เปรมปพัทธ ผลิตผลการพิมพ์
ลองจินตนาการถึงการประชุมคณะรัฐมนตรี รัฐบาลกำลังพิจารณาโครงการขนาดใหญ่ที่จะสร้างรายได้มหาศาลในระยะสั้น แต่ต้องแลกกับการทำลายพื้นที่ป่าที่อาจไม่สามารถฟื้นฟูได้ภายในหนึ่งร้อยปี
ในห้องประชุมมีรัฐมนตรี นักเศรษฐศาสตร์ ผู้แทนภาคธุรกิจ และข้าราชการระดับสูง ทุกคนต่างมีเหตุผลสนับสนุนหรือคัดค้านโครงการ แต่กลับไม่มีใครทำหน้าที่เป็นตัวแทนของเด็กที่จะเกิดในอีกสามสิบปีข้างหน้า ทั้งที่พวกเขาอาจต้องใช้ชีวิตอยู่กับผลกระทบของการตัดสินใจครั้งนี้ยาวนานที่สุด
คำถามคือ เหตุใดคนที่ต้องรับผลกระทบมากที่สุดจึงไม่มีสิทธิส่งเสียงในการตัดสินใจเลย
นี่คือปัญหาพื้นฐานประการหนึ่งของระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ประชาธิปไตยถูกออกแบบมาเพื่อรับฟังเสียงของประชาชนที่มีชีวิตอยู่ในปัจจุบัน แต่การตัดสินใจทางการเมืองจำนวนมากกลับส่งผลกระทบไปไกลกว่าช่วงชีวิตของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นการก่อหนี้สาธารณะ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ หรือการลงทุนในระบบการศึกษา
รัฐบาลมีวาระดำรงตำแหน่งเพียงไม่กี่ปี ขณะที่ผลกระทบจากนโยบายบางอย่างอาจดำรงอยู่หลายชั่วอายุคน
แล้วเราจะสร้างประชาธิปไตยที่รับผิดชอบต่อคนที่ยังไม่เกิดได้อย่างไร
ประเทศที่แต่งตั้งผู้พิทักษ์อนาคต
ในปี 2015 เวลส์ ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศองค์ประกอบของสหราชอาณาจักร ได้ออกกฎหมายที่มีชื่อว่า Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015 โดยมีแนวคิดสำคัญว่า การพัฒนาประเทศในปัจจุบันจะต้องไม่ทำลายความสามารถของคนรุ่นต่อไปในการตอบสนองความต้องการของตนเอง
ความน่าสนใจของกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้อยู่เพียงการประกาศหลักการด้านความยั่งยืน แต่เป็นการเปลี่ยนหลักการดังกล่าวให้กลายเป็นหน้าที่ตามกฎหมายของหน่วยงานภาครัฐที่อยู่ภายใต้กฎหมายนี้
เวลส์กำหนดเป้าหมายความเป็นอยู่ที่ดีของประเทศไว้เจ็ดประการ ครอบคลุมทั้งความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ ความสามารถในการรับมือกับความเปลี่ยนแปลง สุขภาพ ความเท่าเทียม ชุมชนที่เข้มแข็ง วัฒนธรรมและภาษา ตลอดจนความรับผิดชอบต่อโลก
หน่วยงานรัฐต้องกำหนดเป้าหมายและดำเนินงานโดยคำนึงถึงความเป็นอยู่ที่ดีในระยะยาว ไม่ใช่พิจารณาเพียงผลสำเร็จเฉพาะหน้าหรือความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจเท่านั้น
ที่สำคัญ กฎหมายยังจัดตั้งตำแหน่ง Future Generations Commissioner for Wales หรือผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของคนรุ่นอนาคตขึ้นมาโดยเฉพาะ
