ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เป็นที่ยอมรับกันทั่วโลกนานนับหลายทศวรรษว่า เป็นรากฐานที่สำคัญสำหรับการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจที่มีประสิทธิผล ธนาคารกลางมีหน้าที่หลักในการดูแลรักษาเถียรภาพของเศรษฐกิจ ซึ่งมีผลต่อความเป็นอยู่ที่ดีของคนในประเทศ ควบคู่กับการดูแลเสถียรภาพของระบบการเงิน ซึ่งในช่วงที่เศรษฐกิจเติบโตได้ดี อัตราเงินเฟ้อต่ำ ระบบการเงินมีความมั่นคง ความสนใจต่อรายละเอียดการดำเนินการตามนโยบายการเงินของธนาคารกลางจากสาธารณะชนก็มีน้อย แต่หากช่วงไหนที่เศรษฐกิจขยายตัวไม่มาก เงินเฟ้อสูง มีความเปราะบางในระบบการเงิน หรือเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ธนาคารกลางกลายเป็นจุดสนใจ และการอภิปรายเกี่ยวกับนโยบายการเงินก็มีมากขึ้น
หลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 สถานการณ์ความขัดแย้งระหว่างรัสเซียกับยูเครน อัตราเงินเฟ้อวัดจากดัชนีราคาผู้บริโภคที่เพิ่มขึ้นและการดำเนินนโยบายการเงินที่เข้มงวดขึ้นในหลายประเทศ ส่งผลให้ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง กลับกลายเป็นข้อกังวลหลักในหมู่นักการเมืองประชานิยมอีกครั้ง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ ที่สหรัฐในเดือนมีนาคม ปี 2563 ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ในขณะนั้นเรียกร้องให้ธนาคารกลางสหรัฐ(Federal Reserve) หรือ เฟด ลดดอกเบี้ยลงอีก แม้เฟดได้ลดดอกเบี้ยลง 0.50% แล้ว เพื่อพยุงเศรษฐกิจที่ชะลอตัวจากผลกระทบของการระบาดใหญ่ของโควิด
ล่าสุดในเดือนกุมภาพันธ์ปี 2567 โดนัลด์ ทรัมป์ซึ่งอยู่ระหว่างการหาเสียงเพื่อชิงตัวแทนพรรคลงสมัครรับเลือกเป็นประธานาธิบดี ได้ประกาศว่าหากได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดีอีกครั้ง ก็จะไม่แต่งตั้งนายเจอโรม พาเวลล์ ประธานเฟดคนปัจจุบันให้มาดำรงตำแหน่งประธานรอบใหม่
ทั้งนี้ทรัมป์เสนอชื่อ พาวเวลล์ เป็นประธานเฟดในเดือนพฤศจิกายน ปี 2560 และรัฐสภาให้ความเห็นชอบในปี 2561
ในประเทศไทยเอง หลังจากรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่ในเดือนสิงหาคม 2566 แรงกดดันจากนักการเมืองประชานิยมมีมากขึ้นต่อการดำเนินนโยบาย
ความเป็นอิสระของธนาคารกลางจะมีความยากและสำคัญมากขึ้น ในสภาพแวดล้อมที่มีระดับหนี้สูง
เพื่อให้เข้าใจถึงความสำคัญของความเป็นอิสระของธนาคารกลางมากขึ้น ไทยพับลิก้าจึงนำบทความ เรื่อง Strengthen Central Bank Independence to Protect the World Economy โดย นางคริสตาลินา กอร์เกียวา กรรมการจัดการ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และเผยแพร่ผ่าน IMF Blog เมื่อวันที่ 21 มีนาคม 2567 มาเสนอ
บทความในหัวข้อ เสริมสร้างความเป็นอิสระของธนาคารกลางเพื่อปกป้องเศรษฐกิจโลก Strengthen Central Bank Independence to Protect the World Economy เกริ่นนำว่า…..
