“ระบบการศึกษา” ปัญหาที่หยั่งรากลึกมาอย่างต่อเนื่อง จนบัดนี้งบประมาณสำหรับใช้เพื่อการศึกษาปีละประมาณ 800,000 ล้านบาท โดยมีหน่วยงานเกี่ยวกับการศึกษามากพอสมควร ทว่าประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเม็ดเงินจำนวนนี้เมื่อเทียบกับคุณภาพการศึกษาแล้ว ถือว่าสอบตก สะท้อนจากมาตรวัดแต่ละด้านที่ปรากฏให้เห็นอยู่เสมอๆ เช่น PISA, การประเมิน ‘ทักษะทุนชีวิต’ เป็นต้น จึงเป็นหวั่นเกรงว่า ‘ปัญหานี้ใหญ่มาก’ ซึ่งจะส่งผลกระทบขีดความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว เมื่อ ‘ทุนมนุษย์’ คือสิ่งสำคัญที่สุดในการพัฒนาประเทศ
ด้วยเหตุนี้ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา หรือ กสศ. จึงถูกจัดตั้งขึ้นเพื่ออุดช่องโหว่ของการศึกษาไทย โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อ “การลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา” เป็นมิติที่กระทรวงศึกษาธิการ หรือหน่วยงานด้านการศึกษาอื่นๆ ไม่สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้
สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า พูดคุยกับ “ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” ประธานกรรมการบริหาร กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา เนื่องในโอกาสครบรอบ 6 ปีนับตั้งแต่ กสศ. จัดตั้งขึ้นเพื่อภารกิจข้างต้น และชวนวิเคราะห์องค์รวมของปัญหาการศึกษา ผลการดำเนินงานของ กสศ. ตลอดจนข้อค้นพบจากการทำงานตลอด 6 ปี จนนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายและบทบาทการขับเคลื่อนถึงภาครัฐ
ดร.ประสาร ฉายภาพให้เห็นว่า ภารกิจของ กสศ. ประกอบด้วยการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ 3 มิติ คือ (1) ความเหลื่อมล้ำเชิงโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา (2) ความเหลื่อมล้ำเชิงคุณภาพการศึกษา และ (3) ความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษา
มิติการเข้าถึง: ความยากจน-ทัศนคติ และรัฐช่วยแบบรายหัว สร้างความเหลื่อมล้ำ
ดร.ประสาร กล่าวถึงมิติความเหลื่อมล้ำเชิงโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาว่า สาเหตุหลักมาจากความยากจน บริบททางสังคม ลักษณะครอบครัว และทัศนคติว่าเรียนไปทำไม
“คนจะตั้งคำถามว่าเป็นไปได้อย่างไร ในเมื่อผ่านมาหลายรัฐบาล มีนโยบายจัดการศึกษาฟรี โดยเฉพาะภาคบังคับหรือการศึกษาพื้นฐาน 15 ปี หลายรัฐบาลก็จัดให้ เช่น หนังสือเรียน เสื้อผ้า อาหารกลางวัน”
แต่เอาเข้าจริง เวลาพูดถึงโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา มันมีมากกว่าเรียนฟรี กับอาหารกลางวัน
แพลตฟอร์ม iSEE ระบุว่า เด็ก-เยาวชนอายุ 3-18 ปี ทั้งหมด 12,200,105 คน แบ่งเป็นเด็ก-เยาวชนที่อยู่ในระบบการศึกษา 11,174,591 คน และเด็ก-เยาวชนที่ไม่มีข้อมูลในระบบการศึกษา 1,025,514 คน
ตัวอย่างค่าใช้จ่ายที่ไปลดทอนโอกาสที่เห็นได้ชัดคือ ค่าเดินทางไปโรงเรียน โดยส่วนใหญ่เป็นกลุ่มนักเรียนยากจนพิเศษ ที่ครอบครัวมีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนที่ 2,802 บาทต่อเดือน นอกจากนี้ยังมีค่าใช้จ่ายอื่นๆ เช่น ค่าครองชีพ ค่าลงทะเบียน ค่ารักษาสิทธิ ในการศึกษา ค่าอุปกรณ์การเรียน ฯลฯ ซึ่ง ดร.ประสาร อธิบายว่าค่าใช้จ่ายเหล่านี้เป็น ปัจจัยทางอุปสงค์ กล่าวคือ ปัจจัยจากนักเรียน