ตำแหน่งนี้มีหน้าที่ส่งเสริมหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ติดตามการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐ ให้คำปรึกษา ตรวจสอบแนวทางการตัดสินใจ และเสนอแนะให้ภาครัฐคำนึงถึงผลกระทบระยะยาวมากขึ้น
ผู้ดำรงตำแหน่งคนแรกคือ Sophie Howe ซึ่งทำหน้าที่ตั้งแต่ปี 2016 ก่อนที่ Derek Walker จะเข้ารับตำแหน่งต่อในเดือนมีนาคม 2023
สิ่งสำคัญที่ต้องเข้าใจคือ Commissioner ไม่ได้มีอำนาจยับยั้งกฎหมายหรือคำสั่งของรัฐบาลโดยตรง และไม่ได้เป็นผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน แต่เป็นกลไกอิสระตามกฎหมายที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ ตั้งคำถาม และผลักดันให้ผู้มีอำนาจรับผิดชอบต่ออนาคตมากขึ้น
กล่าวอีกอย่างหนึ่ง เวลส์ไม่ได้มอบสิทธิเลือกตั้งให้คนที่ยังไม่เกิด แต่สร้างสถาบันขึ้นมาเพื่อไม่ให้ผลประโยชน์ของพวกเขาถูกละเลย
เมื่ออนาคตกลายเป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องอธิบาย
ความแตกต่างระหว่างนโยบายที่ดีในวันนี้กับนโยบายที่ดีในระยะยาวอาจเห็นได้ชัดจากเรื่องการคมนาคม
การสร้างถนนสายใหม่อาจช่วยลดความแออัดและกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น แต่หากถนนดังกล่าวส่งเสริมให้ผู้คนพึ่งพารถยนต์ส่วนบุคคลมากขึ้น ก็อาจนำไปสู่ปัญหามลพิษ การปล่อยก๊าซเรือนกระจก และการขยายตัวของเมืองที่ไม่มีประสิทธิภาพในอนาคต
ในปี 2023 รัฐบาลเวลส์ประกาศผลการทบทวนโครงการก่อสร้างถนน โดยตัดสินใจไม่เดินหน้าโครงการบางส่วน และปรับแนวทางการลงทุนด้านคมนาคมให้สอดคล้องกับเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศและความยั่งยืนมากขึ้น
การตัดสินใจดังกล่าวไม่ได้เกิดจาก Commissioner เพียงคนเดียว แต่สะท้อนทิศทางการกำหนดนโยบายที่ให้ความสำคัญกับผลกระทบระยะยาว ซึ่งสอดคล้องกับหลักการของกฎหมายเพื่อคนรุ่นอนาคต
บทเรียนสำคัญจึงไม่ใช่ว่าประเทศควรหยุดสร้างถนน หากแต่เป็นการเปลี่ยนคำถามจาก “โครงการนี้สร้างประโยชน์อะไรในวันนี้” ไปสู่ “โครงการนี้จะทำให้ประเทศมีทางเลือกมากขึ้นหรือน้อยลงในอีกห้าสิบปีข้างหน้า”
เพราะต้นทุนที่แท้จริงของนโยบายบางอย่างไม่ได้ปรากฏอยู่ในงบประมาณประจำปี แต่อาจถูกผลักไปให้คนรุ่นต่อไปเป็นผู้จ่าย
ปัญหาของประชาธิปไตยที่มองเห็นเพียงสี่ปีข้างหน้า
นักการเมืองส่วนใหญ่ต้องเผชิญแรงจูงใจให้สร้างผลงานที่ประชาชนมองเห็นได้ก่อนการเลือกตั้งครั้งถัดไป
การสร้างอาคารขนาดใหญ่ หรือการประกาศโครงการลงทุนใหม่ อาจสร้างความนิยมได้รวดเร็วกว่าการลงทุนในระบบป้องกันโรค การฟื้นฟูระบบนิเวศ หรือการพัฒนาคุณภาพการศึกษาที่ต้องใช้เวลาหลายสิบปีจึงจะเห็นผล
นักเศรษฐศาสตร์และนักรัฐศาสตร์เรียกปัญหาลักษณะนี้ว่า Political Short-termism หรือแนวโน้มที่ระบบการเมืองให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ระยะสั้นมากเกินไป
