จันทวรรณ สุจริตกุล
ผ่านไปแล้วกับการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลก (International Monetary Fund :IMF) ซึ่งเป็นการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และผู้ว่าการธนาคารกลาง 190 ประเทศสมาชิก ร่วมกับองค์กรระหว่างประเทศ เช่น IMF WB Group BIS/FSB OECD WTO นับเป็นการประชุมที่เกิดขึ้นท่ามกลางความปั่นป่วนในตลาดพันธบัตรรัฐบาลอังกฤษ จนกลายเป็นการกล่าวขานกันว่าเป็นกรณีศึกษาที่ชัดที่สุดครั้งหนึ่งของความสับสนที่เกิดขึ้น เมื่อนโยบายการเงินกับนโยบายการคลังเดินไปในทิศทางที่สวนกันอย่างสิ้นเชิง
นโยบายการเงินของอังกฤษเช่นเดียวกับประเทศตะวันตกอื่นๆ กำลังอยู่ในช่วงถอนคันเร่งและแตะเบรคเป็นระยะๆ เพื่อจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อในขณะที่นโยบายการคลังกลายเป็นชนวนความตื่นตระหนกของตลาดพันธบัตรอังกฤษ เมื่อรัฐบาลเสนอการทำงบประมาณระหว่างปี (mini budget) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ร้อนแรงอยู่แล้วจากอัตราเงินเฟ้อตัวเลขสองหลัก ด้วยการลดอัตราการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของบุคคลที่อยู่ในกลุ่มรายได้สูง ยกเลิกการกำหนดเพดานการจ่ายโบนัสให้กับนายธนาคาร และ ยกเลิกการปรับเพิ่มอัตราภาษีเงินได้ของนิติบุคคลที่เป็นส่วนหนึ่งของแผนการหาแหล่งรายได้ให้กับรัฐบาล หลังการใช้นโยบายการคลังเพื่อประคองสถานการณ์ในช่วงการระบาดของโควิด
แนวคิดที่ผู้มีรายได้สูงและนายธนาคารจะเป็นกำลังสำคัญในการกระตุ้นการจับจ่ายใช้สอยในระบบเศรษฐกิจ น่าจะทำให้คนในวงการธนาคารเฮหลังจากที่ถูกตีกรอบการดำเนินงาน จำกัดการจ่ายโบนัสและอื่นๆ อีกมาก เพราะถูกมองว่าเป็นต้นเหตุของวิกฤติการเงินโลก( Global Financial Crisis – GFC) เมื่อปี 2551 แต่ปฏิกริยาของผู้ร่วมตลาดกลับค่อนข้างรุนแรง เพราะคนอังกฤษอีกจำนวนมากกำลังลำบากจากราคาพลังงานที่สูงขึ้นมากและข้าวของที่แพงขึ้น ทั้งๆ ที่ปกติแล้วการทำนโยบายการเงินและนโยบายการคลังอาจจะช่วยเสริมกันได้ เช่น เมื่อนโยบายการเงินไม่สามารถจัดการกับปัญหาผลข้างเคียงต่อภาคส่วนต่างๆ (redistributional impact) อาจจำเป็นต้องใช้นโยบายการคลังเพื่อช่วยเหลือกลุ่มเปราะบาง ที่ยังปรับตัวไม่ทัน ในภาวะที่นโยบายการเงินจะต้องเร่งขึ้นดอกเบี้ยเพื่อจัดการกับเงินเฟ้อ
แต่เหตุการณ์ในอังกฤษเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านกลุ่มผู้มีรายได้สูง จึงไม่ได้รับการตอบรับจากผู้ร่วมตลาดและสังคม ขนาดสื่ออังกฤษออกมาวิจารณ์ว่าตลอดช่วงของรัฐบาลนายกรัฐมนตรี Liz Truss หากลบจำนวนวันที่เกี่ยวข้องกับการเตรียมการพระราชพิธีงานพระศพของสมเด็จพระนางเจ้าเอลิซาเบธที่ 2 แล้ว นับว่ารัฐบาลนี้มีเวลาทำการไม่ถึงหนึ่งสัปดาห์ก่อนการจัดทำ mini budget ครั้งนี้ และช่วงเวลาที่สั้นขนาดนี้ก็ยังอุตส่าห์เกิดเรื่องวุ่นวายปั่นป่วนไปทั่วโลก สื่อบางรายขนาดวิจารณ์ว่าอายุงานของรัฐบาล Liz Truss ดูจะสั้นพอๆ กับผักกระหลำปลีที่อยู่ได้ (shelf life) ราวหนึ่งสัปดาห์ ก่อนที่จะเน่าเสียไปตามเวลา
