ฉัตร คำแสง
รัฐบาลในประเทศกำลังพัฒนาดังเช่นไทยมักจะมีงานล้นมืออยู่เสมอ ปัญหาใหญ่ ๆ ของประเทศทั้งเก่าและใหม่รอการแก้ไขจากรัฐบาลเต็มไปหมด แต่ทุกอย่างล้วนต้องใช้ทรัพยากร ทั้งเวลา ความสนใจ กำลังคน เครื่องมือ ตลอดจนงบประมาณซึ่งมีอยู่จำกัด รัฐบาลจึงต้องคัดกรอง จัดลำดับความสำคัญ เลือกจัดสรร และกำกับการดำเนินโครงการที่เห็นว่า ‘สำคัญกว่า’
แม้การจัดการปัญหาเดิมเป็นโจทย์ใหญ่สำหรับรัฐบาลอยู่แล้ว แต่การดำเนินงานในอนาคตจะยากยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ ด้วยสถานการณ์การค้าและการเมืองระดับโลกที่ไม่แน่นอน ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีแบบพลิกผัน และปัญหาสภาพภูมิอากาศที่เกินความคาดหมายของคนมาตลอด ผนวกกับความพึ่งพาของไทยต่อโลกอย่างลึกซึ้ง ทำให้เกิดความเสี่ยงต่อไทยถี่ขึ้น รุนแรงขึ้น และรับมือได้ยากยิ่งขึ้น
เครื่องมือสำคัญของรัฐอย่างงบประมาณ ซึ่งทำงานในลักษณะวางแผนและควบคุม (plan and control) จึงถูกท้าทายอย่างมาก เพราะใช้เวลาจัดทำนาน แต่ถึงเวลาใช้จริงก็ไม่สอดคล้องกับหน้างานเสียแล้ว
อย่าว่าแต่จะวางแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีเลย เพียงกรอบเวลาจัดทำงบประมาณที่หน่วยงานรัฐต้องจัดทำล่วงหน้าราว 2 ปีก็ยากเต็มกลืนแล้ว
กระบวนการงบประมาณของไทยจึงควรถูกยกเครื่องใหม่ เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่น พร้อมรับมือกับสถานการณ์และสารพัดความท้าทาย แต่ขณะเดียวกันก็ยังต้องมีกลไกความรับผิดรับชอบ ให้ใช้งบประมาณได้อย่างคุ้มค่า ตอบสนองต่อปัญหา และสะท้อนความต้องการของประชาชนได้
งบประมาณไทยยังไม่ยืดหยุ่น-รัดกุมเพียงพอ
งบประมาณของไทยนั้นมีความแข็งตัว (rigidity) สูงมาก จนหลุดออกจากบริบทสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ย้อนกลับไปขณะที่ประชาชนกำลังต้องเผชิญปัญหาโควิด-19 กันอย่างหนักหน่วง งบประมาณของไทยถูกจัดทำมาราวกับไม่มีโควิด-19 เกิดขึ้น ซ้ำร้ายด้วยงบประมาณที่หดตัวลงตามประมาณการรายได้ภาษี ทำให้เกิดการตัดเงินสำหรับบริการสาธารณะและความช่วยเหลือต่อกลุ่มคนยากจนซึ่งเป็นผู้ได้รับผลกระทบมากที่สุดจากโรคระบาดและมาตรการรับมือ
อันที่จริง งบประมาณของไทยนั้นมีส่วนที่แข็งตัวสูงมาแต่เดิม กล่าวคือ จากงบประมาณปีละ 3 ล้านล้านบาท เป็นส่วนรายจ่ายคงที่ปรับเปลี่ยนไม่ได้ไปอย่างน้อย 2 ล้านล้านบาท ในขณะที่งบประมาณส่วนที่จัดการได้ ก็ยังมีการตั้งงบประมาณผูกพันที่ล็อกค่าใช้จ่ายเอาไว้อีก ผนวกกับการที่หน่วยงานระดับกรมต้องเริ่มวางแผนงบประมาณ 2 ปีล่วงหน้าก็ทำให้ไม่อาจจัดงบให้ตอบโจทย์ได้