อีกปัจจัยฉุดรั้งโอกาสการเข้าถึงการศึกษาคือ ลักษณะครอบครัว จากการศึกษาพบว่าเยาวชนฐานะยากจนหรือยากจนพิเศษมักจะมีพื้นฐานครอบครัวในลักษณะ ‘แหว่งกลาง’ โดยพ่อแม่เข้าไปทำงานในเมือง และปล่อยให้ปู่ตาตายายเป็นคนเลี้ยงหลาน
“ระดับการศึกษาของผู้ปกครองจะสัมพันธ์อย่างมีนัยสำคัญกับระดับการศึกษาของรุ่นลูก เด็กที่ไม่ได้เรียนต่อ พอย้อนกลับไปดูระดับการศึกษาของผู้ปกครองว่าเป็นอย่างไร ก็จะเห็นว่าเป็นระดับที่ไม่สูง และความสัมพันธ์อีกด้านคือเด็กที่ได้เรียนสูงมักจะมาจากครอบครัวที่พ่อแม่ได้เรียนสูง”
ดร.ประสาร กล่าวต่อว่าหลังจากนี้ กสศ. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสนับสนุนให้ใช้ฐานข้อมูลเด็กปฐมวัยแบบตัวอย่างซ้ำนี้ ก็จะทำให้เกิดองค์ความรู้เกี่ยวกับการพัฒนาเด็กปฐมวัยและการพัฒนาทุนมนุษย์ นำไปสู่การออกแบบนโยบายด้านการศึกษาด้านสาธารณสุข และด้านอื่นๆ สามารถลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้อย่างยั่งยืน
ปัจจัยข้างต้นทำให้เด็กหลุดออกจากระบบการศึกษา โดยเฉพาะช่วงรอยต่อตั้งแต่ ช่วง ป.6-ม.1 ม.3-ม.4-อาชีวะ และรอยต่อช่วงก่อนอุดมศึกษา
ส่วนอุปทานคือ ปัจจัยจากโรงเรียน กสศ. พบว่า หลักสูตรหรือสิ่งที่โรงเรียนจัดให้เด็กและเยาวชน “ไม่ตอบโจทย์” ความต้องการ เนื่องจากนักเรียนยากจนและยากจนพิเศษต้องการให้โรงเรียนเป็นสถาบันที่มากกว่าการสอนหนังสือ และต้องการให้ต่อยอดวิชาชีพที่สามารถนำไปใช้ประโยชน์ในการทำงานและสร้างรายได้
“ประเทศไทยมีนักเรียนในระบบการศึกษาประมาณ 12 ล้านคน และมีครัวเรือนนักเรียนที่อยู่ใต้เส้นความยากจนประมาณ 2 ล้านคน ถ้าเรามีกำลังหรือได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐเพียงพอ ก็จะช่วย 2 ล้านคน…แต่งบประมาณมีจำกัด เราช่วยเหลือได้ประมาณ 1.8 ล้านคนที่เป็นกลุ่มเสี่ยงที่สามารถหลุดจากระบบได้…แต่ข้อเท็จจริง เรามีงบประมาณช่วยได้แค่ 1.2 ล้าน คือกลุ่มคนยากจนพิเศษ”
อย่างไรก็ตาม ภาครัฐได้เข้ามาช่วยเหลือผ่านเงินอุดหนุนโครงการต่างๆ แต่ ดร.ประสาร อธิบายว่า วิธีการที่รัฐช่วยก็ไม่ตอบโจทย์การแก้ปัญหาที่แท้จริง เพราะรัฐใช้วิธี ‘head count’ หรือนับรายหัว ยิ่งโรงเรียนที่มีนักเรียนสูงก็จะได้รับสูง นั่นทำให้โรงเรียนขนาดเล็กและโรงเรียนที่อยู่ห่างไกลได้รับงบประมาณไม่เพียงพอ ส่งผลไปถึงงบดูแลนักเรียน งบจ้างบุคลากรครูและค่าใช้จ่ายอื่นๆ สุดท้ายนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำไม่รู้จบ
“ทุนเสมอภาค” ผลงานชิ้นโบว์แดง
เพราะ ‘ความยากจน’ คืออุปสรรคในการเข้าถึงการศึกษา จนทำให้เด็กหลายคนไม่มีเงิน กระทั่งเด็กยอมขาดเรียนในวันที่มีวิชาพละ เพราะไม่มีชุดใส่ หรือบางวันเด็กต้องมาเรียนโดยที่ไม่มีอาหารเช้าให้รับประทาน
สิ่งที่ กสศ. เข้าไปแก้ปัญหาคือ การเปลี่ยนวิธีการช่วยเหลือจากรายหัว เป็น “มุ่งเป้า” (targeted support) ผ่านการให้เงินสนับสนุนที่เรียกว่า “ทุนเสมอภาค” เพื่อแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่าย ภายใต้โครงการจัดสรรเงินอุดหนุนนักเรียนยากจนพิเศษแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer หรือ CCT) โดยเริ่มต้นในสถานศึกษาสังกัด สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ตั้งแต่ภาคเรียนที่ 1 ปีการศึกษา 2561