ความเป็นอิสระเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งในการควบคุมภาวะเงินเฟ้อและบรรลุการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มั่นคงในระยะยาว แต่ผู้กำหนดนโยบายมีความเสี่ยงที่จะเผชิญกับแรงกดดันท่ามกลางการเลือกตั้งในปีนี้
ธนาคารกลางในปัจจุบันเผชิญกับความท้าทายมากมายต่อความเป็นอิสระ มีเสียงเรียกร้องให้ลดอัตราดอกเบี้ยเพิ่มมากขึ้น แม้ก่อนเวลาอันควร และมีแนวโน้มว่าจะเข้มข้นขึ้นเมื่อประชากรโลกครึ่งหนึ่งต้องออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งในปีนี้ ความเสี่ยงจากการแทรกแซงทางการเมืองต่อการตัดสินใจและการแต่งตั้งบุคลากรของธนาคารมีเพิ่มมากขึ้น รัฐบาลและธนาคารกลางต้องต่อต้านแรงกดดันเหล่านี้
ทำไมเรื่องนี้ถึงสำคัญ? ก็ต้องมองไปที่ความสำเร็จของธนาคารกลางที่มีความเป็นอิสระในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ธนาคารกลางนำพาฝ่าวิกฤติการแพร่ระบาดได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยออกมาตรการผ่อนคลายทางการเงินเชิงรุก ซึ่งช่วยป้องกันภาวะทางการเงินล่มสลายทั่วโลกและมีการฟื้นตัวที่รวดเร็ว
ในขณะที่มุ่งเน้นไปที่การฟื้นฟูเสถียรภาพด้านราคา ธนาคารกลางได้ปรับนโยบายการเงินให้เข้มงวดขึ้นอย่างเหมาะสม แม้มีกรอบเวลาที่แตกต่างกันก็ตาม การรับมือของธนาคารกลางช่วยยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อในแทบทุกประเทศ แม้ว่าราคาจะปรับเพิ่มขึ้นไปที่ระดับสูงสุดในรอบหลายทศวรรษก็ตาม ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่(Emerging markets ) เป็นผู้นำในการดำเนินนโยบายเข้มงวดตั้งแต่เนิ่นๆ และเข้มแข็ง ยิ่งตอกย้ำความน่าเชื่อถือ
การดำเนินการของธนาคารกลางเหล่านี้ได้ทำให้อัตราเงินเฟ้อลดลงสู่ระดับที่สามารถจัดการได้มากขึ้น และลดความเสี่ยงที่เศรษฐกิจจะ Hard Landing หรือตกลงอย่างรวดเร็ว ขณะที่การต่อสู้กับเงินเฟ้อยังไม่สิ้นสุด ความสำเร็จของธนาคารกลางจนถึงขณะนี้ ส่วนใหญ่เป็นเพราะความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถือที่ธนาคารกลางหลายแห่งสร้างขึ้นในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
ความสำเร็จในการลดอัตราเงินเฟ้อที่ไม่นานมานี้ ตรงข้ามกับความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงอัตราเงินเฟ้อที่สูงในทศวรรษปี 1970 มองย้อนกลับไปตอนนั้น ธนาคารกลางไม่มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนในการให้ความสำคัญของเสถียรภาพด้านราคาเป็นอันดับต้นๆ หรือมีกฎหมายที่ชัดเจนที่ปกป้องความเป็นอิสระ เป็นผลให้ธนาคารกลางมักถูกกดดันจากนักการเมืองให้ลดอัตราดอกเบี้ยลงเมื่ออัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับสูง
ทุกคนได้รับผลกระทบจากภาวะเงินเฟ้อ ในยุคที่เศรษฐกิจแกว่งตัวแรง(boom and bust era)เช่นนี้ โดยเฉพาะผู้คนที่ดำรงชีวิตด้วยรายได้คงที่ ซึ่งรายได้ที่แท้จริงและเงินออมถูกกัดกร่อน ความสำเร็จในการลดอัตราเงินเฟ้อเกิดขึ้นในช่วงกลางทศวรรษ 1980 เมื่อธนาคารกลางได้รับการสนับสนุนทางการเมืองเพื่อต่อสู้กับภาวะเงินเฟ้ออย่างจริงจัง
การวิจัยในวงกว้าง รวมถึงของ IMF เอง แสดงให้เห็นถึงความสำคัญอย่างยิ่งของความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
