ถ้าจะพูดถึงการวางแผนพัฒนาประเทศแล้ว เรามีแผนจำนวนมากหลากหลายชื่อ ตั้งแต่แผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตลอดจนถึงแผนแม่บทด้านต่างๆ เช่น แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ แผนการศึกษาแห่งชาติ แผนพัฒนาระบบการเงิน แผนพัฒนาตลาดทุน แผนแม่บทต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ และแผนแม่บทอื่นๆ อีกมาก เราไม่ได้เป็นประเทศที่ขาดการวางแผนพัฒนา ในทางตรงกันข้าม เราอาจจะเป็นประเทศหนึ่งที่มีแผนพัฒนาระดับประเทศมากเกินควร สิ้นเปลืองทรัพยากรไปมากในการจัดทำและติดตามการดำเนินงานตามแผน แต่แผนระดับประเทศส่วนใหญ่ไม่ได้ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจริงจังอย่างที่เราคาดหวัง หลายแผนยังมุ่งแก้ไขปัญหาเดิมที่สะสมมาเป็นเวลานานด้วยวิธีการที่ไม่ต่างจากเดิมมากนัก ในขณะที่บริบทของโลกและบริบทของสังคมและเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว และต้องเผชิญกับความท้าทายใหม่ๆ ที่รุนแรงมากขึ้น
ถ้าจะถามว่าทำไมแผนพัฒนาระดับประเทศจำนวนมากจึงไม่สามารถสร้างผลลัพธ์ให้เกิดขึ้นอย่างที่คาดหวัง คำตอบคงจะมีหลายเหตุผล เช่น
ตัวอย่างเป้าหมายหนึ่งที่เราพบเป็นประจำในแผนพัฒนาระดับประเทศ คือ ต้องการให้ประเทศไทยเป็น “ศูนย์กลาง” ด้านต่างๆ ของภูมิภาค เช่น ศูนย์กลางด้านการบิน ศูนย์กลางด้านโลจิสติกส์ ศูนย์กลางของเศรษฐกิจดิจิทัล หรือแม้แต่ศูนย์กลางการค้าของภูมิภาค CLMVT
เราใช้คำว่า “ศูนย์กลาง” กันบ่อยจนลืมตั้งคำถามว่าทำไมถึงต้องการให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลาง คนกลุ่มต่างๆ ในสังคมและเศรษฐกิจไทยจะได้ประโยชน์อย่างไรจากการเป็นศูนย์กลางในแต่ละด้าน ทำไมประเทศรอบข้างถึงจะเห็นคุณค่า (value proposition) ของประเทศไทยและยอมให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลาง และแนวคิดเรื่องศูนย์กลาง (hub and spokes) ในบริบทของโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วหมายถึงอะไร
โดยเฉพาะในโลกที่การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีเกิดขึ้นเร็วมาก การติดต่อสื่อสารและความสัมพันธ์เป็นลักษณะเครือข่าย (network) เพิ่มขึ้น และมีแนวโน้มที่จะลดการรวมศูนย์มากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อ Distributed Ledger Technology แพร่หลายมากขึ้น
ความต้องการให้ไทยเป็นศูนย์กลางหลายเรื่องขาดการคำนวณต้นทุนและประโยชน์ที่สังคมและเศรษฐกิจไทยจะได้รับเพื่อให้แน่ใจว่าคุ้มค่ากับการลงทุนที่จะต้องเกิดขึ้น เรามักจะกระโดดข้ามจากเป้าหมายที่ต้องการเป็นศูนย์กลางไปสู่มาตรการหรือกิจกรรมที่อยากดำเนินการ ซึ่งส่วนใหญ่จะติดกรอบความคิดแบบเดิมว่าถ้าต้องการเป็นศูนย์กลางแล้ว เราต้องลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เป็นหลัก การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอาจจะเป็นเพียงเงื่อนไขเบื้องต้นสำหรับการเป็นศูนย์กลางในบางเรื่อง แต่คงจะไม่เพียงพอที่จะทำให้เราเป็นศูนย์กลางที่สร้างประโยชน์หรือผลลัพธ์อย่างที่ต้องการได้ เช่น การจะเป็นศูนย์กลางการค้าของภูมิภาค ต้องมีข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศที่เปิดกว้างกับประเทศคู่ค้าที่หลากหลาย (ซึ่งในวันนี้เวียดนามมีข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศที่เปิดกว้างกว่าไทยมาก) หรือต้องขึ้นอยู่กับกระบวนการพิธีศุลกากรที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพมากกว่าความใหญ่โตของด่านศุลกากรตามชายแดน ส่วนการจะเป็นศูนย์กลางด้านเศรษฐกิจดิจิทัลอาจจะต้องให้ความสำคัญกับการให้คนต่างชาติที่มีความรู้ความสามารถด้านนี้เข้ามาทำงานในประเทศไทยได้สะดวก มีกฎหมายรองรับธุรกรรมด้านดิจิทัลที่เท่าทันกับเทคโนโลยีสมัยใหม่ มากกว่าสนับสนุนให้ธุรกิจขนาดใหญ่ของโลกมาลงทุนตั้ง regional data centers ในประเทศไทย
