ปิติคุณ นิลถนอม
ช่วงที่ผ่านมานี้ ประชาชนโดยเฉพาะคนรุ่นใหม่มีความตื่นตัวทางการเมืองสูงมาก ดังจะเห็นได้จากกระแสการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร รวมถึงการพิจารณาร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2566 ซึ่งนอกจากเยาวชนจะกระตือรือร้นในการเข้ามามีส่วนร่วมแล้ว ในบางกลุ่มที่ไม่ค่อยจะสนใจอะไรเท่าไหร่นัก พอได้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนใหม่ ก็หันมาเป็น active citizen แบบด่วนๆ เพียงชั่วข้ามคืน เหมือนกลายเป็นคนละคน (ฮา)
ในขณะที่มีการอภิปรายร่างงบประมาณฯ ในสภาอย่างเผ็ดร้อน นอกสภาก็มีการติดตามและวิพากษ์วิจารณ์โดยภาคประชาชน ผ่านการตั้งคำถามมากมาย โดยเฉพาะการจัดทำงบประมาณที่จำเป็นต้องตอบสนองต่อประโยชน์ประชาชน แต่กลับมีข้อสังเกตบางประการว่าเกาถูกที่คันหรือไม่ และประชาชนจะได้ประโยชน์อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยอย่างที่ควรจะเป็นหรือไม่
ช่วงเวลาที่มีการอภิปรายกันในสภาในช่วงที่ผ่านมาก็ตรงกันกับเวลาที่ International Budget Partnership (IBP) เผยแพร่ผลสำรวจการเปิดเผยงบประมาณของประเทศทั่วโลกที่เรียกว่า Open Budget Survey (OBS) 2021 พอดี จึงอยากชวนท่านผู้อ่านไปสำรวจกันว่า ในภาพรวมของโลกเราแล้ว งบประมาณในแต่ละประเทศนั้นเป็นอย่างไร แล้วมีบทเรียนอะไรร่วมกัน โดยเฉพาะในยุคการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่ส่งผลกระทบให้เกิดความเหลื่อมล้ำที่สูงยิ่งขึ้น มีกลุ่มเปราะบางที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลังมากขึ้น มิพักรวมถึงประเด็นความขัดแย้งระหว่างรัสเซียและยูเครน ที่เป็นปัญหาสำคัญในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน รวมถึงประเด็นการจัดทำงบประมาณเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงินภาษี
การสำรวจจะดูประเด็นหลัก 3 เรื่อง คือ ความโปร่งใสผ่านการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง และการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกอย่างรัฐสภาและองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งหลักการ 3 ประการนี้เป็นปัจจัยสำคัญที่จะส่งผลให้การฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจและสังคมจากปัญหาโควิด-19 มีความยั่งยืนและครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นหลักประกันในการเข้าถึงบริการสาธารณะของกลุ่มเปราะบาง
ทั้งนี้ การสำรวจดังกล่าวจะทำโดยภาคประชาสังคมรวมถึงนักวิจัยอิสระในประเทศนั้นๆ ผ่านชุดคำถามที่อ้างอิงจากมาตรฐานหรือแนวทางปฏิบัติที่ดีของสากล ที่ครอบคลุมทั้งวงจรงบประมาณ คือการเตรียมและจัดทำ การอนุมัติ การบริหาร และการตรวจสอบประเมินผล โดยเปิดให้รัฐบาลแสดงความเห็นต่อผลสำรวจด้วย ซึ่งในส่วนของประเทศไทยนั้นดำเนินการโดยศูนย์ทดลองการออกแบบสถาปัตยกรรมและกลไกสำนึกต่อสังคม (SIAM Lab) และมีผู้แทนสำนักงบประมาณเป็นผู้รีวิวร่างชุดคำถามที่ใช้ในการสำรวจ
รายงานระบุว่า จาก 120 ประเทศที่ทำการสำรวจ ไม่มีประเทศใดที่มีค่าเฉลี่ยเกินกว่า 61 คะแนนทั้ง 3 ด้านซึ่งเป็นมาตรฐานขั้นต่ำเลย!