การศึกษาของ IMF ชิ้นหนึ่ง ซึ่งศึกษาธนาคารกลางหลายสิบแห่งตั้งแต่ปี 2550 ถึง 2564 แสดงให้เห็นว่า ธนาคารที่มีคะแนนความเป็นอิสระสูงประสบความสำเร็จมากกว่าในการยึดเหนี่ยวการคาดการณ์อัตราเงินเฟ้อของประชาชน ซึ่งช่วยให้อัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ ความเป็นอิสระเป็นสิ่งสำคัญ และมีความโดดเด่นมากขึ้นในประเทศต่างๆ ในทุกระดับรายได้
การศึกษาของ IMF อีกชิ้นหนึ่งที่ครอบคลุมธนาคารกลางละตินอเมริกา 17 แห่งในช่วง 100 ปีที่ผ่านมา โดยพิจารณาปัจจัยต่างๆ เช่น ความเป็นอิสระในการตัดสินใจ ความชัดเจนของอำนาจหน้าที่ และถูกบังคับให้ปล่อยกู้ให้กับรัฐบาลหรือไม่ นอกจากนี้ยังพบว่าความเป็นอิสระที่มากขึ้นมีความสัมพันธ์กับผลลัพธ์เงินเฟ้อที่ดีขึ้นมาก
สิ่งสำคัญที่สุดคือ ความเป็นอิสระของธนาคารกลางมีความสำคัญต่อเสถียรภาพด้านราคา และเสถียรภาพด้านราคามีความสำคัญต่อการเติบโตในระยะยาวอย่างต่อเนื่อง
แต่การที่จะใช้อำนาจที่มีพลังสูงในสังคมประชาธิปไตยได้ ความไว้วางใจ คือ ประเด็นสำคัญ ธนาคารกลางจะต้องได้รับความไว้วางใจทุกวัน ผ่านการกำกับดูแลที่เข้มแข็ง ความโปร่งใส และความรับผิดชอบ และการส่งมอบความรับผิดชอบหลัก
ธรรมาภิบาลที่เข้มแข็งช่วยให้มั่นใจได้ว่า นโยบายการเงินสามารถคาดการณ์ได้ และอยู่บนพื้นฐานของการบรรลุเป้าหมายระยะยาวตามหน้าที่ แทนที่จะเป็นผลประโยชน์ทางการเมืองในระยะสั้น โดยเริ่มต้นด้วยอำนาจหน้าที่ทางกฎหมายที่ชัดเจน ซึ่งกำหนดให้เสถียรภาพด้านราคาเป็นวัตถุประสงค์หลัก
แม้ว่าการจ้างงานจะอยู่บนฐานเดียวกัน (เป็นหนึ่งในหน้าที่ 2 ประการของธนาคารกลางสหรัฐ) ผู้ออกกฎหมายตระหนักดีว่าเสถียรภาพด้านราคาช่วยรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค ซึ่งท้ายที่สุดจะสนับสนุนการจ้างงาน
ธรรมาภิบาลที่เข้มแข็งและความเป็นอิสระ หมายความว่า ธนาคารกลางควรสามารถควบคุมงบประมาณและบุคลากรของตนเองได้ และไม่ถูกไล่ออกโดยง่ายเพราะมุมมองนโยบายหรือการดำเนินการภายใต้อำนาจทางกฎหมาย
ในทางกลับกัน ธนาคารกลางจะต้องมีความรับผิดชอบและมีความโปร่งใส
ธนาคารควรชี้แจงเป็นประจำว่า การดำเนินการของธนาคารกลางนั้นก็เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งในรายงานโดยละเอียดและผ่านการแถลงต่อฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากการตัดสินใจของธนาคารกลางส่งผลกระทบอย่างมากต่อทุกคน ธนาคารกลางและรัฐบาลควรดำเนินการเพื่อเพิ่มความรู้ทางเศรษฐกิจต่อไป เพื่อให้ประชาชนสามารถเป็นส่วนหนึ่งของการพูดคุยเกี่ยวกับนโยบายได้
และความไว้วางใจในท้ายที่สุดก็ขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการสร้างเสถียรภาพด้านราคา และการทำให้ระบบการเงินยังคงมีเสถียรภาพ
หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐบาลมีความรับผิดชอบที่ชัดเจนในการช่วยเหลือธนาคารกลางให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ได้รับมอบหมายและนำพาฝ่าความท้าทายในระยะข้างหน้า ซึ่งรวมถึงไม่เพียงแต่กฎหมายที่กำหนดความเป็นอิสระเท่านั้น แต่ยังปฏิบัติตามตัวอักษรและเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวด้วย
นอกจากนี้ยังหมายถึงการคำนึงถึงว่าการดำเนินการตามนโยบายอื่นๆ ที่ส่งผลกระทบต่องานของธนาคารกลางด้วย
