ThaiPublica > คนในข่าว > “ดร.ยุ้ย” ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ กทม. ชู “Zero-Based” เพิ่มประสิทธิภาพจัดงบฯ ปี’67

“ดร.ยุ้ย” ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ กทม. ชู “Zero-Based” เพิ่มประสิทธิภาพจัดงบฯ ปี’67

29 ตุลาคม 2022


“เกษรา ธัญลักษณ์ภาคย์” ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ กทม. ชูแนวคิด “zero-based budgeting” เพิ่มประสิทธิภาพจัดทำงบประมาณปี 2567 ย้ำถามตัวเองก่อนตั้งงบฯ “โครงการแบบนี้ยังจำเป็นต่อ ปชช. หรือไม่?” ชี้การจัดแบบ “งบฯ ฐานศูนย์” ต้องกำหนดวัตถุประสงค์-เป้าหมาย-ตัวชี้วัดชัดเจน เผยปีหน้าเตรียมปรับเป้าฯ จัดเก็บรายได้ให้สอดคล้องความเป็นจริง-ขยายวงเงินงบประมาณ-ปรับลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น ยันไม่แตะงบบุคลากร-เงินอุดหนุนหน่วยงาน

ผศ. ดร.เกษรา ธัญลักษณ์ภาคย์ ประธานที่ปรึกษาด้านยุทธศาสตร์เเละงบประมาณ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร

แม้สภากรุงเทพมหานครได้ผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2566 วงเงิน 79,000 ล้านบาทไปแล้ว แต่การจัดสรรงบประมาณดังกล่าวตอบโจทย์นโยบาย 217 ข้อของ นายชัชชาติ  สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มากน้อยขนาดไหน

“ไทยพับลิก้า” ได้พูดคุยกับ ผศ. ดร.เกษรา ธัญลักษณ์ภาคย์ หรือ “ดร.ยุ้ย” ประธานที่ปรึกษาด้านยุทธศาสตร์ เเละงบประมาณ ที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ถึงแนวคิดในการจัดสรรงบประมาณแบบ “zero-based budgeting” หรือ “งบประมาณฐานศูนย์”  ซึ่งจะเริ่มนำมาใช้ในในปีงบประมาณ 2567

ชี้ขับเคลื่อนภารกิจบางอย่าง ไม่จำเป็นต้องใช้งบฯ

ผศ. ดร.เกษรา  บอกว่า  “มีหลายเรื่องที่กรุงเทพมหานครไม่จำเป็นต้องใช้งบประมาณ” ด้วยกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีหลายประเด็นที่ไม่มีอำนาจบริหารจัดการได้ทั้งหมด การทำหน้าที่ประสานงานกับหน่วยงานระดับประเทศที่เขาทำงานอยู่แล้ว ซึ่งก็มีหลายเรื่องไม่จำเป็นต้องตั้งงบประมาณมาดำเนินการ

อย่างเช่น การให้ความรู้เรื่อง “financial literacy”  หรือการบริหารจัดการเงินกับคนในชุมชนที่มีมากกว่า 2,000 แห่งในเขตกรุงเทพมหานคร คือตัวอย่างการประสานงานที่ไม่ต้องใช้งบประมาณ

“เราทำหน้าที่ประสานงานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ขับเคลื่อนไปด้วยกัน เช่น financial literacy ก็ประสานธนาคารแห่งประเทศไทย ให้เข้ามาช่วยให้ความรู้กับคนในชุมชน โดยที่ กทม. ไม่ต้องใช้งบประมาณ”

ผศ. ดร.เกษรา บอกว่า  สิ่งที่ กทม. ต้องการคือ การแก้ไขปัญหาหนี้ และให้ความรู้ด้านการเงินกับคนในชุมชน ซึ่งส่วนใหญ่มีปัญหาเรื่องหนี้นอกระบบอยู่แล้ว ขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยมีนโยบายเรื่องนี้เช่นกัน เมื่อร่วมมือกันขับเคลื่อน โดยการลงพื้นที่สำรวจ และเพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาต่อไป

“เราลงพื้นที่กับแบงก์ชาติสำรวจข้อมูลด้วยกัน เนื่องจาก กทม. ไม่ได้มีหน่วยงานเศรษฐกิจ การขอความร่วมมือกับแบงก์ชาติให้เข้ามาช่วย หลักการดังกล่าวนี้ เรียกว่า zero-based budgeting หรืองบประมาณฐานศูนย์”

ถามตัวเองก่อนตั้งงบฯ “โครงการแบบนี้ยังจำเป็นต่อ ปชช.หรือไม่?”