อย่างไรก็ตาม การให้ความสำคัญกับคนรุ่นอนาคตไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลควรละเลยความเดือดร้อนของประชาชนในปัจจุบัน
คนที่กำลังเผชิญความยากจนย่อมไม่สามารถรอผลประโยชน์จากนโยบายในอีกสามสิบปีได้ เช่นเดียวกับผู้ป่วยที่ต้องการเข้าถึงการรักษาในวันนี้
โจทย์ที่แท้จริงจึงเป็นการออกแบบนโยบายที่สร้างสมดุลระหว่างความจำเป็นในปัจจุบันกับความรับผิดชอบในระยะยาว โดยไม่ผลักภาระที่หลีกเลี่ยงได้ไปให้คนรุ่นหลัง
นี่คือเหตุผลที่กฎหมายของเวลส์ให้ความสำคัญกับการป้องกันปัญหา การทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน และการมองผลกระทบอย่างเชื่อมโยง
แทนที่จะรอให้ปัญหาเกิดขึ้นแล้วใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลแก้ไข รัฐควรมีแรงจูงใจให้ป้องกันปัญหาตั้งแต่ต้น
อนาคตเริ่มมีสถานะทางการเมืองในระดับโลก
แนวคิดเรื่องสิทธิและผลประโยชน์ของคนรุ่นอนาคตไม่ได้จำกัดอยู่เพียงเวลส์
ในเดือนกันยายน 2024 ประเทศสมาชิกสหประชาชาติได้รับรอง Pact for the Future พร้อมเอกสารแนบท้ายที่ชื่อว่า Declaration on Future Generations ในการประชุม Summit of the Future
ปฏิญญาดังกล่าวยอมรับว่า การตัดสินใจและการไม่ตัดสินใจของคนรุ่นปัจจุบันสามารถส่งผลกระทบข้ามรุ่น และเรียกร้องให้ประเทศต่างๆ คำนึงถึงผลประโยชน์ของผู้ที่จะมีชีวิตอยู่ในอนาคต
แม้ปฏิญญานี้ไม่ได้สร้างองค์กรผู้พิทักษ์อนาคตที่มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายในทุกประเทศ แต่ก็สะท้อนการเปลี่ยนแปลงสำคัญในวิธีคิดเรื่องความรับผิดชอบของรัฐ
จากเดิมที่การพัฒนามักถูกประเมินด้วยตัวชี้วัดปัจจุบัน เช่น อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ รายได้ประชาชาติ หรือจำนวนโครงการที่ดำเนินการสำเร็จ ไปสู่การตั้งคำถามว่าการพัฒนาเหล่านั้นกำลังรักษาหรือทำลายโอกาสของคนรุ่นต่อไป
ประเทศไทยควรมีผู้แทนของคนที่ยังไม่เกิดหรือไม่
หากนำแนวคิดนี้มาพิจารณาในบริบทประเทศไทย เราอาจพบว่าการตัดสินใจจำนวนมากกำลังสร้างภาระข้ามรุ่นโดยไม่มีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน
การจัดการน้ำและพื้นที่เมืองเป็นตัวอย่างสำคัญ การอนุญาตให้พัฒนาพื้นที่รับน้ำหรือพื้นที่สีเขียวอาจสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจในวันนี้ แต่คนรุ่นต่อไปอาจต้องรับภาระจากความเสี่ยงน้ำท่วมและต้นทุนการปรับตัวที่สูงขึ้น
การก่อหนี้สาธารณะก็เช่นกัน หนี้ไม่ได้เป็นสิ่งเลวร้ายโดยตัวมันเอง หากนำไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานหรือบริการสาธารณะที่สร้างผลตอบแทนระยะยาว แต่หากก่อหนี้เพื่อประโยชน์ระยะสั้นโดยไม่สร้างศักยภาพให้ประเทศ ภาระชำระหนี้อาจตกอยู่กับประชาชนที่ไม่มีโอกาสร่วมตัดสินใจ
