8 มิถุนายน 2566 “ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” เล่าประวัติศาสตร์การปฏิรูปกฎหมายไทย จากยุคกรุงศรีอยุธยาถึงรัฐบาลประยุทธ์สมัย 2 ไทยเริ่มเข้าสู่โลกาภิวัตน์ในรัชกาลที่ 5 ยกเลิกกฎหมายซ้ำซ้อนและปฏิรูประบบเศรษฐกิจและสังคมในรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ ฝากถึงรัฐบาลใหม่ อย่ายุบ ป.ย.ป. แต่ให้ใช้เป็นเครื่องมือบริหารราชการแผ่นดิน
ปฏิรูปกฎหมาย ยุคกรุงศรีฯ ถึงรัตนโกสินทร์
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (ปกร.) กล่าวในงานสัมมนา The Future of Legal 2023 Transformation จัดโดย สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) ในหัวข้อ “การปฏิรูปกฎหมายและการดำเนินงานของคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (ปกร.)” ว่าเมื่อพูดถึงการปฏิรูปกฎหมายจะต้องย้อนดูอดีตและปัจจุบัน แล้วค่อยมองถึงอนาคต ซึ่งประเทศมีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายหลายครั้ง แต่ในเวทีนี้จะกล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่ส่งผลกระทบต่อสังคม
การเปลี่ยนแปลงกฎหมายครั้งใหญ่ครั้งแรกในประเทศไทย คือ สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ พระเจ้าแผ่นดินองค์ที่ 8 ของอาณาจักรอยุธยา ทรงได้ออกกฎหมายหลายฉบับที่ทำให้เกิดโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมาย “ศักดินา” และ “กฎมณเฑียรบาล” สาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าวคือการกำหนดให้มีระบบคุมกำลังคนในเวลาสงครามและเศรษฐกิจ กล่าวคือ “สถาปนาระบบไพร่” ทำให้แผ่นดินไทยมีกำลังพลอายุ 18-60 ปีไว้ใช้สู้รบ จึงไม่ต้องล่มสลายเหมือนราชวงศ์สุโขทัย
ต่อมาเข้าสู่สมัยรัชกาลที่ 5 กรุงรัตนโกสินทร์ โดยในยุคสมัยนี้คือการเปลี่ยนผ่านเข้าเศรษฐกิจแบบตลาดหรือเสรี เพราะมีระบบ “เลิกไพร่” ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากสนธิสัญญาเบาว์ริงที่ประเทศอังกฤษทกับไทย
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ กล่าวถึงสาระสำคัญของสนธิสัญญาเบาว์ริง ว่าทำให้เกิดการยกเลิกระบบ “state monopoly of trade” กล่าวคือ ไม่ให้พระคลังสินค้าผูกขาดการขายสินค้าให้ชาวต่างชาติ นับเป็นกระแสโลกาภิวัตน์ครั้งที่ 1 ที่ดึงไทยไปผูกกับระบบเศรษฐกิจโลก
หลังจากนั้น รัชกาลที่ 5 ทรงปฏิรูปกฎหมายโดยออกพระราชบัญญัติสำคัญคือ Council of State หรือที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน โดยนำเสนาบดีหนุ่มที่เป็นลูกน้องและลูกหลานของเชื้อพระวงศ์มานั่งออกกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายเกษียณอายุลูกทาส กฎหมายเลิกระบบเก็บภาษีแบบเดิม การจัดตั้งหอรัชฎากรพิพัฒน์หรือกระทรวงการคลังในปัจจุบัน กฎหมายเพื่อเก็บภาษีเข้าคลัง กฎหมายเปลี่ยนระบบขุนนางกินเมืองเป็นข้าราชการเงินเดือน กฎหมายผู้รักษาพระนครที่ทำสัญญากับชาวต่างประเทศ คือโอนอำนาจในการให้สัมปทานทั้งหมดที่ส่วนกลาง
“ท่านทรงเห็นว่าพม่าเสียเมือง เพราะหัวเมืองต่างๆ ไปสัมปทานป่าไม้-เหมืองแร่กับฝรั่ง อังกฤษเลยยกพลจากอินเดียยึดทางเหนือ แล้วยึดทั้งพม่า ทรงเห็นว่าถ้าให้เจ้าเมืองเหนือ-ใต้ เที่ยวให้สัมปทานเหมืองแร่ ป่าไม้ ถนน ขุดคลอง แล้วมีโอกาสเสียเมือง ก็ออกกฎหมาย พ.ร.บ.สำหรับผู้รักษาเมือง”