เริ่มต้นคิดใหม่ คือ วิธีคิดในการจัดสรรงบประมาณแบบ zero-based เพราะถ้าไม่เริ่มคิดใหม่ ก็จะใช้วิธีการจัดสรรงบประมาณเหมือนปีที่ผ่านมา เช่น ถ้าต้องการให้ความรู้ชุมชนในเรื่องแก้ปัญหาหนี้นอกระบบ ก็จะเริ่มด้วยการเขียนโครงการตั้งงบประมาณ เพื่อให้นักการเงินลงพื้นที่ให้ความรู้แก่ชุมชน

แต่หากเป็นวิธีคิดเรื่อง zero-based  ผศ. ดร.เกษรา บอกว่า  จะเริ่มคิดใหม่จากศูนย์ พร้อมกับการทำ OKR (objective key result) โดยตั้งคำถามกับตัวเองว่า โครงการแบบนี้ยังมีความจำเป็นกับประชาชนหรือไม่ ยังต้องทำหรือเปล่า

การทำ OKR  คือ การตั้งเป้าหมาย และกำหนดตัวชี้วัดผล โดยเริ่มจากการตั้งคำถาม และกำหนดวัตถุประสงค์ให้ชัดเจน ว่า วัตถุประสงค์ของโครงการนี้คืออะไร ยกตัวย่าง โครงการสอนว่ายน้ำในประเทศจีนเขาจะกำหนดวัตถุประสงค์ชัดเจนว่า การให้เด็กเรียนว่ายน้ำ เพราะต้องการนักกีฬาส่งไปแข่งขันในโอลิมปิก

ส่วนการเรียนว่ายน้ำของเด็กใน กทม. มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันอุบัติเหตุทางน้ำ ดังนั้น การสอนเด็กว่ายน้ำก็จะแตกต่างกันไป โดยเราต้องถามตัวเองให้ชัดเจนว่า วัตถุประสงค์ของการว่ายน้ำคืออะไร เพราะเมื่อได้วัตถุประสงค์ที่ชัดเจนแล้ว ก็จะต้องมีวิธีการ “วัด-ประเมินผล” ที่ชัดเจนด้วยเช่นกัน

“มันต้องชัดเจนว่าถ้าวัตถุประสงค์ของการสอนว่ายน้ำ เพื่อป้องกันอุบัติเหตุ ก็ต้องประเมินผลได้ว่าเด็กว่ายน้ำเป็นหรือไม่ ประการที่ 2 เมื่อว่ายน้ำเป็นแล้ว สามารถลดอุบัติเหตุทางน้ำได้หรือไม่ สิ่งที่พยายามคือ เน้นกับทุกคนว่า ต้องถามตัวเองให้ได้ว่า วัตถุประสงค์ของเรื่องนี้ จริงๆ แล้วคืออะไร เพราะการสอนว่ายน้ำ เพื่อต้องการไปโอลิมปิกกับการลดอุบัติเหตุทางน้ำ มันคนละเรื่องกัน”

การจัดสรรงบประมาณแบบ  zero-based budgeting  จึงถือเป็นการเริ่มเปลี่ยนเปลี่ยนการบริหารภายในของกรุงเทพมหานคร โดยให้เริ่มมองการจัดสรรงบประมาณใหม่ และต้องเริ่มถามคำถามและเน้น OKR ไปพร้อมๆ กัน

“ตอนนี้เราเริ่มให้ทุกคนคิดใหม่ว่า เราทำโครงการแบบนี้เพื่ออะไร ไม่เหมือนกับการจัดสรรรงบประมาณในปีที่ผ่านมา แต่ที่เหมือนเราทำระบบอัตโนมัติ คือ การคิดแบบเดิมทุกปี”

เตรียมปรับเป้าจัดเก็บรายได้ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง

ที่ผ่านมาการตั้งงบประมาณของกรุงเทพมหานครถูกบังคับให้ตั้งงบประมาณแบบสมดุล คือ  รายรับมีเท่าไหร ก็ให้มีรายจ่ายเท่านั้น  ดังนั้น การประมาณการรายได้ หรือรายรับ จึงถือเป็น exercise หรือเป็นโจทย์ให้ทุกหน่วยงานตั้ง scenario หรือตั้งประมาณการรายได้ว่าจะมีเท่าไหร่ โดยให้การตั้งเป้าหมายเหมือนบริษัทเอกชน เนื่องจากที่ผ่านมาหน่วยงานในสังกัด กทม. มักจะตั้งเป้ารายได้เอาไว้ค่อนข้างต่ำ ทำให้ผลการจัดเก็บรายได้จริงของทุกหน่วยทะลุเป้าหมาย ทั้งๆ ที่ความเป็นจริง สามารถจัดเก็บรายได้ได้มากกว่านั้น

“การตั้งประมาณการรายรับไว้ต่ำ ทำให้ผลการจัดเก็บรายได้ของหน่วยงานในสังกัด กทม. ทะลุเป้าหมายกันทั้งหมดเลย ยกตัวอย่าง เวลาประชุมร่วมกับสำนักงานเขตต่างๆ เรื่องการเก็บภาษีที่ดิน ทุกเขตบอกเก็บภาษีทะลุเป้าหมายกันทุกเขตเลย แต่พอไปประเมินผลการจัดเก็บรายได้ พบว่าเก็บภาษีได้ไม่ถึง 50% ถามว่าทำไม KPI ทุกเขตทะลุเป้าหมายกันทั้งหมด เป็นเพราะเราตั้งเป้าหมายการจัดเก็บรายได้ไว้ต่ำใช่หรือไม่ และเมื่อเราตั้งประมาณการรายได้ต่ำ การกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายก็จะได้น้อยลงตามไปด้วย”

การจัดทำงบประมาณแบบ zero-based budgeting  นอกจากตั้งเริ่มต้นจากวิธีคิดใหม่แล้ว ยังต้องกำหนดเป้าหมายต่างๆ รวมทั้งวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน และควรตั้ง scenario ประมาณการรายรับให้สอดคล้องกับฐานรายรับที่แท้จจริงด้วย

ดังนั้น การประมาณการรายได้ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง และเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี คาดว่าจะทำให้การจัดเก็บภาษีที่ดินในปี 2566-2567 ปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นได้ รวมทั้งภาษีป้ายด้วย

ยันไม่แตะงบฯบุคลากร-อุดหนุนหน่วยงาน

การเริ่มจัดสรรงบประมาณ แบบ zero-based ในปี 2567  ผศ. ดร.เกษรา บอกว่า อาจจะไม่สามารถทำได้ทุกรายการ โดยเฉพาะงบประมาณด้านบุคลากร  แต่งบประมาณที่สามารถทำได้เลย คือ งบฯ ดำเนินการ เช่น ค่าน้ำ ค่าไฟฟ้า สามารถเริ่มทำได้เลย

“ส่วนงบฯ บุคลากร ก้อนนี้ไม่แตะอยู่แล้ว และไม่คิดจะเตะเลย ซึ่งงบประมาณก้อนนี้ น่าจะเป็นงบฯก้อนใหญ่ที่สุดของ กทม. แต่งบฯ ที่เริ่มทำได้เลย คือ ค่าดำเนินงาน ค่าน้ำค่าไฟ ค่ากระดาษสามารถทำ zero-based ได้”

ทำไมงบประมาณค่าดำเนินการถึงทำแบบ zero-based ได้ ผศ. ดร.เกษรา ให้ความเห็นว่า งบประมาณในส่วนนี้สามารถมาเริ่มต้นคิดใหม่ได้ โดยในการทำงบประมาณให้ลดลง เช่น หลายห้องทำงานเปิดไฟสว่างทั้งวัน เราสามารถทำเซ็นเซอร์ในห้องทำงานเขต เพื่อให้ไฟฟ้าเปิด ปิดเอง เพื่อประหยัดพลังงาน

“เราอาจจะทำให้ห้องบางห้องเปิดและปิดไฟเอง หรือบางห้องของ กทม. ที่เปิดแอร์เย็นตลอด แต่ไม่มีคนอยู่เลย เราสามารถคิดใหม่ และ zero-based ได้ จากงบค่าดำเนินงาน ค่าน้ำ ค่าไฟฟ้า ค่ารถได้”

นอกจากงบประมาณค่าบุคลากร และงบประมาณค่าดำเนินการ ซึ่งเป็นงบประมาณก้อนใหญ่ของกรุงเทพมหานครแล้ว ยังมีงบประมาณก้อนที่ 3 คือ งบอุดหนุนหน่วยงาน เช่น โรงพยาบาล มหาวิทยาลัย ซึ่งงบประมาณก้อนที่ 3 ก็เตะไม่ได้อีกเช่นกัน