“ระหว่าง ‘ถ้วนหน้า’ กับ ‘มุ่งเป้า’ นักวิชาการอาจดีเบตกัน หลายคนชอบแบบถ้วนหน้า แต่แนวคิดของเราคือ ถ้วนหน้าระดับหนึ่ง เสร็จแล้วใช้มุ่งเป้าเข้าไปเสริม จะมีประสิทธิภาพสูงกว่า เพราะมีรอยแตกที่ถ้วนหน้าไปไม่ถึง และถ้าจะทำถ้วนหน้าแบบถึงๆ มันจะใช้ทรัพยากรเยอะมาก เราก็ใช้มุ่งเป้าเข้าไปช่วยรอยปริ”
ทั้งนี้ ทุนเสมอภาคมีรากฐานจากงานวิจัย 3 เรื่องสําคัญ ได้แก่ (1) บัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Account of Thailand หรือ NEA) (2) การวิจัยคัดกรองด้วยเครื่องมือการวัดรายได้ทางอ้อม (Proxy Means Test หรือ PMT) และ (3) ระบบสารสนเทศเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา
จากงานวิจัยข้างต้น นำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบาย “การปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา” (Equity-based Budgeting) เพื่อการจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามอุปสงค์ (Demand-side Financing) ตรงตามความต้องการของนักเรียนเป็นรายบุคคลและในบริบทพื้นที่ที่แตกต่างกัน
นอกจากนี้ กสศ. ได้ศึกษาวิจัยถึงนวัตกรรมทางการเงิน และวิเคราะห์ถึงการปรับใช้การดำเนินภารกิจด้านความเสมอภาคทางการศึกษาอย่างต่อเนื่อง ตัวอย่างเช่น การลงทุนเพื่อผลลัพธ์ทางสังคม (social impact investment) การระดมทุนจากฝูงชนผ่านคราวด์ฟันดิง (crowdfunding) การค้ำประกัน (guarantee) การแปลงหนี้เพื่อการพัฒนา (debt for development swaps) และพันธบัตรเพื่อการศึกษา (education bond) เป็นต้น
“ตอนตั้ง กสศ. เราบอกรัฐว่า ถ้าได้งบประมาณเข้ามาสนับสนุน โดยคำนวณว่าค่าเดินทางประมาณเท่าไร และเราเข้าไปหนุนให้เป็นทุนเสมอภาค ส่งเงินสดถึงมือเลย บางที่ถ้าเขาพร้อมก็ถึงบัญชีเด็ก ถ้าไม่พร้อมก็ถึงผู้ปกครอง หรือผ่านโรงเรียน พอเขาได้ทุนแล้ว จะมีเงื่อนไขว่าต้องมาโรงเรียนไม่ต่ำกว่า 80% ของเวลาเรียน และมีการติดตามสุขภาพ-ผลการเรียน”
เว็บไซต์ กสศ. ระบุว่า ทุนเสมอภาคให้เงินสนับสนุน 3,000 บาทต่อคนต่อปี โดยเกณฑ์เบื้องต้นที่จะได้รับทุนเสมอภาคคือ ครัวเรือนต้องมีรายได้ไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน
“เราไม่ได้ดูแค่ตัวเลขทางการเงิน แต่ทำฐานข้อมูลขนาดใหญ่ ใช้เทคนิค proxy means test หมายถึงตัวเลขทางการเงินหรือรายได้เป็นตัวกลั่นกรองเบื้องต้น แล้วสร้างภาคีเครือข่าย ประกอบทั้งคนที่อยู่ในท้องถิ่น ครู กระทั่งหน่วยราชการหลายที่ มีนักวิจัยลงไปสำรวจและใช้จีพีเอส ดูสภาพที่อยู่อาศัย ยานพาหนะ ประกอบอาชีพอะไร จำนวนสมาชิกที่ต้องพึ่งพิง”
ฐานข้อมูลดังกล่าวคือ iSEE ซึ่งรวบรวมข้อมูลสถานภาพของเด็กทั้งหมด และสามารถระบุได้ถึงหน่วยเล็กๆ อย่างระดับตำบล
“เวลาไปหา stakeholder ต่างๆ รวมทั้งที่รัฐสภา เวลาของบประมาณ ก็ไปแสดง iSEE ให้ดู สมาชิกรัฐสภาก็ให้ความสนใจมาก เพราะในธรรมชาติเขาเป็นผู้แทนราษฎร เวลากดไปที่เขตของเขาเราสามารถบอกได้เลยว่า มีโรงเรียนอะไร นักเรียนยากจนพิเศษอยู่ที่ไหน ส.ส. ที่รัฐสภาเห็น ก็บอก โห… อย่างนี้ไม่ว่าอะไร ถ้าจะมาของบก็จะได้ เพราะรู้ว่าเงินไปอยู่ตรงไหน”