หากดูแยกในแต่ละด้านนั้นพบว่า ในส่วนของความโปร่งใส มีเพียง 35 ประเทศที่ได้คะแนนเกินค่าเฉลี่ย ในประเด็นการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกนั้นมีผู้ได้รับคะแนนแตะค่าเฉลี่ยมาตรฐานเพียง 27 ประเทศ อย่างไรก็ตาม ไม่มีประเทศใดได้คะแนนเกินค่าเฉลี่ยมาตรฐานในด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนเลย ทั้งนี้ ประเทศที่มีค่าเฉลี่ยสูงสุดในมิติของการมีส่วนร่วม ได้แก่ เกาหลีใต้ อังกฤษ นิวซีแลนด์ และจอร์เจีย นั้นก็ได้คะแนนเพียง 41 ต่ำกว่า 61 อยู่ถึง 20 คะแนน
อย่างไรก็ตาม รายงานระบุว่า ในภาพรวมแล้ว หากดูพัฒนาการตั้งแต่ปี 2008 ถึง 2021 แล้ว ถือได้ว่ามีพัฒนาการที่ดีขึ้น โดยค่าคะแนนความโปร่งใสเพิ่มขึ้นร้อยละ 20 ซึ่งปัจจัยที่ทำให้มีพัฒนาการเช่นนี้คือการเปิดเผยข้อมูลทางการคลัง (fiscal openness) ที่ก่อให้เกิดความเชื่อมั่นสาธารณะ (public trust)
ในประเด็นนี้รายงานกล่าวว่า แม้การแพร่ระบาดของโควิด-19 จะกระทบต่อทุกประเทศทั่วโลก และทำให้ระบบการตรวจสอบและความพร้อมรับผิดของประเทศทั่วโลกยังคงอ่อนแออยู่ แต่ก็ไม่สามารถทำให้ความพยายามในการสร้างความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในระบบงบประมาณถดถอยลงไป ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งคือ การปรับตัวของแต่ละประเทศที่พยายามเพิ่มการเผยแพร่ข้อมูลแบบดิจิทัล ที่ทำให้ทุกภาคส่วนเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยง่าย และการสร้างความเข้มแข็งในเรื่องของความพร้อมรับผิดของหน่วยงานภาครัฐให้รูปธรรม
นอกจากนี้ยังปรากฏไฮไลต์สำคัญในรายงานว่า มีประเทศทั่วโลกถึงร้อยละ 31 ที่มีการเปิดเผยรายละเอียดข้อมูลว่ามีการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างไร รวมถึงร้อยละ 14 ได้จัดทำงบประมาณรายจ่ายโดยคำนึงถึงความเท่าเทียมทางเพศ และมีเพียงร้อยละ 8 ของประเทศทั่วโลกเท่านั้นที่มีช่องทางอย่างเป็นทางการ ที่จะดึงภาคประชาชนซึ่งเป็นกลุ่มด้อยโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณ
หากจะพูดถึงประเทศที่มีความโดดเด่นในคราวนี้ ได้แก่ โดมินิกัน ที่ติด 10 อันดับแรกซึ่งมีพัฒนาการสำคัญในเรื่องการดึงภาคประชาชนมาร่วมกับภาครัฐในการงบประมาณ รวมถึงประเทศจอร์เจียซึ่งมีความโดดเด่นในเรื่องของการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัลอยู่แล้ว โดยในปัจจุบัน กระทรวงการคลังได้ริเริ่มเปิดรับข้อมูลทางระบบออนไลน์เพื่อนำข้อมูลจากประชาชนไปประกอบการพิจารณาจัดทำงบประมาณ เพื่อนำความต้องการของประชาชนไปจัดลำดับความสำคัญ ในการกำหนดงบประมาณต่อไป