การดำเนินนโยบายการคลังอย่างรอบคอบเพื่อรักษาหนี้ให้ยั่งยืนช่วยลดความเสี่ยงของ การดำเนินนโยบายการเงินอาจมีข้อจำกัดมากขึ้นจากนโยบายทางการคลัง หรือ Fiscal dominance ซึ่งเป็นแรงกดดันต่อธนาคารกลางในการจัดหาเงินทุนที่มีต้นทุนต่ำให้กับรัฐบาล ซึ่งท้ายที่สุดจะกระตุ้นให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ ความรอบคอบทางการคลังยังช่วยเพิ่มพื้นที่การงบประมาณเพื่อรองรับเศรษฐกิจเมื่อมีความจำเป็น ซึ่งช่วยหนุนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
ความรับผิดชอบของรัฐบาลอีกประการหนึ่งที่มักร่วมกับธนาคารกลางคือ การรักษาระบบการเงินที่แข็งแกร่งและมีการกำกับดูแลอย่างดี
เสถียรภาพทางการเงินเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวม และลดความเสี่ยงที่ธนาคารกลางไม่เต็มใจที่จะขึ้นอัตราดอกเบี้ย เนื่องจากเกรงว่าจะทำให้เกิดการล่มสลายทางการเงิน การดำเนินการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับสถาบันการเงินนับตั้งแต่เกิดวิกฤตการเงินโลก รวมถึงในตลาดเกิดใหม่ ทำให้ธนาคารกลางสามารถขึ้นอัตราดอกเบี้ยอย่างรวดเร็วโดยไม่กระทบต่อระบบการเงิน ความสำเร็จครั้งสำคัญนี้จะต้องได้รับการรักษาไว้
เมื่อธนาคารกลางและรัฐบาลต่างมีบทบาทของตนเอง เราได้เห็นการควบคุมอัตราเงินเฟ้อที่ดีขึ้น การเติบโตและการจ้างงานที่ดีขึ้น และความเสี่ยงด้านเสถียรภาพทางการเงินที่ลดลง
IMF พร้อมให้ความช่วยเหลือผู้กำหนดนโยบายเผชิญกับความท้าทายเหล่านี้ และสนับสนุนความเป็นอิสระของธนาคารกลางอย่างแข็งขัน โดยให้ความช่วยเหลือด้านวิชาการที่ปรับให้เหมาะสมแก่สมาชิกที่ดำเนินการปรับปรุงกรอบการกำกับดูแลและกฎหมาย IMF ทำให้ความเป็นอิสระเป็นเสาหลักที่ชัดเจนในโครงการทางการเงินที่ได้รับการสนับสนุนจากกองทุนบางโครงการ โดยตกลงกับสมาชิกเกี่ยวกับการดำเนินการเพื่อวัดผลและบรรลุเป้าหมาย
IMF ได้นำเสนอวิธีการใหม่ในการวัดความเป็นอิสระ โดยพิจารณาจากแง่มุมที่สำคัญที่สุด ตามการสำรวจล่าสุดของธนาคารกลางของเรา
A New Measure of Central Bank Independence ตัวชี้วัดใหม่ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
IMF ได้จัดทำดัชนีใหม่สำหรับการวัดความเป็นอิสระของธนาคารกลางในทางนิตินัย โดยใช้ชุดข้อมูลใหม่จากฐานข้อมูลกฎหมายธนาคารกลาง (Central Bank Legislation Database:CBLD) และฐานข้อมูลการดำเนินงานทางการเงินและเครื่องมือ (Monetary Operations and Instruments Database:MOID) ของ IMF และการถ่วงน้ำหนักที่ได้มาจากการสำรวจธนาคารกลาง 87 แห่งครั้งใหม่ ส่วนใหญ่ประกอบด้วยผู้ว่าการธนาคารกลางและที่ปรึกษาทั่วไป
ทีมงาน IMF กลั่นกรองความเป็นอิสระให้เหลือตัวชี้วัดหลัก 10 ตัว ขณะเดียวกันก็เพิ่มประเด็นใหม่ที่ต้องให้ความสำคัญซึ่งขาดไปจากรายงานในปี 1992 ซึ่งเชื่อว่าแนวทางนี้ถือเป็นตัวชี้วัดความเป็นอิสระ “ใหม่ทั้งหมด” ครั้งแรกในรอบ 30 ปี
10 ตัวชี้วัดได้แก่
1.ความเป็นอิสระของประธานเจ้าหน้าที่บริหาร:ผู้ว่าการธนาคารกลาง/CEO เป็นอิสระจากผู้บริหารหน่วยงานอื่นหรือไม่?
2.ความเป็นอิสระของคณะบริหารสูงสุด: คณะบริหารสูงสุดของธนาคารกลางเป็นอิสระจากหน่วยงานบริหารอื่นหรือไม่?
3.ความเป็นอิสระด้านงบประมาณ: ธนาคารกลางมีความเป็นอิสระด้านงบประมาณจากสภานิติบัญญัติหรือไม่?
4.ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการเงิน: ธนาคารกลางสามารถกำหนดนโยบายการเงินโดยอิสระจากผู้บริหารหน่วยงานอื่นได้หรือไม่?