นอกจากเป้าหมายเรื่องการเป็น “ศูนย์กลาง” ในด้านต่างๆ แล้ว หลายแผนยังให้ความสำคัญกับเป้าหมายเชิงปริมาณเป็นหลัก เช่น ต้องการเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ที่สุดของโลก ต้องการเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวให้ได้ถึง 50 ล้านคนต่อปี หรือต้องการเพิ่มมูลค่าการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศให้เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด การตั้งเป้าหมายเชิงปริมาณเช่นนี้ต้องคำนึงถึงต้นทุนต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะผลข้างเคียงไม่พึงประสงค์ที่จะกระทบต่อคุณภาพชีวิตของคนไทย สิ่งแวดล้อม และทรัพยากรในระยะยาว รวมทั้งความบิดเบือนที่เกิดจากมาตรการสนับสนุนและแรงจูงใจที่จะใช้เพื่อให้บรรลุเป้าหมาย
การคิดถึงความสมดุลระหว่างมิติเชิงปริมาณกับเชิงคุณภาพ โดยเฉพาะข้อจำกัดด้านต่างๆ ของประเทศเป็นเรื่องสำคัญมาก ที่ทุกแผนพัฒนาระดับประเทศต้องมีกรอบในการพิจารณาชั่งน้ำหนัก เพื่อหาสมดุลที่เหมาะสมและจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมายและมาตรการต่างๆ
อีกคำหนึ่งที่ถูกใช้บ่อยในการจัดทำแผนระดับประเทศ คือคำว่า “บูรณาการ” เพื่อแสดงให้เห็นความจำเป็นของการแก้ปัญหาที่ซับซ้อนเกินกว่าที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งจะดำเนินการได้ ภายใต้กรอบอำนาจหน้าที่ที่แต่ละหน่วยงานมี แต่แผนที่มีคำว่า “บูรณาการ” มักขาดแนวทางการทำงานที่ชัดเจน หลายครั้งนำไปสู่การประนีประนอม หรือไม่ก็เกี่ยงกันทำงาน ไม่สามารถสร้างผลลัพธ์ได้ตามที่คาดหวัง โดยเฉพาะกรณีที่มีความเห็นต่าง หรือมีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ระหว่างกัน แผนที่กำหนดให้ดำเนินการร่วมกันในลักษณะ “บูรณาการ” มักสะท้อนว่าขาดความชัดเจนตั้งแต่เริ่มต้นของกระบวนการวางแผน โดยเฉพาะการกำหนดเป้าหมายหรือผลลัพธ์ที่ต้องการ ปัญหาหลักที่ต้องแก้ไข และกรอบในการพิจารณาจัดลำดับความสำคัญของมาตรการและกิจกรรมที่ต้องดำเนินงานเพื่อที่จะกำหนดหน่วยงานรับผิดชอบ แบ่งหน้าที่กัน และกำหนดมาตรการหลักได้ชัดเจน
ปัญหาของการจัดทำแผนพัฒนาระดับประเทศเกิดขึ้นจากหลายสาเหตุ และต้องแก้ไขกระบวนการจัดทำแผนด้วยหลายวิธี ไม่มีวิธีใดวิธีหนึ่งหรือกลไกใดกลไกหนึ่งที่จะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด กลไกหนึ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาของกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาระดับประเทศได้ คือการให้ความสำคัญกับ “การกำหนดหลักคิดนำทาง” (guiding principles) ให้ตกผลึกชัดเจนตั้งแต่ช่วงต้นของการจัดทำแผน ที่ผ่านมาการกำหนดหลักคิดนำทางมักหล่นหายไปจากกระบวนการจัดทำแผนระดับประเทศ แผนพัฒนาต่างๆ ของไทยมักกระโดดจากการกำหนดเป้าหมายไปสู่การกำหนดมาตรการหรือกิจกรรม ส่งผลให้หลายครั้งมีเป้าหมายและกิจกรรมจำนวนมาก ขาดจุดเน้น และขาดการวิเคราะห์อย่างรอบด้านถึงผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น
หลักคิดนำทาง (guiding principles) หมายถึง หลักคิดที่เป็นข้อต่อระหว่างเป้าหมายหรือผลลัพธ์ของแผนกับการออกแบบมาตรการและกิจกรรมเพื่อกำกับให้มั่นใจว่าการดำเนินการตามแผนจะเกิดผลได้จริงตามที่คาดหวังเป็นหลักคิดที่ใช้ตีกรอบการพิจารณากลั่นกรองและจัดลำดับความสำคัญของมาตรการและกิจกรรมต่างๆ เป็นหลักคิดที่ใช้กำกับการปรับปรุงมาตรการและกิจกรรมต่างๆ เมื่อบริบทที่เผชิญอยู่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม รวมทั้งเป็นหลักคิดที่ใช้กำกับการกำหนดกรอบตัวชี้วัดให้สะท้อนผลลัพธ์ หรือความสำเร็จของแผนในแต่ละเรื่องด้วย