สิ่งเดียวที่การจัดทำงบประมาณของไทยจะยืดหยุ่นให้ได้ก็คือการใส่ศัพท์ยอดฮิต (buzzword) เข้าในชื่อโครงการแม้จะเป็นเรื่องที่ทำอยู่เดิม ด้วย (สมมติฐาน) ว่าจะผ่านการอนุมัติง่ายขึ้น อย่างในยุคที่กำลังเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน หลายโครงการจะห้อยคำว่า อาเซียน หรือ AEC เอาไว้ ในปัจจุบันก็จะเห็นคำว่า ดิจิทัล, สมาร์ท, แพลตฟอร์ม, AI หรือ สีเขียว กันบ่อยเสียหน่อย
ความไม่ยืดหยุ่นนี้ควรจะแลกมาด้วยความรัดกุมของการใช้จ่ายงบประมาณ ที่สามารถดำเนินการตามแผน (ที่วางไว้อย่างหลุดบริบท) โดยไม่รั่วไหล ซึ่งเราก็คงไม่อาจพูดกันได้อย่างมั่นใจว่างบประมาณของไทยถูกใช้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย เป็นส่วนผสมจากการไม่เชื่อมโยงแผนและการควบคุมให้สอดคล้องกัน ความไม่ชัดของรายละเอียดรูปธรรม การไม่ใช้ผลลัพธ์เป็นตัวตั้ง และการตรวจสอบตามลายลักษณ์ในกรอบแคบ ที่ไล่ไม่ทัน ‘นวัตกรรม’ การโกง
ความโกงนี้มีได้หลายระดับอีกเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบพื้นฐานที่เป็นลักษณะการยักยอกเงินงบประมาณเข้าตัวหรือพวกพ้อง เลือกคุณสมบัติของสินค้าและบริการที่จัดซื้อให้สูงเกินจำเป็น (เช่น แทนที่จะซื้อเสาไฟฟ้าธรรมดาก็ซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมแทน) หรือเป็นการปั้นโครงการขึ้นมาเพื่อหาเรื่องให้ได้ใช้จ่าย
สู่กระบวนทัศน์ที่สร้าง ‘ความไว้ใจ’ ให้ทำงานได้ยืดหยุ่นแต่ยังรับผิดรับชอบ
ภายใต้วิธีการจัดทำและควบคุมงบประมาณแบบเดิม การพัฒนาให้การจัดสรรงบประมาณยืดหยุ่นและรับผิดรับชอบเพิ่มขึ้นพร้อมกันได้ยาก เพราะทางหนึ่งต้องการกรอบงบคร่าว ๆ ที่ปรับเปลี่ยนตามหน้างานได้ แต่อีกด้านคือการเขียนให้ละเอียดครบถ้วนทุกจุดแล้วคุมไม่ให้เปลี่ยนแปลงได้
การจะบรรลุเป้าหมายทั้งสองนี้จึงต้องขีดเส้นความเป็นไปได้ใหม่ ที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าเดิม เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องเชิงเครื่องมืออย่างเดียว แต่ต้องเปลี่ยนกระบวนทัศน์จากการวางแผนและควบคุม ไปสู่ระบบที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารและวางกลไกตรวจสอบอำนาจให้เข้มข้นขึ้น
ตัวกำหนดความเป็นไปได้ คือ ‘ความไว้ใจ’ (trust) ที่ในอดีตมักจะมาจากฐานของความน่าเชื่อถือ ไม่ว่าจะเป็นผู้มีอำนาจบารมี ฐานะร่ำรวย หรือมีโอกาสเรียนรู้ฝึกฝนจนเชี่ยวชาญกว่าคนอื่น ประกอบกับแนวคิดของการเสียสละช่วยเหลือผู้ที่มีสถานะด้อยกว่า จนเป็นดุลยภาพของสังคมอุปถัมภ์แบบไทย ๆ ในบริบทงบประมาณก็เป็นการวางแผนและควบคุมโดยผู้ถืออำนาจ แล้วคุมให้องคาพยพไม่แตกแถว
แต่ในปัจจุบัน ความไว้ใจไม่อาจสร้างหรือรักษาไว้ได้ด้วยความน่าเชื่อถือเพียงลำพัง แต่จะต้องมาด้วยการพิสูจน์ผลงานและความตั้งใจให้ประชาชนยอมรับ ผ่านการเปิดเผยข้อมูลโดยละเอียดและให้ประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบ สร้างระบบความรับผิดรับชอบที่ทำให้ผู้ถืออำนาจใช้อำนาจนั้นอย่างระวังตัว และยึดโยงกับผลลัพธ์ของผู้คนมากยิ่งขึ้น