“นี่คือการปฏิรูปใหญ่ที่สุดเพื่อ 2 อย่าง คือ เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจเสรีแบบตลาดที่สัญญาเบาวร์ริงและอีกกว่า 10 ประเทศกัน เปลี่ยนจากระบบไพร่ ต้องส่งส่วยให้นาย เป็นใครทำคนนั้นก็ได้ รัชกาลที่ 5 ปล่อยคนให้เป็นอิสระ”
ยุคถัดมาคือ การปฏิรูปครั้งใหญ่ปี พ.ศ. 2475 เมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยมีแกนนำคือ ดร.ปรีดี พนมยงค์ มีการปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับระบบราชการ ออกกฎหมายราชการพลเรือน และกฎหมายเทศบาล ปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นให้เป็นท้องถิ่นอย่างแท้จริง รวมทั้งมีความพยายามออกกฎหมายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ คือ ภาษีมรดก
หลังจากนั้น มีการออกกฎหมายมาเรื่อยๆ แต่ยังไม่นับเป็นการปฏิรูป จนกระทั่งยุคของรัชกาลที่ 9
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ กล่าวต่อว่า ในปี พ.ศ. 2525 ดร.เสนาะ อูนากูล ได้กล่าวถึงการเขียนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตั้งแต่ฉบับที่ 1 ถึง 4 ว่า ตนเขียนมา 4 แผน แต่หลายเรื่องไม่เกิดเพราะกฎหมายไม่ให้ทำ ดังนั้น ในแผนฉบับที่ 5 ต้องพูดถึงการปฏิรูปกฎหมาย จึงเป็นครั้งแรกที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเห็นความสำคัญของกฎหมาย
นอกจากนี้ ยังมีความพยายามปฏิรูปกฎหมายในยุคต่างๆ เช่น ในรัฐบาลพลเอกเปรม ซึ่งมีหัวหอกคือ อ.มีชัย ฤชุพันธุ์ แต่เวลาเสนออะไรเข้าไปในคณะรัฐมนตรี (ครม.) ก็จะมีส่วนราชการค้าน และไม่ได้ปฏิรูป
อีกครั้งในสมัยรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ ออกกฎหมายปฏิรูปสำคัญ 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 และ พ.ร.บ.นิรโทษกรรม เนื่องในวโรกาสครองราชย์ 42 ปี พ.ศ. 2532 ซึ่งเป็นการนิรโทษกรรมคดีความมั่นคงนักศึกษาเข้าป่าหลัง 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519
ส่วนรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน สมัยที่ 2 มีการปฏิรูปที่สำคัญคือ การแก้ภาษีการค้าเป็นภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งจะมีผลต่อการส่งออกสินค้าไทย และแก้กฎหมายกฤษฎีกา โดยตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายมาจนถึงปัจจุบัน
9 ปีแห่งการปฏิรูปของรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์
รัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้าสู่ยึดอำนาจในปี พ.ศ. 2557 และครองอำนาจมาถึงปี พ.ศ. 2566 โดยมีความพยายามปฏิรูปอย่างมาก ตั้งแต่การตั้งคณะกรรมการ 3 ชุด ได้แก่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย ซึ่งตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ และคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายระยะเร่งด่วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ กล่าวต่อว่า ในสมัยรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ ได้มีการออกรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2560 โดยมีมาตราหนึ่งถือเป็น “เพชรน้ำหนึ่ง” คือ มาตรา 77 ว่าด้วยการกำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐ ดังนี้
- การออกกฎหมายต้องออกเท่าที่จำเป็น สร้างภาระเกินสมควรให้ประชาชนไม่ได้ และกำหนดสิ่งที่ต้องทำคือรับฟังความคิดเห็นและนำความคิดเห็นมาใช้
- วิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและสิ่งแวดล้อม
- ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายเมื่อใช้ไประยะเวลาหนึ่ง
- จัดให้ประชาชนเข้าถึงกฎหมายได้โดยสะดวก
กฎหมายลูกของ มาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2560 คือ พ.ร.บ.กำหนดหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย โดย ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ บอกว่า กฎหมายฉบับนี้มีนวัตกรรม 2 มาตรา คือ
- มาตรา 6 ระบุว่า กฎหมายใดขัดต่อมาตรา 5 คือออกมาแล้วนานล้าสมัย สร้างภาระเกินสมควรให้ประชาชน ในการใช้กฎหมายนั้น ถ้ากฎหมายมีสภาพบังคับเป็นอาญา ไม่ว่าจะกำหนดโทษอย่างไร ศาลฎีกาอาจจะลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนดเท่าใดก็ได้ และอาจเปลี่ยนสภาพบังคับจากโทษอาญาเป็นสภาพบังคับอื่น
- มาตรา 22 วรรคสอง ระบุ กฎหมายออกมาแล้ว และกฎหมายนั้นรัฐมีหน้าที่ต้องทำเพื่อบังคับใช้ หรือออกกฎหมายลูก นับตั้งแต่วันที่กฎหมายประกาศในราชกิจจานุเบกษาไป 2 ปี ถ้าหน่วยงานที่มีหน้าที่ในความรับผิดชอบไม่ออกข้อบัญญัติ ให้กฎหมายนั้นสิ้นผลไปเลย แต่ถ้ากฎหมายนั้นให้สิทธิประโยชน์กับประชาชน ให้ใช้บังคับไปได้เลย โดยไม่ต้องรอการดำเนินการของส่วนราชการ
นอกจากนี้ ในรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ ยังมี พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. 2565 เปลี่ยนโทษอาญาที่มีโทษปรับสถานเดียว ไม่ให้เป็นอาญาอีกต่อไป และให้เป็นปรับเป็นพินัย ไม่เป็นอาญา ไม่มีประวัติอาชญากรรม ไม่พิมพ์ลายนิ้วมือ ถ้าจ่ายไม่ได้ก็กักขังแทน
“พรรคก้าวไกลเสนอระบบ day-fine คือให้ปรับตามฐานะเศรษฐกิจ แต่เราไม่ได้ใช้ในประเทศไทย อยู่ในโครงการปฏิรูปกฎหมายพรรคก้าวไกล แต่จะทำได้ต้องแก้ประมวลกฎหมายอาญา แต่วันนี้มีกฎหมายปรับเป็นพินัยออกมาแล้ว”
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ กล่าวต่อว่า ในรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ ได้ยกเลิกกลุ่มกฎหมายที่ล้าสมัยและซ้ำซ้อน และออกเป็นกฎหมายยกเลิกมา 2 ฉบับ โดยฉบับแรกในปี พ.ศ. 2558 เลิกกฎหมายโบราณที่ไม่มีการบังคับใช้แล้ว 11 ฉบับ และฉบับที่ 2 ปี พ.ศ. 2560 ยกเลิกอีก 4 ฉบับ อยู่ในช่วงรับฟังความคิดเห็นว่าจะยกเลิกอีก 12 ฉบับ
“ช่วงที่คุณประยุทธ์เป็นนายกฯ ทำกฎหมายเกี่ยวกับการเงินการคลังและภาษี 3 เรื่อง คือ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 ถ้าบังคับใช้จริงๆ เวลาทำนโยบายประชานิยมต้องแถลงว่าเอามายังไง ฉบับที่ 2 คือภาษีการรับมรดกปี พ.ศ. 2558 และภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างปี พ.ศ. 2562 เดิมเรียกว่า พ.ร.บ.ภาษีบำรุงท้องที่ เก็บแบบงอกง่อย และออกเอกสารว่าเสียภาษี”
ศ.กิตติคุณ บวรศักดิ์ กล่าวต่อว่า 8 ปีของรัฐบาล มีการปฏิรูปโครงสร้างภาษี มี พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ โดยเฉพาะ พ.ร.บ.อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของราชการในปี พ.ศ. 2558 เนื่องจากเวลาติดต่อราชการหรือขอเอกสารการอนุญาตจะใช้เวลานานและวุ่นวาย จึงแก้กฎหมายฉบับนี้ และเปลี่ยนสาระสำคัญ สรุปคือ ถึงเวลาที่กำหนดแล้วราชการไม่ตอบ เท่ากับอนุมัติโดยทันที