ส่วนประเทศเกาหลีใต้ที่ถือเป็นหัวหอกสำคัญ ซึ่งเป็นต้นแบบการดึงภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณโดยไม่ทิ้งใครไปข้างหลังนั้นก็น่าจับตามอง โดยเฉพาะบทบาทของคณะกรรมการภาคประชาชน (Citizen Committee) ที่เปิดรับข้อมูลทางระบบออนไลน์จากประชาชนก่อนการลงมติว่าข้อเสนอใดที่รัฐสภาควรจะจัดสรรงบประมาณให้ ซึ่งคณะกรรมการประชาชนชุดนี้จำนวน 450 คนเป็นประชาชนทั่วไปจำนวน 400 คนและเป็นกลุ่มเปราะบางรวม 50 คน และในขั้นตอนการตรวจสอบงบประมาณหากประชาชนประสงค์จะทราบว่ารัฐบาลนำเงินไปใช้จ่ายตามกฎหมายและเกิดผลสัมฤทธิ์หรือไม่ ก็สามารถร้องขอต่อองค์กรตรวจเงินแผ่นดินแห่งเกาหลีที่เรียกว่า Board of Audit and Inspection เพื่อให้ตรวจสอบได้
เมื่อพูดถึงการตรวจสอบแล้ว นอกเหนือจากประเทศเกาหลีใต้ที่กล่าวข้างต้น รายงานยังระบุว่ามีประเทศที่พยายามพัฒนานวัตกรรมเพื่อดึงภาคประชาชนมามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณด้วย เช่น การให้ประชาชนแสดงความเห็นว่าอยากให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบเรื่องใดเป็นพิเศษ เช่น Ghana Audit Service ได้พัฒนาแอปพลิเคชันมือถือชื่อ CITIZENSEYE เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความเห็น ในขณะที่ศาลบัญชีของโรมาเนียก็ให้ประชาชนแสดงความเห็นต่อแผนการตรวจสอบ รวมถึงเรื่องใดๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการงบประมาณและทรัพย์สินของรัฐ ส่วนอาร์เจนตินา Office of the Auditor General of the Nation (AGN) ได้จัดเวิร์กชอปให้กับภาคประชาสังคมทุกๆ ปี เพื่อให้เสนอแนะว่าอยากให้ตรวจสอบเรื่องใด โดย AGN จะต้องสรุปรายงานว่ามีข้อเสนอมาจำนวนกี่เรื่อง และเลือกตรวจสอบประเด็นใด หรือไม่เลือกประเด็นใด เพราะอะไร
รายงานกล่าวสรุปและเสนอแนะว่า รัฐบาลควรจะมีการสร้างโอกาสและดึงไปภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณในทุกขั้นตอนอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้งบประมาณเป็นสิ่งที่ตอบสนองต่อประชาชนอย่างแท้จริง (responsive budget system) และควรป้องกันการใช้อำนาจที่ไม่ชอบของฝ่ายผู้บริหารในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ด้วยการปรับปรุงพัฒนาระบบการตรวจสอบของรัฐสภาและองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน โดยเฉพาะขั้นตอนการใช้จ่ายเงิน รวมถึงการส่งเสริมให้มีการเปิดเผยข้อมูลการวางแผนและการใช้จ่ายงบประมาณ รวมถึงหนี้สาธารณะและความเสี่ยงทางการคลังต่อประชาชน
ทีนี้ มามองเฉพาะในส่วนของประเทศไทยดูบ้าง ผลปรากฏว่ามีคะแนนค่อนข้างสูงในส่วนของความโปร่งใสและการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก แม้จะไม่แตะขั้นต่ำ 61 คะแนนแต่ก็มีความใกล้เคียงมาก กล่าวคือ ได้รับ 58 และ 59 คะแนนตามลำดับ (ทั้งนี้ เราเคยได้คะแนนถึงมาตรฐานมาแล้วในปี 2019)
