ดร.สุเมธ องกิตติกุล, สุริษฎา เจริญศิริ, สิทธา ตรีพรชัยศักดิ์, ธมลวรรณ ทาสุวรรณ
“20 บาทตลอดสาย” เป็นหนึ่งในนโยบายที่รัฐบาลเตรียมนำไปแถลงเป็นผลงานครบรอบ 1 ปี นโยบายดังกล่าวแม้จะเป็นสัญญาณจากรัฐว่า “ระบบขนส่งสาธารณะควรเป็นสิทธิ ไม่ใช่สิ่งฟุ่มเฟือย” แต่ทว่าเบื้องหลังโครงสร้างนโยบายขนส่งราคาถูกที่เกินจริง อาจเป็นโครงสร้างหนี้ที่พร้อมจะตกถึงมือผู้เสียภาษีในอนาคตได้
ทำให้ในขณะนี้นานาคำถามเกิดขึ้นในสังคมไม่ว่าจะเป็น รัฐบาลจะรักษาราคา 20 บาทนี้ไว้ได้นานเพียงใด ใครเป็นผู้จ่าย? และแท้จริงแล้ว มาตรการนี้คุ้มค่า? และเป็นคำตอบสำหรับประชาชนชาวไทยหรือไม่ ?
เงินอุดหนุนนั้น มาจากไหน? อยู่รอดหรือไม่ ในระยะยาว
ปฏิเสธไม่ได้ว่า 20 บาทตลอดสาย จำเป็นต้องใช้เงินอุดหนุนในการทำมาตรการให้สำเร็จ แต่แหล่งที่มาของเงินทุนยังต้องรอความชัดเจนเพิ่มเติมว่าจะมาจากแหล่งใดกันแน่ โดยปัจจุบันมี 2 กลไกสำคัญที่รัฐบาลกำลังผลักดัน
1.กองทุนส่งเสริมระบบตั๋วร่วม
หนึ่งในกลไกที่ถูกจัดวางให้ทำหน้าที่รับภาระค่าโดยสารคือ “กองทุนส่งเสริมระบบตั๋วร่วม” ตามร่าง พ.ร.บ. การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมฯ ซึ่งระบุชัดเจน ว่ากองทุนนี้มีที่มารายได้จาก 8 แหล่ง เช่น ค่าธรรมเนียมบัตรโดยสาร เงินค่าปรับ เงินบริจาค ดอกผลจากการลงทุน และอื่นๆ
แต่เมื่อพิจารณาลึกลงไป รายได้ส่วนใหญ่กลับไม่ใช่รายได้ประจำที่ตั้งอยู่บนฐานภาษีถาวร เงินทุนหลายแหล่งขึ้นอยู่กับปัจจัยภายนอก เช่น การใช้งานจริงของประชาชน หรือการบริจาคจากภาคเอกชน นั่นหมายความว่า รายได้เหล่านี้มีความ “ผันผวนสูง”
แม้เงินทุนดังกล่าวอาจมากพอที่จะหล่อเลี้ยงภารกิจพื้นฐานของกองทุน คือการพัฒนาระบบตั๋วร่วมให้เกิดขึ้นได้จริงตามวัตถุประสงค์ แต่การนำรายได้ลักษณะนี้มาใช้รองรับโครงการที่ต้องอุดหนุนต่อเนื่อง และใช้เม็ดเงินจำนวนมหาศาลเพื่อตรึงราคา ก็อาจเป็นกลไกที่เปราะบางเกินกว่าจะยืนระยะได้นาน จึงไม่ต่างอะไรจากการนำเรือยางไปพายกลางทะเลที่คลื่นลมแรง
ความไม่แน่นอนของรายได้นี้ ทำให้รัฐต้องมองหาทางเลือกอื่นเพื่อรองรับภาระทางการคลังที่อาจเกิดขึ้น
ทำให้การปรับแก้กฎหมายเพื่อขยายอำนาจทางการเงินของ รฟม. กลายมาเป็นอีกกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนโครงสร้างทางการเงินของนโยบาย 20 บาทตลอดสาย
2.เปิดกรุสมบัติของ รฟม.