ควบรวมยุทธศาสตร์ 20 ปีกับนโยบายผู้ว่าฯ กทม. 217 ข้อ

ดังนั้น งบประมาณเชิงยุทธศาสตร์ จึงมีความเหมาะสมที่เริ่มทำ zero-based โดย ผศ. ดร.เกษรา บอกว่า กทม. จะมียุทธศาสตร์ 20 ปี ซึ่งมี KPI วัดประเมินผลจำนวนมาก ซึ่งยุทธศาสตร์ 20 ปี เมื่อผ่าน 4 ปี ครบวาระ ก็จะเหลือเพียงยุทธศาสตร์ กทม. ดังนั้น เราจึงเห็นว่า ควรจะปรับยุทธศาสตร์ 20 ปีมารวมกับนโยบาย 217 ข้อของผู้ว่าราชการ กทม. เพื่อให้เดินไปในทิศทางเดียวกัน

“เราเอายุทธศาสตร์ 20 ปี มารวมกับนโยบาย 217 ข้อ เมื่อปรับรวมด้วยกัน บางอย่างถ้าประเมินแล้วไม่สำคัญ เราก็ตัดทิ้งออกไป หรือ บางแนวคิดอาจจะเก่าไปแล้ว ก็ได้ก็ตัดทิ้งออกไป ซึ่งทำให้เราเริ่มวิธีคิดใหม่ในเรื่อง zero-based ได้”

ผศ. ดร.เกษรา บอกว่า การเริ่มต้นคิดใหม่เรื่องงบประมาณ ถือเป็นความท้าทาย โดยงบประมาณด้านยุทธศาสตร์ ต้องถูกปรับด้วย OKR มาดูงบยุทธศาสตร์ งบลงทุนตรงกับยุทธศาสตร์หรือไม่ ถ้าไม่ตรงก็ไม่ต้องทำ

ความท้าทายของการทำงบประมาณ zero-based คือ การเริ่มคิดใหม่ ซึ่งหลายคนอาจจะรู้สึกว่าเสียเวลา เพราะการจัดทำงบประมาณแบบเก่า ไม่ต้องมีตั้งคำถาม กำหนดวัตถุประสงค์ และตัวชี้วัดใหม่ แต่เมื่อเริ่ม set zero คิดงบประมาณใหม่ที่ละตัว ก็จะเป็นเรื่องยาก

จับมือสำนักงบฯขับเคลื่อน “Zero-based”

“ตอนนี้เราเริ่มทำงบประมาณแบบ zero-based โดยเริ่มจาการพูดคุย และเรียนรู้กันไป สำนักงบประมาณมีคำถาม ก็ต้องมาอธิบายกัน และเราจึงตั้งคณะทำงาน โดยมีสำนักงบประมาณเข้ามาช่วยกันขับเคลื่อนแนวคิดนี้ให้เดินไปให้ได้”

อย่างไรก็ตาม ผศ. ดร.เกษรา  บอกว่า การจัดทำงบประมาณ แบบ zero-based  จะเริ่มเห็นชัดเจนในปีงบประมาณ  2567 โดยเชื่อว่าการจัดทำงบประมาณจะตรงเป้าหมาย และมีลำดับความสำคัญมากขึ้น และมีประสิทธิภาพขึ้น

“การทำงบประมาณปี 2567  แบบ zero-based  อย่างน้อย ทำให้เราต้องตอบคำถามในสิ่งที่เราอยากทำจริงๆ ว่าจะช่วยประชาชนได้อย่างไร ซึ่งทำให้การจัดสรรงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้นตามไปด้วย”

ผศ. ดร.เกษรา  ย้ำว่า สิ่งที่ตั้งใจและคิดว่าต้องทำให้ได้คือการทำงบประมาณให้ดี เพราะว่างบประมาณที่ดี จะเป็นรากฐานให้เรามี ทางเลือกในการทำงานที่ดีได้  เนื่องจากที่ผ่านมาเรายังทำปีงบประมาณได้ไม่ดีนัก”