อย่างไรก็ตาม ผลสำรวจพบว่าประเทศไทยเรายังมีปัญหาในเรื่องของการมีส่วนร่วม โดยได้คะแนนเพียง 11 คะแนน ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลกที่อยู่ที่ 14 คะแนน และจัดอยู่ในลำดับที่ 5 ของอาเซียน รองจากฟิลิปปินส์ มาเลเซีย อินโดนีเซีย และเวียดนาม จึงได้มีข้อเสนอแนะให้สำนักงบประมาณส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน โดยจัดทำเครื่องมือที่ให้สาธารณชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณตั้งแต่ต้น การเปิดช่องทางให้ภาคประชาสังคมหรือประชาชนมีส่วนร่วมในขั้นตอนการบริหารงบประมาณ และควรมีบทบาทเชิงรุกในการสร้างการมีส่วนร่วมของกลุ่มเปราะบาง ทั้งโดยตรงหรือที่ผ่านองค์กรภาคประชาสังคม ซึ่งเป็นตัวแทนของกลุ่มเปราะบางหรือด้อยโอกาส
นอกจากนี้ ยังเสนอแนะให้รัฐสภาเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือองค์กรภาคประชาสังคมเข้ามาร่วมหรือให้ถ้อยคำในชั้นการพิจารณาข้อเสนองบประมาณก่อนที่จะมีการอนุมัติงบประมาณ รวมถึงการเข้ามาร่วมกับรัฐสภาในชั้นการพิจารณารับทราบรายงานผลการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่เสนอต่อรัฐสภาด้วย
งบประมาณแผ่นดินเป็นเงินจากประชาชน การใช้จ่ายย่อมต้องคำนึงถึงความต้องการของพวกเขาเป็นสำคัญ คำโบราณอย่าง “ตักบาตรอย่าถามพระ” ใช้ไม่ได้ในเรื่องนี้ จะเป็นอย่างไรถ้าไปตัดเสื้อผ้าแล้วร้านไม่ได้ถามเราแต่กลับออกแบบและตัดชุดสีสันและรูปแบบที่ไม่เหมาะกับเราให้ เสื้อผ้าชุดนั้นคงแขวนอยู่ในตู้หรือทิ้งอยู่ที่ใดที่หนึ่งโดยไม่เกิดประโยชน์ แถมสิ้นเปลืองเงินอีกต่างหาก ฉันใดกลับกันก็ฉันนั้น การจัดทำงบประมาณเพื่อใช้จ่ายเงินในโครงการที่ไม่ได้ตอบสนองต่อประชาชน ก็เหมือนการยัดเยียดในสิ่งที่ไม่เกิดประโยชน์ บทเรียนที่ได้จากการฉายภาพรายงาน OBS อาจสรุปได้ว่า ปลูกเรือนก็ต้องตามใจผู้อยู่ ผูกอู่ก็ต้องตามใจผู้นอน เพราะเงินที่ปลูกเรือนนี้เป็นเงินของเขา เขาย่อมแสดงความเห็นในการกำหนดรูปแบบของบ้านเขาได้ รวมถึงหากมีอะไรไม่ชอบมาพากลเขาก็ย่อมมีสิทธิที่จะตั้งคำถามได้ ในเรื่องนี้หากรัฐบาลแต่ละประเทศเป็นผู้ฟังที่ดี และเข้าอกเข้าใจความเดือดเนื้อร้อนใจของประชาชนก็คงจะพยายามหาช่องทางในการรับฟังประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ที่ในหลายครั้งไม่สามารถเข้าถึงบริการภาครัฐได้ ทั้งนี้ เพื่อนำข้อมูลดังกล่าวมาพิจารณาจัดทำงบประมาณให้ตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง
ข้อมูลประกอบการเขียน
https://internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-survey-2021
https://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Open-budget-survey-2021-1.pdf
https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results/2021/thailand
https://ghaudit.org/web/2019/05/24/audit-service-launches-citizenseye-mobile-technology-application/
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