5.เป้าประสงค์หลักของธนาคารกลาง: เสถียรภาพด้านราคาเป็นเป้าประสงค์หลักของธนาคารกลางหรือไม่?
6.การให้กู้ยืมโดยตรงแก่รัฐบาลในระยะยาว: ธนาคารกลางถูกห้ามมิให้กู้ยืมโดยตรงแก่รัฐบาลในระยะยาวหรือไม่?
7.การให้กู้ยืมโดยตรงระยะสั้นแก่รัฐบาล: ธนาคารกลางถูกห้ามไม่ให้กู้ยืมโดยตรงระยะสั้นแก่รัฐบาลหรือไม่?
8.อิสระทางการเงิน: ธนาคารกลางมีอิสระทางการเงินหรือไม่?
9.การให้กู้ยืมนอกระบบการเงิน: ธนาคารกลางถูกจำกัดไม่ให้กู้ยืมนอกระบบการเงินหรือไม่?
10.การตรวจสอบนโยบายการเงิน:หน่วยงานตรวจสอบของรัฐที่มีอำนาจกำกับดูแลถูกจำกัดอย่างชัดเจนให้ตรวจสอบด้านประสิทธิภาพการดำเนินงานของธนาคารกลางหรือไม่ (โดยไม่มีอำนาจ เช่น เพื่อตรวจสอบการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายการเงิน)
และเพื่อเพิ่มความรับผิดชอบ IMF ได้พัฒนาหลักความโปร่งใสCentral Bank Transparency Codeที่ช่วยให้ธนาคารกลางประเมินและปรับปรุงแนวทางปฏิบัติของตนได้
Central Bank Transparency Code หลักความโปร่งใสของธนาคารกลาง
หลักความโปร่งใสของธนาคารกลาง(CBT) ของ IMF เป็นหลักสากลที่ช่วยให้ธนาคารกลางและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถจัดทำแนวปฏิบัติด้านความโปร่งใสของธนาคารกลางสอดคล้องกับแนวปฏิบัติที่ดีที่สุดระดับสากล
วัตถุประสงค์ของ CBT คือ เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและความรับผิดชอบของธนาคารกลาง และมีส่วนช่วยให้นโยบายมีประสิทธิผล CBT ไม่ได้มีเป้าหมายที่จะเป็นหลักธรรมาภิบาล
หลัก CBT จัดทำขึ้นจากกรอบ 5 เสาหลักซึ่งประกอบด้วย หลักการความโปร่งใสเกี่ยวกับธนาคารกลาง, ธรรมาภิบาล, นโยบาย, การดำเนินงาน ผลลัพธ์ของนโยบายและการปฏิบัติการเหล่านั้น และความสัมพันธ์อย่างเป็นทางการกับรัฐบาลและหน่วยงานอื่น ๆ
หลัก CBT เป็นข้อแนะนำระดับสูง โดยในทางปฏิบัติ ได้ให้แนวทางปฏิบัติด้านความโปร่งใสอย่างละเอียด 3 ระดับ ได้แก่ ระดับหลัก ขยายขอบเขต และครอบคลุม
CBT นำไปใช้ได้กับธนาคารกลางของประเทศสมาชิก IMF ทั้งหมด ไม่ว่าจะมีภูมิหลังที่หลากหลาย รวมถึงกรอบทางกฎหมาย การจัดการด้านธรรมาภิบาล และระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและการเงินที่แตกต่างกัน ซึ่งจะช่วยให้ธนาคารกลางและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถพิจารณาว่าความโปร่งใสในทางปฏิบัติของธนาคารกลางนั้นมีความสมดุลหรือไม่ โดยพิจารณาจากสถานการณ์เฉพาะของประเทศ
ด้วยการทำงานร่วมกัน ทั้งธนาคารกลาง ผู้นำรัฐบาล สมาชิกสภานิติบัญญัติ และประชาชน เราสามารถรักษาและเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับธนาคารกลางเพื่อเอาชนะการต่อสู้กับภาวะเงินเฟ้อในปัจจุบัน และส่งเสริมเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเติบโตในปีต่อ ๆ ไป
ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อทุกคน เช่น ผู้เกษียณอายุที่มีรายได้คงที่ ผู้ประกอบการรายเล็กที่พยายามสร้างธุรกิจของตนเอง และทุกสังคมที่อาจเผชิญกับความไม่สงบเมื่อเงินเฟ้อเกินการควบคุม
ด้วยเดิมพันที่สูงเช่นนี้ เราต้องรักษาและเสริมสร้างความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