ทั้งนี้ ตั้งแต่ปี 2561-2565 กสศ. สนับสนุนทุนเสมอภาคให้นักเรียนสะสมจำนวน 2,217,547 คน ผ่านสถานศึกษาสังกัด สพฐ., อปท., ตชด., สช., พศ. และ กทม. ทั่วประเทศ 31,175 แห่ง
“ความท้าทายคือ การขอเงินสนับสนุนจากรัฐ ตอนนี้เราช่วยได้ประมาณ 1.2 ล้าน แต่ช่วงที่ผ่านมาเกิดโรคระบาดโควิด-19 มีผลกระทบต่อครัวเรือนยากจนและยากจนพิเศษค่อนข้างมาก พ่อแม่ตกงาน ไม่สามารถหารายได้ จำนวนเด็กและเยาวชนที่อยู่ในข่ายที่ควรได้รับการช่วยเหลือสูงขึ้น เราเคยเสนอของบสนับสนุนเพิ่มปี 2566 แต่ก็ถูกตัด ทางคณะกรรมการบริหาร กสศ. ก็ต้องจัดสรรจากเงินส่วนอื่น เช่น เงินบริจาค หรือเงินที่เราเหลือจากโครงการอื่นเข้ามาช่วย”
“ทุนเสมอภาคถือเป็นหัวใจและตัวที่ใช้งบมากที่สุด แต่ละปีรัฐบาลให้เงินสนับสนุนประมาณ 5 พันล้านบาท ส่งถึงนักเรียน 1.2 ล้านคน และเวลาลงพื้นที่ก็ได้ฟีดแบกว่า ‘ทุนเสมอภาคมีความหมายสำหรับพวกเขา’ ถึงแม้ว่าจะได้เทอมละไม่กี่พันบาท แต่ก็ช่วยได้มาก เพราะทำให้เขาอยู่ในระบบการศึกษาได้”
มิติคุณภาพ: โรงเรียนงบน้อย เด็กได้คะแนนต่ำ
มิติที่สองคือ ความเหลื่อมล้ำเชิงคุณภาพการศึกษา โดย กสศ. พบเบื้องต้นว่า โรงเรียนในประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงมากในมิติคุณภาพการศึกษา ยิ่งโรงเรียนในเมืองย่อมมีโอกาสได้รับคุณภาพที่ดีกว่า ขณะที่โรงเรียนในพื้นที่ห่างไกล โรงเรียนชนบทหรือโรงเรียนขนาดเล็กก็ได้รับคุณภาพที่ลดหลั่นกัน
ดร.ประสาร อธิบายมิติความเหลื่อมล้ำเชิงคุณภาพ ผ่านงานศึกษาการพัฒนาระบบฐานข้อมูลและสำรวจสถานะความพร้อมในการเข้าสู่ระบบการศึกษาของเด็กปฐมวัย (Thailand School Readiness Survey หรือ TSRS) และพบว่า การปิดสถานศึกษาในช่วงควิด-19 ส่งผลให้เกิดปัญหาภาวะการเรียนรู้ถดถอย (learning loss)
อีกข้อค้นพบคือ ฐานะของครอบครัวมีผลต่อการเรียนรู้ของเด็ก เห็นได้จากผลการประเมินสมรรถนะนักเรียนมาตรฐานสากล (PISA) โดยองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ซึ่งประเมินสมรรถนะด้านคณิตศาสตร์ การอ่าน และวิทยาศาสตร์ พบว่า นักเรียนยากจนมีแนวโน้มที่จะทำคะแนนได้น้อยเมื่อเทียบกับนักเรียนที่มีฐานะดีกว่าหรือร่ำรวยกว่า อีกทั้งโดยส่วนใหญ่นักเรียนยากจนและยากจนพิเศษมักจะมาจากโรงเรียนชนบทหรือโรงเรียนด้อยโอกาสอีกด้วย
นอกจากนี้ ยังมีการสำรวจทักษะแรงงานตั้งแต่อายุ 15-60 ปี เพื่อประเมิน ‘ทักษะทุนชีวิต’ (human capital) ผ่านทักษะการอ่าน ทักษะดิจิทัล และทักษะทางอารมณ์-สังคม ที่น่าตกใจคือคนไทยได้คะแนนทักษะพื้นฐานต่ำมาก โดยเฉพาะทักษะการอ่านและทักษะดิจิทัล
“ถ้าเราทิ้งไว้ ไม่ให้ความสนใจ มันจะสะสมปัญหาไปเรื่อยๆ จะแก้ไขยากและแพง ถ้าไม่ทำตั้งแต่เด็กและเยาวชน พอเขาโตขึ้น การแก้ไขปัญหาจะออกมาในรูปแบบค่าใช้จ่ายเรื่องตำรวจเพื่อไปแก้ไขอาชญากรรม ค่าใช้จ่ายทางสาธารณสุขเพราะคนไม่ดูแลสุขภาพ ค่าใช้จ่ายด้านการทะเลาะเบาะแว้งเพราะขาดการรู้จักคุยกันด้วยเหตุผล”
อย่างไรก็ตาม กสศ. ตั้งข้อสังเกตว่า ในบรรดาเด็กยากจนพิเศษจำนวนหนึ่งก็สามารถทำคะแนนได้ระดับที่เทียบเท่าโรงเรียนที่มีคุณภาพ ซึ่ง กสศ. เรียกเด็กกลุ่มนี้ว่า “ช้างเผือก”
“ช้างเผือกเหมือนไข่มุกที่ซ่อนอยู่ ฐานะยากจนแต่ด้วยศักยภาพ ถ้าได้โอกาส เขาก็เป็น high performer แต่จะน่าเสียดายมาก ถ้าตกหล่นลงไปเพราะขาดความช่วยเหลือและการสนับสนุน”