“รู้ไหมประมงไทยที่โดนเล่นงานโดยอียู ข้อเท็จจริงคือ พอขอต่อใบอนุญาตเรือประมง กฎหมายบอกต้องไปตรวจ กรมประมงบอกมีเจ้าหน้าที่ 20 คน เรือมี 10,000 ลำ มันก็ตรวจแบบราชการ พวกนั้นใบอนุญาตขาดเป็นแถวๆ กฎหมายอำนวยความสะดวกจะเขียนตรงกันข้ามว่า กรณีที่ต้องต่อใบอนุญาต พอเอาค่าธรรมเนียมไปจ่ายให้ถือว่าต่ออัตโนมัติ และถ้าต้องตรวจก็ตรวจ ถ้าตรวจไม่เสร็จก็ออกโดยอัตโนมัติและออกเรือได้ ถ้าตรวจพบว่าไม่ถูกต้องจะยุติใบอนุญาตก็ได้ ไม่ใช่ทำให้ผิดกฎหมายอย่างที่ผ่านมา”
ด้านเศรษฐกิจ ยังมี พ.ร.บ.คุ้มครองประชาชนในการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย พ.ศ. 2562 เนื่องจากเวลาคนจนเอาที่ดินทำกินไปขายฝากกับนายทุน ถึงเวลาไถ่ถอนไม่ได้ หรือไม่ไถ่ถอน ที่ดินหรือบ้านก็ตกเป็นของนายทุน แต่ล่าสุดมีการปรับเพื่อคุ้มครองคนจน โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเป็นที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย
ส่วน พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ.วิสาหกิจเพื่อสังคม พ.ศ. 2562 ก็มีส่วนช่วยเศรษฐกิจ สังคม และชุมชนเช่นกัน
ถัดมาเป็นการปฏิรูปการอุดมศึกษา การวิจัย และนวัตกรรม โดยออกกฎหมายยุบกระทรวงวิทยาศาสตร์ รวมกับสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) และตั้งเป็นกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม
ส่วนด้านสังคม เช่น กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 พ.ร.บ.จัดตั้งสภาองค์กรผู้บริโภค พ.ศ. 2562, พ.ร.บ.ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 และ พ.ร.บ.ทวงถามหนี้ พ.ศ. 2558
ด้านเทคโนโลยี พ.ร.บ.การประชุมผ่านสื่อและอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2562 พ.ร.บ.รักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ พ.ศ. 2562 พระราชกฤษฎีการการประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล พ.ศ. 2565
ป.ย.ป. เครื่องมือพิเศษ ของรัฐบาลใหม่ ?
ในตอนท้ายของการบรรยาย ศ.กิตติคุณ กล่าวถึงว่าที่รัฐบาลใหม่ว่า…
“ผมมีข้อเสนอว่า ป.ย.ป. ควรจะต้องอยู่ต่อ ที่พูดเพราะว่า ธรรมเนียมไทย เมื่อเปลี่ยนแล้วต้องฆ่าล้างโคตร เช็ดล้างของเดิมให้หมด รัฐบาลเดิมทำอะไรฉันไม่เอา คิดอย่างนี้ไม่ฉลาด คนที่ปฏิเสธไม่กินยาเพียงเพราะปฏิเสธว่ายาไม่ได้ปลูกในสวนเราคือคนไม่ฉลาด คำนี้นักกฎหมายชาวเยอรมันเป็นคนพูด”
“ป.ย.ป. เป็นเครื่องมือการผลักดันนโยบายสำคัญของรัฐบาล จริง…ที่เป็นมรดก คสช. แต่ ป.ย.ป. มีคุณสมบัติพิเศษซึ่งกฎหมายอื่นทำไม่ได้ คือระเบียบกฎหมายที่ใช้กับราชการอื่นจะมาใช้ใน ป.ย.ป. ไม่ได้ เพราะ ป.ย.ป. ออกระเบียบของตัวเอง คสช. อาศัยอำนาจปฏิวัติยกเว้นอำนาจกฎหมายเหล่านั้นให้”
“รัฐบาลใหม่ไม่ว่าจะเป็นใคร ถ้าฉลาดและเฉลียว ต้องไม่ยุบ ป.ย.ป. และคงไว้ใช้เป็นเครื่องมือที่ไม่ใช่ระบบราชการธรรมดา เป็นเครื่องมือที่จะเรียกว่าระบบราชการพิเศษ”
“คนหนุ่มคนสาวมีอุดมการณ์ แต่คนหนุ่มสาวไม่ชินกับระบบราชการไทย ระบบการเมืองไทยเป็นระบบการเมืองแบบ bureaucratic polity คือรัฐราชการ อุดมการณ์อย่างเดียวไปไม่ได้ มันต้องอุดมการณ์แบวิธีการ การปฏิรูปต้องการสามองค์ประกอบ คือ ความรู้ การเคลื่อนไหวทางสังคม และ political will ที่สำคัญคือ รู้ว่าทำอย่างไร ทำอะไรก่อน-หลัง เป็นขั้นเป็นตอน ถ้าทำผิดจากปฏิรูปจะกลายเป็นปฏิเหลวได้ ฝากอนาคตการปฏิรูปกฎหมายไว้ในรัฐบาลใหม่”
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