การอภิปรายในเวทีของการประชุม IMF/WB รอบนี้ จึงให้ความสำคัญกับเรื่องการประสานนโยบาย (policy coordination) และการสื่อสารที่ต้องชัดเจน อธิบายสังคมได้ ในภาวะที่ขวัญกำลังใจและอารมณ์ของผู้คนอ่อนไหวจากสถานการณ์เศรษฐกิจและความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์
แต่การประสานนโยบายอีกส่วนหนึ่งที่ไม่ค่อยได้มีการพูดถึงกันคือ นโยบายการกำกับดูแลภาคการเงิน ความลักลั่นระหว่างการกำกับดูแล banks กับ non banks เพราะเหตุการณ์ความปั่นป่วนในตลาดพันธบัตรอังกฤษครั้งนี้ มาจากการที่บรรดากองทุนเงินออมและกองทุนบำนาญต่างๆ เข้าไปทำธุรกรรมที่สุ่มเสี่ยงโดยการกู้ยืม (leverage) ในสัดส่วนที่สูง เพื่อไปนำไปลงทุนหาผลตอบแทนให้กับการบริหารกองทุน ซึ่งการบริหารทำได้ยากมากในภาวะที่ดอกเบี้ยในยุโรปติดลบ การกู้ยืมแบบลักษณะนี้ (highly leverage) จึงถูกมองว่ามีแต่ได้กับได้เพราะไม่มีต้นทุนของเงิน แต่กลับมีผู้หยิบยื่นสภาพคล่องให้นำไปหารายได้ต่อ
นักวิเคราะห์บางรายใช้คำว่าเป็นการทำธุรกรรมลักษณะนี้เปรียบเสมือนเป็น ธนาคารเงา (shadow banks) เพราะหน้าที่ของธนาคารก็คือรับฝากหรือกู้ยืมมาในอัตราที่ต่ำกว่าเพื่อนำไปปล่อยกู้ต่อในอัตราที่สูงกว่า และกินส่วนต่าง แต่วงการธนาคารทั่วโลกได้ถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดขึ้น นับแต่วิกฤติการเงินโลก (Global Financial Crisis) ปี 2008 แต่กลุ่ม non banks เช่น กองทุนรวม กองทุนบำนาญ อาจจะไม่ได้ถูกเพ่งเล็งมากนักในเรื่องการกำกับดูแล จนเกิดธุรกรรมที่สุ่มเสี่ยงขนาดใหญ่ที่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการบริหารความเสี่ยงในภาวะที่ดอกเบี้ยทั่วโลกเป็นทิศทางขาขึ้น ทำให้ต้องเร่งขายพันธบัตรที่ได้นำมาวางเป็นหลักประกันการกู้ยืมเงินมาลงทุน
ผู้เขียนได้เคยมีโอกาสรับฟังการวิเคราะห์ของ IMF ใน session ที่เรียกว่า Early Warning System เมื่อ 5-6 ปีมาแล้ว ทางเจ้าหน้าที่ IMF และ FSB ได้เคยหยิบยกความเสี่ยงในกลุ่ม non bank ในลักษณะนี้ขึ้นมาแล้ว จึงรู้สึกเสียดายที่ผู้เข้าฟังซึ่งล้วนเป็นผู้รับผิดชอบด้านนโยบายเศรษฐกิจการเงินมหภาคของโลก มิได้เตรียมการให้ภาคการเงินรับมือกับความเสี่ยงจากภาค non banks
แต่บ่อยครั้ง งาน financial stability หรือการดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน จะต้องมองไกลมองยาว และถ้าไม่มีชนวนมาจุดให้ตลาดเกิดความตื่นตระหนก ก็อาจจะไม่ได้สะดุดจนทำให้คนลืมไปว่า ความเสี่ยงนี้เคยถูกยกขึ้นมาก่อนหน้านี้แล้ว
แต่กรณีของอังกฤษครั้งนี้มีชนวนในเรื่องของนโยบายการคลังที่ไม่เป็นที่ยอมรับของตลาด แต่ความเสี่ยงจากธุรกรรม highly leverage ก็อาจจะถูกจุดประกายด้วยเรื่องอื่นๆ จึงเป็นบทเรียนที่น่าจะมีกรณีศึกษาตามมาอีกจากนี้ไป
หมายเหตุ:
IMF- International Monetary Fund
WB Group- World Bank
BIS- Bank for International Settlement
FSB-Financial Stability Board
OECD- Organization for Economic Cooperation and Development
WTO- World Trade Organization
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