โมเดล ‘Learn to Earn เรียนแล้วกินได้’
ดร.ประสาร กล่าวต่อว่า ในระยะแรกของ กสศ. มีการจำกัดกรอบการศึกษาแค่ 2 รูปแบบคือ (1) การศึกษาในระบบ และ (2) การศึกษานอกระบบ แต่ภายหลังจึงพบว่า ไม่มีการเรียนทั้งในและนอกระบบ แต่สิ่งสำคัญคือ ‘การเรียนรู้’ เพราะเด็กบางคนที่ตั้งใจอยู่นอกระบบการศึกษาอาจมีเหตุผลที่ฟังขึ้น
“การศึกษาในระบบหลายจุดไม่ตอบโจทย์ชีวิต ถามว่าทำไมออกจากโรงเรียนกลางคัน เขาบอกว่าเรียนไปก็ไม่เห็นได้อะไร ไม่ตอบโจทย์”
เมื่อ กสศ. เปลี่ยนวิธีคิดให้ทุกคนสามารถเรียนรู้ได้อย่างต่อเนื่อง จึงเน้นไปที่สนับสนุนให้มีระบบการศึกษาที่ยืดหยุ่นในหลากรูปแบบ ทั้งการเข้าไปร่วม หลักสูตร วิธีการสอน และเครื่องมืออุปกรณ์ต่างๆ เพื่อให้ตอบโจทย์ ‘เรียนแล้วกินได้’
ดร.ประสาร ยกตัวอย่างโครงการที่ กสศ. ร่วมกับโรงเรียนในจังหวัดนครพนม โดยพัฒนาโรงเรียนให้มี 3 ระบบ ทั้งวิชาการ วิชาชีพ และวิชาชีพ เพื่อให้นักเรียนได้ทดลองสิ่งต่างๆ ในชีวิตที่มากกว่าการเรียนในห้อง
อีกตัวอย่างคือ การพัฒนาสนับสนุนสายอาชีพหรือที่คนใน กสศ. เรียกกันว่า “Learn to Earn” ตัวอย่างเช่น โครงการที่ กสศ. ร่วมกับคณะทันตแพทย์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น เพื่อให้เด็กยากจนพิเศษที่ต้องการเรียนมีอาชีพเป็นผู้ช่วยทันตแพทย์
“ผมมีโอกาสไปคุยกับคณบดีฯ และทีมอาจารย์ประมาณ 10 คน ทำสัญญาทดลอง 1 ปี มีการประเมินและเจรจาต่อสัญญา เราให้ทุนมหาวิทยาลัยสร้างผู้ช่วยทันตแพทย์ มีหอพัก มีค่าใช้จ่ายให้ ทางคณะเป็นผู้ฝึกอบรม อาจารย์บอกว่าเหนื่อยมาก พูดด้วยน้ำตา แต่ด้วยใจรัก เพราะสามารถสร้างเด็กที่มาจากครอบครัวยากจนให้ออกมาทำงาน เงินเดือนเป็นหมื่น เปลี่ยนชีวิตครอบครัวได้”
นอกจากนั้น ยังมีการสร้างผู้ช่วยพยาบาล ช่าง พนักงานโรงแรม ในลักษณะข้างต้นอีกด้วย
“เด็กมีคำถามเสมอ หรือผู้ปกครองมีคำถามว่า ‘เรียนไปทำไม’ เรียนแล้วหากินได้ไหม เราก็มุ่งมาที่เรื่องนี้ ปรากฏว่าไอเดียนี้ “Learn to Earn” ได้รับการสนับสนุนจากภาคเอกชนเยอะมาก หลายแห่งยินดีเข้ามาช่วย”
มิติการจัดสรรทรัพยากร: งบการศึกษา 8 แสนล้าน ใช้ไม่ตรงจุดหรือไม่
จากบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ โดย กสศ. ร่วมกับคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พบว่า งบประมาณด้านการศึกษาของประเทศ คิดเป็นเม็ดเงิน 816,266.41 ล้านบาท (ข้อมูลล่าสุดปี 2561) แบ่งเป็น รายจ่ายภาครัฐ 620,452.21 ล้านบาท และรายจ่ายภาคเอกชน 195,814 ล้านบาท ขณะที่ในปีงบประมาณ 2566 กระทรวงศึกษาธิการ ได้งบประมาณราว 325,000 ล้านบาท
“บัญชีรายจ่ายแจกแจงว่าทรัพยากรทั้งหมดที่ทุ่มเข้าไปในระบบการศึกษามันออกไปทางไหนบ้าง นอกจากกระทรวงศึกษาฯ เรามีโรงเรียนหลายสังกัด และภาคเอกชน รวมกันเราใช้ทรัพยากรแต่ละปีสำหรับระบบการศึกษาประมาณ 8 แสนล้านบาท เทียบกับจีดีพีประมาณ 5% ถึง 6% อาจจะเป็นตัวเลขที่สูงที่สุดอันหนึ่งในโลก OECD ที่เป็นกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วตกประมาณ 5% ของจีดีพี”
