้ว่าธนาคารกลางให้ความสำคัญกับการจัดการปัญหาเงินเฟ้อในระดับมากน้อยเพียงใด จากนั้นผู้คนจะนำเอาพฤติกรรมดังกล่าวของธนาคารกลางไปสร้างการคาดการณ์ของอัตราเงินเฟ้อในอนาคตของตนเอง

ถ้าหากธนาคารกลางมุ่งให้ความสำคัญกับการต่อกรกับการปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นของอัตราเงินเฟ้ออย่างเข้มข้นและต่อเนื่อง ผู้คนจะนำเอาพฤติกรรมของธนาคารกลางดังกล่าวไปสร้างการคาดการณ์อัตราเงินเฟ้อของตน ซึ่งทำให้อัตราเงินเฟ้อคาดการณ์ของผู้คนจะอยู่ในระดับต่ำด้วยเช่นเดียวกัน และนำมาซึ่งอัตราเงินเฟ้อในระดับต่ำของระบบเศรษฐกิจ

ผลลัพธ์ที่ได้ก็คือการที่ธนาคารกลางสามารถใช้นโยบายการเงินควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำได้อย่างต่อเนื่อง ความไม่แน่นอนหรือความเสี่ยงในการปรับตัวของระดับราคาสินค้าอยู่ในระดับต่ำ ผู้คนจากภาคส่วนต่างๆทั้งภาคการผลิตและภาคผู้บริโภคสามารถที่จะกำหนดพฤติกรรมการผลิตและการบริโภคของตนเองได้อย่างราบรื่น ซึ่งได้ส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจมีเสถียรภาพในระดับสูง

ในกรณีที่เกิดอุบัติเหตุทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้เกิดการชะลอตัวของระบบเศรษฐกิจอย่างไม่ทันคาดคิด อัตราเงินเฟ้อที่อยู่ในระดับต่ำจะมีส่วนช่วยให้ธนาคารกลางมีช่องว่างในการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจ นั่นคืออัตราเงินเฟ้อในระดับต่ำจะช่วยส่งเสริมประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจในช่วงเวลาดังกล่าวอีกด้วย

มีงานศึกษาบางงานได้แสดงให้เห็นว่าการดำเนินนโยบายการเงินในลักษณะที่ไม่มีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนจะไม่สามารถปรับการคาดการณ์ของผู้คนในสังคมได้ อันจะนำมาซึ่งความล้มเหลวในการจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อ ดังนั้นการดำเนินนโยบายการเงินควรจะอยู่ในลักษณะของการมีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนสนับสนุนอยู่พร้อมๆไปกับการมี “กลไกบังคับ (Commitment mechanism)” การดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางพร้อมๆกันไปด้วย

แนวคิดในลักษณะนี้ได้นำมาซึ่งการเสนอให้ธนาคารกลางดำเนินนโยบายการเงินในลักษณะการกำหนด “เป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation targeting)” ซึ่งทางธนาคารกลางจะประกาศเป้าหมายเงินเฟ้อออกมาอย่างชัดเจนพร้อมๆกันกับการออกกฎหมายหรือกลไกที่ใช้บังคับให้ธนาคารกลางดำเนินนโยบายเพื่อรักษาอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับเดียวกันกับระดับที่ประกาศออกมาดังกล่าว

สำหรับประเทศไทยนั้น ธนาคารแห่งประเทศไทยมีการประกาศออกมาอย่างชัดเจนว่าได้ดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่น (Flexible inflation targeting) มาตั้งแต่เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2543 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อดูแลอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำและเหมาะสมกับการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพ โดยกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่นนั้นจะไม่ได้พิจารณาแต่เฉพาะอัตราเงินเฟ้อของประเทศไทยแต่เพียงอย่างเดียว แต่มีการนำเอาการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจเข้ามาร่วมเป็นปัจจัยในการกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายของทางธนาคารแห่งประเทศไทยอีกด้วย

จะเห็นได้ครับว่าแนวคิดในการดำเนินนโยบายการเงินในลักษณะกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อนั้นมิได้เกิดขึ้นมาลอยๆ เราเรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีตของประเทศสหรัฐอเมริกาและนำเอาบทเรียนดังกล่าวมาประยุกต์ใช้กับโลกปัจจุบัน ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าท่านผู้อ่านจะเห็นถึงความสำคัญของการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อต่อกรกับปัญหาเงินเฟ้อ ซึ่งน่าจะช่วยทำให้ระบบเศรษฐกิจไทยในอนาคตมีเสถียรภาพมากยิ่งขึ้นครับ