เช่นเดียวกับการศึกษา หากรัฐไม่ลงทุนแก้ปัญหาคุณภาพการเรียนรู้ตั้งแต่วันนี้ ความเสียหายอาจไม่ปรากฏในทันที แต่จะส่งผลต่อความสามารถในการดำรงชีวิตและการแข่งขันทางเศรษฐกิจของคนอีกหลายรุ่น
ประเทศไทยอาจไม่จำเป็นต้องเริ่มจากการจัดตั้งองค์กรใหม่ขนาดใหญ่ทันที แต่อาจเริ่มจากการกำหนดให้โครงการลงทุนสาธารณะขนาดใหญ่และนโยบายสำคัญต้องจัดทำ Intergenerational Impact Assessment หรือการประเมินผลกระทบระหว่างรุ่น
การประเมินดังกล่าวควรตอบคำถามอย่างน้อยสามข้อ ได้แก่ ใครได้รับประโยชน์ในวันนี้ ใครต้องรับต้นทุนในอนาคต และนโยบายนี้จะลดทอนทางเลือกของคนรุ่นต่อไปหรือไม่
ในระยะยาว ประเทศไทยอาจพิจารณาจัดตั้งกลไกผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของคนรุ่นอนาคตที่มีความเป็นอิสระ สามารถขอข้อมูลจากหน่วยงานรัฐ เผยแพร่รายงานต่อสาธารณะ และเสนอความเห็นต่อรัฐสภาเกี่ยวกับนโยบายที่ส่งผลกระทบระยะยาว
อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งองค์กรใหม่ไม่ได้รับประกันว่าจะเกิดการเปลี่ยนแปลง หากองค์กรดังกล่าวไม่มีข้อมูลเพียงพอ ไม่มีความเป็นอิสระ หรือไม่มีช่องทางทำให้รัฐบาลต้องตอบสนองต่อข้อเสนอแนะ
สิ่งสำคัญกว่าชื่อตำแหน่งจึงเป็นการสร้างกระบวนการที่ทำให้รัฐบาลต้องอธิบายต่อสาธารณะว่า เหตุใดการตัดสินใจในวันนี้จึงเป็นธรรมต่อคนรุ่นต่อไป
ประชาธิปไตยไม่ได้เป็นของคนที่มีชีวิตอยู่เท่านั้น
แนวคิด Future Generations Commissioner ชวนให้เราทบทวนความหมายของประชาธิปไตยในระดับพื้นฐาน
หากประชาธิปไตยตั้งอยู่บนหลักการว่าผู้ได้รับผลกระทบจากอำนาจรัฐควรมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเอง แล้วเราจะปฏิบัติต่อคนที่ยังไม่เกิดอย่างไร ในเมื่อพวกเขาไม่มีทางใช้สิทธิเลือกตั้ง ประท้วง หรือยื่นข้อเรียกร้องต่อรัฐบาลในวันนี้ได้
แน่นอนว่าไม่มีใครสามารถรู้ความต้องการของคนในอนาคตได้อย่างสมบูรณ์ และผู้ที่อ้างว่าพูดแทนคนรุ่นต่อไปก็อาจมีอคติหรือผลประโยชน์ของตนเอง
แต่ความไม่แน่นอนดังกล่าวไม่ควรเป็นข้ออ้างให้เราเพิกเฉยต่อผลกระทบที่สามารถคาดการณ์และป้องกันได้
เราอาจไม่รู้ว่าเด็กที่เกิดในปี 2050 จะต้องการใช้ชีวิตแบบไหน แต่เราพอจะรู้ได้ว่าพวกเขาควรมีอากาศสะอาด น้ำที่ปลอดภัย ระบบการศึกษาที่มีคุณภาพ และโอกาสในการกำหนดชีวิตของตนเอง
ท้ายที่สุด ประชาธิปไตยที่ดีอาจไม่ได้วัดเพียงว่ารัฐบาลรับฟังเสียงของประชาชนในวันนี้มากเพียงใด แต่ต้องพิจารณาด้วยว่ารัฐบาลได้รักษาโอกาสของประชาชนในวันข้างหน้าไว้มากน้อยแค่ไหน
เพราะคนรุ่นอนาคตอาจไม่มีสิทธิเลือกตั้งในวันนี้
แต่พวกเขาจะต้องใช้ชีวิตอยู่กับผลการเลือกของเราอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