ดร.ประสาร กล่าวถึงข้อค้นพบว่า เงินส่วนใหญ่ใช้ไปที่งบประจำ หรืองบด้านอุปทาน เช่น โรงเรียน เงินเดือนครู ฯลฯ แต่เงินสนับสนุนรายหัว อาหารกลางวัน นม และสิ่งที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมการเรียนรู้ การพัฒนาครู หรือการวิจัยและพัฒนา ถือว่าได้รับงบน้อยมาก
การจ่ายเงินอุดหนุนให้นักเรียนเป็นการจ่ายถ้วนหน้า หรือหารต่อหัว โดยบางเรื่องอาจไม่ได้ให้น้ำหนักว่าใครจน-รวย ยกตัวอย่างเครื่องแบบอุปกรณ์ ผู้ปกครองที่มีฐานะอาจไม่เข้าใจว่าโรงเรียนให้มาทำไม
“กสศ. พยายามทำหนังสือชี้แจงไปที่ต่างๆ กระทรวงศึกษา รัฐบาล ว่าอยากให้จัดสรรงบประมาณโดยที่คำนึงถึง need based คือดูความต้องการจากนักเรียนว่ามีความต้องการที่แตกต่างกัน และมีกลุ่มเป้าหมายที่รอการช่วยเหลือมากกว่ากลุ่มอื่นๆ จะทำให้จัดสรรทรัพยากรได้มีประสิทธิภาพกว่า”
เวลาจัดสรรทรัพยากรจากส่วนกลางมันจะขาดความละเอียดอ่อนเชิงความต้องการของเด็ก มันค่อนข้างเป็นความต้องการของโรงเรียน….กี่หัวก็คูณเข้าไป นี่เป็นธรรมชาติของการใช้อำนาจในการจัดสรรจากส่วนกลาง ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ของระบบการศึกษาที่หลายคนพูดกันมานานคือ มันคล้ายๆ ขาดมิติของดีมานด์ ไม่รู้ว่าแต่ละที่มีความต้องการอย่างไร
ส่วนประเด็นโรงเรียนขนาดเล็กกว่า 15,000 โรงเรียน ในจำนวนนี้มีประมาณ 7,000 โรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกล และควรรักษาเอาไว้ แต่บางแห่งก็สามารถรวมกันได้ แต่โจทย์ถัดมาคือ หากรวมกันแล้วต้องทำให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้น
“โรงเรียนมีโจทย์เรื่องอัตราตำแหน่ง ถ้าไปยุบรวมขึ้นมาก็อาจจะไกลบ้านออกไป จะคลี่คลายเรื่องอัตราตำแหน่งอย่างไร นอกจากนี้ มีเรื่องการเมืองท้องถิ่น เข้ามาอยู่ไม่น้อย ผมไม่ได้ใกล้ชิดโดยตรง แต่ที่ได้ยินก็มีเรื่องนี้เข้ามาเกี่ยวข้อง บางที่เกี่ยวข้องกับการเมืองส่วนกลางด้วย”
ดร.ประสาร ย้ำว่า การจัดสรรทรัพยากรเป็นโจทย์เชิงโครงสร้างขนาดใหญ่ และถ้าจะไปกระแทก (tackle) ป้อมปราการนี้ ก็ไม่แน่ใจว่า กสศ. จะทำสำเร็จหรือไม่
ดร.ประสาร กล่าวต่อว่า กสศ. กำลังทำงานเชิงความคิดและความร่วมมือเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำการจัดสรรทรัพยากร โดยเน้นไปที่การสร้างการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่
“เราย่อส่วนโจทย์ใหญ่ของประเทศ เป็นโจทย์การศึกษาของพื้นที่ และให้คนในพื้นที่มีส่วนร่วม ถ้าคนมีส่วนเป็นเจ้าของจะเป็นอย่างไร มันอาจเป็นความยืดหยุ่นในเชิงความต้องการความเป็นเจ้าของ เวลาไปต่างจังหวัด หลายที่เขาก็รักลูกหลานเขา ไปที่เชียงใหม่ก็แปลกใจที่เขามีกองทุน 1 บาท ช่วยกันเหมือนทุนเสมอภาค เขารักลูกหลานของเขา อยากให้การศึกษามีคุณภาพ”
ดังนั้น กสศ. จึงสร้างการศึกษาเชิงพื้นที่ (area-based education) เพราะกลไกของการศึกษาเชิงพื้นที่มีบทบาทในการกระจายอำนาจให้กับผู้คนในพื้นที่ในการออกแบบการจัดการศึกษาภายในท้องถิ่นของตนเอง เนื่องจากบุคลากรทางการศึกษาและคนในชุมชนจะเข้าใจถึงสภาพปัญหามากกว่าผู้คนที่ทำงานอยู่ในส่วนกลาง และยังช่วยสร้างความเป็น ‘เจ้าของปัญหา’ ที่กระตุ้นให้ชุมชนเข้ามาขับเคลื่อน
นอกจากตัวอย่างข้างต้น ยังมีตัวอย่างการศึกษาเชิงพื้นที่อื่นๆ ได้แก่