อีกกลไกหนึ่งที่ตีคู่กันมา คือการแก้ไข พ.ร.บ. การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งเป็นการเสริมเขี้ยวเล็บทางการเงินให้ รฟม. มีอิสระและคล่องตัวมากขึ้น
ภายใต้ร่างแก้ไขนี้ มาตรา 9 (6) ใหม่เปิดทางให้ รฟม. สามารถออกพันธบัตร หรือตราสารหนี้เพื่อกิจการใด ๆ ได้ ไม่ต้องจำกัดเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานเหมือนในอดีตที่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐมนตรี ซึ่งหมายความว่า รฟม. สามารถนำเงินจากการออกพันธบัตรมาใช้ชดเชยค่าโดยสาร 20 บาทได้
นอกจากนี้ มาตรา 65 ใหม่ ยังแก้ไขกรอบการหักรายจ่ายก่อนส่งเงินเข้าคลัง โดยระบุให้ “ค่าภาระต่าง ๆ ที่เหมาะสม” รวมถึง “เงินสนับสนุนตั๋วร่วม” ถือเป็นต้นทุนดำเนินงาน ทำให้ รฟม. สามารถนำกำไรสะสมราว 16,000 ล้านบาทที่มีอยู่ตามที่ทางการระบุ มาเป็น “กันชน” ในช่วงต้นได้ทันที โดยไม่ต้องรอความช่วยเหลือจากงบกลาง
แต่หากไม่มีการวางแผนการเงินให้ดีก่อนใช้ ก็คงไม่มีกรุสมบัติไหนที่ใหญ่พอ
หากกำไรสะสมดังกล่าวหมดไป และผลการดำเนินงานไม่เป็นตามเป้าหมาย รฟม. อาจออกพันธบัตรเพิ่มเติม แต่หากรายได้ไม่พอจ่ายคืนต้นและดอกเบี้ย มาตรา 65 วรรค 3 ระบุว่า รัฐ “พึงจ่าย” สมทบเฉพาะส่วนที่ขาด ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วอาจกลายเป็นภาระของงบประมาณแผ่นดินโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้
ในวันที่ การเดินทางที่เคยถูกจำกัดด้วยรายได้ ถูกเปิดกว้างขึ้นด้วยราคา 20 บาท ในระยะสั้นโครงการอาจใช้กำไรสะสมของ รฟม. ได้ แต่ในระยะยาวการเดินทางครั้งนี้อาจต้องใช้ “พันธบัตร” เป็นเชื้อเพลิง และใช้ “ภาษีในอนาคต” เป็นเบาะรองกระแทกจากการดำเนินนโยบาย
มาตรการความหวังดี… ที่ไม่ถึงคนส่วนใหญ่
แม้มาตรการนี้จะมีความมุ่งหวังให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน เศรษฐกิจและสังคมในหลายมิติ ทั้ง
เพิ่มการเข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะโดยเฉพาะรถไฟฟ้า ช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายและเวลาในการเดินทาง ช่วยลดปัญหาการจราจรติดขัด ร่วมถึงลดการสร้างมลพิษจากการเดินทางด้วยรถยนต์ส่วนบุคคล แต่ประโยชน์ที่เกิดขึ้น ก็ยังเกิดขึ้นได้อย่างจำกัด
ทำไมประโยชน์ถึงจำกัด? ด้วยเพราะผู้โดยสารที่เพิ่มขึ้นนั้นอาจเพิ่มขึ้นราว 14% จากการประมาณการ สาเหตุที่เป็นเช่นนั้น เพราะข้อจำกัดของประชาชนในการเข้าถึงรถไฟฟ้า ไม่ใช่แค่เรื่องของค่าโดยสาร แต่มีเรื่องของ “การเข้าถึงทางกายภาพ” เข้ามาเกี่ยว (อ่านบทความตั๋วร่วม(2)
แม้ว่ามาตรการ 20 บาทตลอดสายนี้ จะมีการดำเนินมาตรการกับรถไฟฟ้าทุกเส้นทาง ที่มีโครงข่ายเชื่อมโยงทั้งในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล แต่โครงข่ายรถไฟฟ้าพวกนี้ ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่มแล้วจริงหรือ ?
เปรียบเทียบให้ชัดเจน กรุงเทพมหานคร มีพื้นที่ทั้งหมด กว่า 1,568 ตารางกิโลเมตร ซึ่งเป็นเมืองขนาดใหญ่ที่มีประชากรหลากหลายกลุ่มอาศัยกระจายอยู่ทั่วทุกพื้นที่ ในขณะที่โครงข่ายรถไฟฟ้าทั้งหมด 8 สาย มีระยะทางรวมกันที่ประมาณ 278 กิโลเมตร
และเมื่อเทียบกับพฤติกรรมการเดินทาง ประชาชนที่สามารถเข้าถึงระบบรถไฟฟ้าได้ง่ายโดยไม่ต้องเดินทางเชื่อมต่อ ก็จำเป็นต้องอาศัยอยู่รอบแนวรถไฟฟ้า ซึ่งหากคำนวนจากิระยะทางประมาณ 1 กิโลเมตรจากแนวรถไฟฟ้าจะพบว่าโครงข่ายรถไฟฟ้าในปัจจุบัน ครอบคลุมพื้นที่ในกรุงเทพมหานคร แค่ประมาณ 339 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 22% ของพื้นที่กรุงเทพมหานคร เท่านั้น