ถึงที่สุดแล้วการจัดสรรงบประมาณที่ดูเป็นเรื่องเชิงเทคนิค ก็เป็นการตัดสินใจทางการเมืองว่าจะเลือกหรือไม่เลือกดำเนินการบางเรื่อง ด้วยวิธีการใดวิธีการหนึ่ง จึงต้องเปิดให้คนมีส่วนร่วมตรวจสอบและจัดสรร จึงจะเพิ่มความเป็นไปได้ในการ ‘มอบอำนาจ’ ให้รัฐจัดการปัญหาได้อย่างยืดหยุ่นและตอบโจทย์
เปิดข้อมูลอย่างมีความหมาย ให้ทุกคนมีส่วนร่วมได้จริง
แม้ว่าภาครัฐไทยจะพยายามเปิดเผยข้อมูลมากยิ่งขึ้น แต่ความครบถ้วน คุณภาพการเปิดเผย ความง่ายการเข้าถึง และความสะดวกในการวิเคราะห์ต่อนั้น ยังห่างไกลกับเป้าหมายการตรวจสอบเพื่อจำกัดการใช้อำนาจในทางที่ผิด
หลายครั้งการเปิดเผยรายละเอียดงบประมาณก็ไม่อาจทำให้ล่วงรู้ได้ว่ากำลังทำสิ่งใดอยู่ หรือต้องการจะบรรลุเป้าหมายใดกันแน่ ตัวอย่างเช่นในร่างงบประมาณ พ.ศ. 2567 ‘โครงการปฏิรูประบบงานตำรวจ’ มูลค่า 5,638 ล้านบาทในปีนี้ มีวัตถุประสงค์ในการปฏิรูประบบงานตำรวจให้โปร่งใส เป็นธรรม ตรวจสอบได้ ในเชิงรูปธรรม งบประมาณมากกว่า 4 ใน 5 เป็นการก่อสร้างอาคารที่พักอาศัยของตำรวจ
หรือกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม ซึ่งดูความท้าทายใหญ่ของประเทศแต่ได้งบประมาณเพียง 540 ล้านบาทนั้น มีผลผลิตใหญ่คือการสร้างจิตสำนึกและความร่วมมือในการจัดการสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ทำเข้าใจและวัดผลได้ยาก และยิ่งดำเนินงานผ่านงบประมาณย่อย 50 รายการก็ทำให้อับจนปัญญาในการประเมินความเหมาะสม
การจะเพิ่มความโปร่งใสและนำไปสู่การทำงบประมาณแบบยืดหยุ่นได้นั้นต้องยกระดับการนำเสนอข้อมูล ที่ทำให้ผู้ร่วมตรวจสอบเห็นภาพรวม รู้ทิศทาง และเข้าใจว่ากำลังทำอะไรอยู่ ไม่ใช่เพียงว่างบประมาณในแต่ละหน่วยงาน หรือหมวดหมู่นั้นมีเท่าใดบ้าง
รัฐไม่จำเป็นต้องจัดทำการวิเคราะห์ทุกรูปแบบด้วยตนเอง แต่ขอเพียงต้องเปิดข้อมูลที่จำเป็นต่อการวิเคราะห์งบประมาณในรูปแบบที่ผู้สนใจสามารถนำไปวิเคราะห์ต่อได้โดยสะดวก
Budget Transparency Toolkit ของ OECD นำเสนอหลักการเปิดข้อมูลงบประมาณไว้ได้ละเอียดและเข้าใจการใช้งานของคนหลากหลายกลุ่ม โดยจะต้องนำเสนอข้อมูลทั้งงบประมาณ รายงานการใช้งบ และผลการปฏิบัติงาน แล้วจะต้องให้ข้อมูลที่ชัดเจนในภาษาที่คนนอกระบบราชการทำความเข้าใจได้ง่าย ในมาตรฐานนิยามข้อมูลแบบเดียวกันเพื่อให้เปรียบเทียบได้ง่าย ในการเข้าถึง จะต้องทำให้ดาวน์โหลด วิเคราะห์แยกย่อย และประมวลต่อได้ง่าย (ไม่ใช่มาเป็นไฟล์ pdf แยกเล่มกันมา) รวบรวมเอกสารที่จำเป็นต่อการประเมินไว้ที่เดียวกัน ตลอดจนเชื่อมโยงกับเครื่องมือนำเสนอข้อมูล (data-visualization tools) ที่อำนวยความสะดวกและเพิ่มมูลค่าของข้อมูลได้อย่างเต็มที่