ทั้งนี้ เว็บไซต์ของ กสศ. ระบุว่า ในปี 2565 ประเทศไทยมีเครือข่ายการจัดการศึกษาเชิงพื้นที่ (area-based education หรือ ABE) ที่ได้รับการสนับสนุนและเป็นภาคีความร่วมมือกับ กสศ. ทั้งหมด 12 แห่ง ได้แก่ พะเยา ลำปาง แม่ฮ่องสอน สุโขทัย พิษณุโลก ขอนแก่น สุรินทร์ สมุทรสงคราม ระยอง สุราษฎร์ธานี สงขลา และปัตตานี
6 ภารกิจ และบทบาทที่รอส่งต่อ
เมื่อถามว่าความท้าทายคืออะไร ดร.ประสาร ตอบทันทีว่า ‘งบประมาณ’ เพราะเป็นโจทย์ที่ใหญ่มาก แม้จะมีความตั้งใจแก้ปัญหาองค์รวม แต่ด้วยข้อจำกัดและทรัพยากรที่มีทำให้ กสศ. ต้องปรับมุมมองการทำงาน โดยปัจจุบันใช้แนวคิด policy value chain เพื่อให้มองเรื่องที่ กสศ. ทำเป็นห่วงโซ่ตามบทบาทต่างๆ โดย value chain มีบทบาท 6 ประเภท ดังนี้
- บทบาทที่ 1 บทบาทการสร้างฐานข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูล เพื่อให้เกิดข้อค้นพบที่มีความหมายและมีประโยชน์
- บทบาทที่ 2 เอาข้อค้นพบมาปฏิบัติในสเกลเล็ก เป็นต้นแบบ
- บทบาทที่ 3 ถ้าข้อค้นพบกับการทดลองทำได้ผลบวก ก็ส่งผ่านเป็นสเกลใหญ่
- บทบาทที่ 4 สเกลใหญ่จะมีบทบาทแบบดำเนินการ หรือนำไปสู่บทบาทถัดไป
- บทบาทที่ 5 ผลักดัน และปลุกกระแส
- บทบาทที่ 6 การติดตามประเมินผล
“เราทำเป็นลูกโซ่ของบทบาทต่างๆ และเราก็ต้องทำใจที่จะเล่นเป็นบางบทบาท และบทบาทอื่นที่ทรัพยากรไม่พอเราก็ส่งต่อ เพราะถ้า กสศ. จะโตเป็นอะไรก็ไม่ไหว ไม่มีเงินพอที่จะโต และอาจไม่ควรโตแบบนั้น”
“ต้องใช้กรอบความคิดนี้เพื่อให้ทุกคนยังมีกำลังใจ และรู้ว่ากำลังทำอะไร จะส่งผ่านอะไรไปให้คนอื่น และรู้ว่าจะวัดความสำเร็จอย่างไร ถ้ามองโจทย์ขนาดใหญ่แล้วเบลอๆ ความคิดไม่ชัด ทำไม่ทำ ทำแค่ไหน มันจะกังวลใจว่าสำเร็จหรือไม่ ควรทำหรือไม่ควรทำ เราก็พยายามให้รู้ตัวเอง”
จุดแข็งของ กสศ.คือ บทบาทที่ 1 (ฐานข้อมูล iSEE) และบทบาทที่ 2 (การผลักดันโรงเรียนต้นแบบ) ส่วนบทบาทที่ 3 และ 4 ไม่ใช่จุดแข็งของ กสศ. แม้จะมีตัวอย่างที่มีอิมแพคอย่างทุนเสมอภาค แต่ในอนาคตจำเป็นต้องมีหน่วยงานอื่นมารับหน้าที่นี้ไปแทน
“การส่งต่อบทบาท มันไม่ใช่ว่าส่งไปแล้วเขาจะรับ รับแล้ว…จะเข้าใจ ไม่ใช่เข้าใจแล้วจะกระตือรือร้น หรือทำด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ไม่ไปตกระหว่างทาง มันเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง”
นอกจากทุนเสมอภาค จะไม่เห็นเราเล่นบทบาท 3 และ 4 มากนัก เพราะมันไม่ตรงกับจุดแข็งของเรา เราเป็นองค์กรขนาดเล็ก แต่อาจจะเป็น blessing in disguise (ต้นร้ายปลายดี) เราคาดไม่ถึงว่าผลลัพธ์ของทุนเสมอภาคเป็นอันที่โชว์คนอื่นได้ว่าเราทำจริง
หลายคนที่เห็น เขาก็โอ้โห สบายใจกว่า แทนที่จะบริจาคเงินให้ใครก็ไม่รู้ นี่…มันถึงเด็กจริงๆ กลายเป็นว่าทุนเสมอภาคถึงมือจริง
ขณะที่บทบาทที่ 5 และ 6 ทั้งเรื่องการผลักดันและการติดตามผล ถือเป็นสิ่งที่ กสศ. ทำเป็นทุนเดิม ไม่ว่าจะเป็น บทวิเคราะห์ต่างๆ การให้สัมภาษณ์สื่อ และติดตามผลการดำเนินงาน
นอกจาก 6 บทบาท และข้อจำกัดเรื่องงบประมาณแล้ว ดร.ประสาร ยังเล่าเรื่องการถูกตัดงบว่า ช่วงโควิด-19 จำนวนเด็กยากจนพิเศษเพิ่มขึ้นสูง ทำให้ กสศ. ของบเพิ่ม แต่ก็ถูกตัดงบ กระทั่งการตัดงบในส่วนที่เกี่ยวข้องกับวิจัยและศึกษาก็มักจะถูกตัดงบเช่นกันทั้งที่เป็นจุดแข็งของ กสศ. แต่อะไรที่เป็นเม็ดเงินให้เด็กโดยตรงมักไม่ถูกตัด