ปี ’66 งบบุคลากรยังสูงกว่า 36%-งบลงทุน 16%

สำหรับงบประมาณปี 2566 ซึ่งผ่านการพิจารณาของสภากรุงเทพมหานครไปแล้วนั้น ยังดำเนินการจัดทำงบประมาณตามแนวคิดการทำงบประมาณแบบสมดุล โดย รายละเอียดงบประมาณปี 2566 ถูกนำมาเผยแพร่บน เว็บไซต์ของ กทม. โดยงบประมาณในปีนี้จะมีวงเงินรวม 79,000 ล้านบาท แบ่งออกเป็น 6 ด้าน เรียงตามลำดับ ประกอบด้วย 1. งบบุคลากร 17,568 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 36.27% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด 2. งบดำเนินงาน 17,701 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 17.96% 3. งบรายจ่ายอื่น 13,703 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 17.27% 4. งบลงทุน 10,383 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 16.63% 5. งบเงินอุดหนุน 5,272 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 6.68% 6. งบกลาง 14,370 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 13.76 %

ที่มาภาพ : https://official.bangkok.go.th/page/127

หากจำแนกตามลักษณะของงานบริหารจัดการในด้านต่างๆ จะแบ่งออกเป็น 7 ด้าน ดังนี้

    1. งบประมาณบริหารสำนักงานเขต 50 เขต วงเงิน 18,865 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 23% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด

    2. งบประมาณบริหารราชการ กทม. วงเงิน 16,282 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 20%

    3. งบประมาณจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมวงเงิน 11,090 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 14%

    4. งบประมาณบริหารจัดการด้านเมืองและการพัฒนาเมืองวงเงิน 11,072 คิดเป็นสัดส่วน 14%

    5. งบประมาณ บริการจัดการสาธารณสุขวงเงิน 2,417 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 3%

    6. งบประมาณการพัฒนาสังคมและชุมชนเมืองวงเงิน 944 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 1%

    7. งบประมาณด้านการศึกษา วงเงิน 644 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 0.81%

สำหรับหน่วยงงานที่ได้รับงบประมาณมากที่สุด 10 อันดับ มีรายละเอียดดังนี้

    อันดับที่ 1 สำนักการโยธา ได้รับการจัดสรรงบฯวงเงิน 8,274 ล้านบาท
    อันดับที่ 2 สำนักการระบายน้ำวงเงิน 6,466 ล้านบาท
    อันดับที่ 3 สำนักสิ่งแวดล้อมวงเงิน 5,779 ล้านบาท
    อันดับที่ 4 สำนักการแพทย์วงเงิน 4,584 ล้านบาท
    อันดับที่ 5 สำนักการจราจรและขนส่งวงเงิน 3,126 ล้านบาท
    อันดับที่ 6 สำนักการคลังวงเงิน 3,052 ล้านบาท
    อันดับที่ 7 มหาวิทยาลัยนวมินทราธิราชวงเงิน 2,954 ล้านบาท 
    อันดับที่ 8 สำนักอนามัยวงเงิน 2,433,697,100 บาท
    อันดับที่ 9 สำนักวัฒนธรรม กีฬาและการท่องเที่ยววงเงิน 1,330 ล้านบาท 
    อันดับที่ 10 สำนักปลัด กทม.วงเงิน 956 ล้านบาท

ขณะที่หน่วยงานที่ได้รับงบประมาณระดับกลางไปจนถึงน้อยที่สุด ได้แก่ สำนักการศึกษาได้รับการจัดสรรงบฯวงเงิน 864 ล้านบาท, สำนักยุทธศาสตร์และประเมินผลวงเงิน 812 ล้านบาท, สำนักงานตลาด กทม.วงเงิน 548 ล้านบาท, สำนักพัฒนาสังคมวงเงิน 395 ล้านบาท, สำนักงานสถานธนานุบาล กทม.วงเงิน 270 ล้านบาท, สำนักเทศกิจวงเงิน 207 ล้านบาท, สำนักป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยวงเงิน 196 ล้านบาท, สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการ กทม. วงเงิน 192 ล้านบาท, สำนักการวางผังและพัฒนาเมืองวงเงิน 178 ล้านบาท, สำนักงานเลขานุการสภา กทม. วงเงิน 127 ล้านบาท, สำนักงบประมาณ กทม. วงเงิน 85 ล้านบาท, สำนักงานเลขานุการผู้ว่าฯ กทม. วงเงิน 71 ล้านบาท และสำนักงานพัฒนาที่อยู่อาศัยวงเงิน 6 ล้านบาท เป็นต้น

  • ‘ชัชชาติ’ รับตำแหน่งวันแรก! ปักธง 4 ภารกิจเร่งด่วน ฟื้นฟู กทม.