ในช่วง 2-3 ปีให้หลัง ได้เริ่มมีองค์กรภาคประชาชนให้ความสนใจในการวิเคราะห์และนำเสนอข้อมูลงบประมาณเพื่อสร้างการมีส่วนร่วมมากขึ้น ผู้เขียนเองก็ได้มีโอกาสร่วมทำความเข้าใจงบลงทุนราว 4 แสนล้านบาทของไทยในปีงบประมาณ 2566 ผ่านข้อมูลสำนักงบประมาณ แต่ทำเป็น excel ให้วิเคราะห์ได้โดย WeVis โดยนั่งจัดหมวดหมู่ใหม่ตาม ‘ของ’ ที่จัดหาจริง โดยมองข้ามชื่อผลผลิตหรือโครงการที่หน่วยงานรัฐเขียนเอาไว้ ทำให้เห็นว่างบลงทุนของไทยราว 1 ใน 3 ถูกใช้สำหรับทำถนน อีก 1 ใน 3 เป็นการก่อสร้างอาคารสิ่งปลูกสร้างภาครัฐ ความฝันที่เราต้องการยกระดับประเทศด้วยการลงทุน โดยเนื้อในแล้วจึงเป็นการสร้างตึกทำถนน
หากมองงบลงทุนในยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขันราว 2 แสนล้านบาท จะยิ่งเห็นได้ชัดว่างบประมาณ 3 ใน 4 คือการสร้าง-ซ่อมถนน ขณะที่การพัฒนาการขนส่งรูปแบบอื่นทั้งราง-เรือ-อากาศ ได้งบรวมกันราว 1 ใน 10 เท่านั้น นอกจากความสามารถในการแข่งขันของไทยจะมีแต่เรื่องโลจิสติกส์แล้ว ยังมีแต่การทำถนนซึ่งเป็นรูปแบบที่ทำมาตลอด
การเปิดข้อมูลให้นำไปวิเคราะห์ต่อได้เช่นนี้จะทำให้ประชาชนเข้าใจงบประมาณของรัฐได้ชัดเจนยิ่งขึ้น และมีส่วนร่วมทั้งการตรวจสอบและเสนอแนะได้อย่างมีพลัง
แน่นอนว่ารัฐจะต้องปรับกระบวนการงบประมาณและการบริหารงานอีกมาก แต่การเปิดข้อมูลอย่างมีคุณภาพนี้ทำได้ง่ายเพราะมีทุกอย่างในมือแล้ว ไม่มีอะไรให้เสีย (ยกเว้นแต่ผลประโยชน์ของผู้ไม่หวังดี) และจะเป็นก้าวแรกในสร้างความไว้ใจในยุคใหม่ และเป็นฐานให้รัฐได้รับมอบอำนาจให้บริหารจัดการได้อย่างยืดหยุ่น-รับผิดรับชอบยิ่งขึ้น
อ่านต่อ…พลิกการปฏิรูปนโยบายสาธารณะให้ยั่งยืนด้วยกลไกการมีส่วนร่วม
อ่านเพิ่มเติม
Lammerhirt, Danny (2016).Making Budgets Attractive: Best Practices From Government’s Financial Transparency Portals.
Norton, Andy; Diane Elson (2002). What’s Behind the Budget? Politics, Rights and Accountability in the Budget Process.
OECD. Budget Transparency Toolkit.
Transparency International (2022). Participatory Budgeting: Public Participation in Budget Processes.
กษิดิ์เดช คำพุช (2022). ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่?.
ฉัตร คำแสง (2020). เศรษฐศาสตร์การเมืองของความไม่เจริญสักที.
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร (2020). ข้อเสนอ Platform State เก้าประเด็นหารือเรื่องรื้อรัฐไทย.
สำนักงบประมาณ (2023). เอกสารงบประมาณอิเล็กทรอนิกส์ ฉบับร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย (ร่าง พ.ร.บ.) ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