“กสศ. เป็นหน่วยงานขนาดเล็ก ไม่ใช่หน่วยราชการขนาดใหญ่ที่มีกลไกมากมาย เราควรเล่นบทบาทในเชิงการสร้างฐานข้อมูล การวิเคราะห์เพื่อให้ได้ข้อค้นพบที่มีความหมาย อาจจะนำข้อค้นพบมาทดลองทำแล้วส่งต่อให้คนอื่นขยายผล เราอยากจะผลักดันเชิงความคิด แต่งบเกี่ยวกับพวกนี้จะถูกตัด เขาบอกมีคนทำวิจัยอยู่แล้ว แต่เมื่อไรที่บอกว่าเป็นทุนเสมอภาค เขาไม่แตะ เหมือนมันมียันต์ เรื่องช่วยเด็กยากจน คนไม่ค่อยตัด เพราะกลัวเป็นบาปหรือเปล่า แต่ความคิดมันจะย้อนแย้ง ก็เป็นความท้าทายในเชิงการนำพาองค์กรนี้ไปในอนาคต”
ความสำเร็จ กสศ. เติมเต็มโอกาส สร้างความเสมอภาคทางการศึกษา
“งบไม่พอ ได้น้อยก็ใช้น้อย มันยังจับต้องได้ แต่อันหลังคือ หวังให้หน่วยงานนำไปทำนโยบาย นำไปปฏิรูป มันจึงเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง”
ดร.ประสาร ยังบอกว่า “หวังว่าเรื่องพวกนี้ (ข้อมูลการศึกษาด้านต่างๆของกสศ.) น่าจะส่งผ่านไปที่การปฏิรูปนโยบาย สุดท้ายเป็นความฝันอันสูงสุดของพวกเราเลย คือมันต้องไปนโยบาย พอเรามองหน้ากัน…มันจะเมื่อไร แล้วเป็นไปได้หรือเปล่า บางคนบอกว่ามันต้องมีคนออกมาพูดกระแทกๆ ว่าถึงเวลาแล้ว ต้องปฏิรูป”
กสศ. พยายามข้อมูลไปเชื่อมต่อกับองค์การต่างๆ ตัวอย่างเช่น การประชุมอธิการบดีมหาวิทยาลัย (ทปอ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบระบบการคัดเลือกบุคคลเข้าศึกษาในสถาบันอุดมศึกษา ที่รู้จักในนามผู้ดูแลและพัฒนาระบบ TCAS จากข้อมูลที่ ทปอ.ได้รับ ได้ช่วยจ่ายค่าสอบ TCAS ให้เด็กยากจนและยากจนพิเศษ
ตัวอย่างถัดมาคือ เมื่อ กสศ. นำข้อมูลกลุ่มเป้าหมายเด็กยากจนและยากจนพิเศษไปให้กับมหาวิทยาลัยต่างๆ ที่มีสมาคมศิษย์เก่า ทำให้สมาคมฯ สามารถนำข้อมูลไปต่อยอดและนำทุนไปมอบให้กับกลุ่มเป้าหมายได้โดยตรง
“ถัดมา สำนักงาน กสศ. คุยกับ กสทช. พบว่า มีปัญหาเติมเงินซิมของเด็กชนบท เดิมทีโจทย์คือเด็กกลุ่มนี้เติมเงินแบบ pre-paid เราก็เล่าให้ กสทช. ฟัง เขาเห็นตัวเลขกลุ่มเป้าหมายที่ควรได้รับการช่วยเหลือ เขาบอกเดี๋ยวจะจัดงบให้เป็น e-sim ฟรีให้เด็กกลุ่มนี้ เป็นตัวอย่างเรื่องความเสมอภาคทางโอกาส”
“มันเริ่มต้นจากทุนเสมอภาค ต่อมาแตกไปเป็นอย่างอื่น เช่น อินเทอร์เน็ตของ กสทช., ทุนอธิการฯ หรือตามมหาวิทยาลัย และหน่วยราชการอื่นๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีฐานข้อมูล เพื่ออย่างน้อยที่สุด แก้ปัญหาเรื่องการเข้าถึง ‘โอกาส’การศึกษาได้มากขึ้น ”
ถามว่าความสำเร็จของ กสศ. คืออะไร ดร.ประสาร ตอบว่า
“ผมพูดกับสำนักงาน กสศ. เสมอว่า ความสำเร็จของเราคือ ถึงวันหนึ่ง จำนวนเด็กยากจนและยากจนพิเศษต้องน้อยลง เขาได้หลุดพ้นความยากจน เช่น เราบอกว่าเขายากจน แต่ถ้าเขาเป็นผู้ช่วยพยาบาล-ทันตแพทย์ ก็จะมีเงินเดือนเป็นหมื่น ทำให้ฐานะครอบครัวเขาดีขึ้น นี่คือความสำเร็จอย่างยิ่ง ไม่ใช่ช่วยแล้ว ยิ่งต้องช่วยเยอะขึ้น กลายเป็นเด็กยากจนพิเศษเพิ่มขึ้นๆ ก็ถือว่าล้มเหลว”
“บางครั้งผมจะบอกว่า (ถ้าเด็กยากจนหลุดพ้น) เป็นวันที่ประเทศไทยเป็นประเทศรายได้สูง เพราะคนกลุ่มนี้เป็นฐานของประเทศ ถ้าฐานขยับ เช่น เป็นผู้ช่วยทันตแพทย์ รายได้ต่อหัว (per capita income) ของประเทศก็จะเขยิบขึ้นมา มันเป็นฐานที่ใหญ่ วันนั้นเป็นวันที่ประเทศมีรายได้สูงขึ้น”
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