การกำหนดหลักคิดนำทางในการทำจัดแผนพัฒนาไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายประเทศและหลายองค์กรขนาดใหญ่จะให้ความสำคัญกับเรื่องนี้มาก กำหนดหลักคิดนำทางสำหรับแผนแต่ละเรื่องไว้ชัดเจน หลักคิดนำทางที่ดีควรมีคุณลักษณะอย่างน้อย 5 ประการ คือ
แผนพัฒนาส่วนใหญ่ของไทยมักจะมองข้ามการกำหนดหลักคิดนำทางในกระบวนการจัดทำแผน อาจจะกล่าวได้ว่ามีแผนเพียงส่วนน้อยที่ให้ความสำคัญกับการกำหนดหลักคิดนำทางเพื่อให้มั่นใจว่าการนำแผนไปปฏิบัติจะเกิดผลลัพธ์ตามที่คาดหวัง บทความนี้ขอยกตัวอย่างแผนสองเรื่องของธนาคารแห่งประเทศไทย (ช่วงปี 2560-2563) ที่ให้ความสำคัญกับการกำหนดหลักคิดนำทาง คือ การพัฒนาระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ และการส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ครัวเรือน
การพัฒนาระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ของประเทศมีเป้าหมายหลักอย่างน้อย 4 เรื่อง คือ (1) ต้องการลดการใช้เงินสด ซึ่งเป็นต้นทุนที่สูงมากของระบบเศรษฐกิจไทย ทั้งต้นทุนของภาครัฐ สถาบันการเงิน ภาคธุรกิจ และประชาชนที่เป็นผู้ใช้บริการ โดยเฉพาะประชาชนที่อยู่ในระดับฐานรากของสังคม ที่เข้าไม่ถึงบริการชำระเงิน หรือมีต้นทุนสูงในการโอนเงิน (2) เพื่อเป็นโครงสร้างพื้นฐานสนับสนุนการพัฒนาระบบเศรษฐกิจดิจิทัลและการค้าอิเล็กทรอนิกส์ (e-commerce) ที่มีพัฒนาการใหม่ๆ เกิดขึ้นตลอดเวลา รวมทั้งสนับสนุนการสร้างฐานข้อมูลการชำระเงินเพื่อประโยชน์ของผู้ใช้บริการ (3) ลดต้นทุนการทำธุรกรรมการโอนเงินระหว่างประเทศ เพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และ(4) ลดการรั่วไหลที่เกิดจากการใช้เงินสด ซึ่งเป็นต้นทุนแฝงที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะในการรับจ่ายเงินสดของภาครัฐ
ด้วยเป้าหมายหลักข้างต้น ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลัง สถาบันการเงิน และองค์กรภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้องได้ร่วมกันกำหนดหลักคิดนำทางที่สำคัญเพื่อใช้ออกแบบโครงสร้างพื้นฐานระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ใหม่ของประเทศ ได้วิเคราะห์ปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดขึ้นในระบบการชำระเงินที่มีอยู่แต่เดิม และพัฒนาการของระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ในหลายประเทศ โดยได้กำหนดหลักคิดนำทางไว้อย่างน้อย 4 ข้อ คือ
- ระบบการชำระเงินอิเล็คทรอนิคส์หลักที่จะพัฒนาขึ้นใหม่จะต้องเปิดกว้าง (open architecture) และเชื่อมโยงกับระบบการชำระเงินและผู้ให้บริการชำระเงินหลากหลายรูปแบบได้ ไม่ได้จำกัดเฉพาะธนาคารพาณิชย์ ไม่แบ่งแยกเป็นวงๆ ที่แต่ละวงมีเจ้าภาพหลักเหมือนที่ผ่านมา (interoperable) ทั้งนี้เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน ลดการกีดกันผู้ให้บริการรายใหม่ และทำให้ข้อมูลการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์รายธุรกรรมอยู่บนมาตรฐานเดียวกัน เพื่อให้ข้อมูลรายธุรกรรมเป็นประโยชน์สำหรับผู้ใช้บริการ
- ค่าธรรมเนียมของบริการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์จะต้องจูงใจให้ภาคธุรกิจและประชาชนทั่วไปเปลี่ยนมาใช้บริการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์แทนการใช้เงินสด ลดความบิดเบือนของโครงสร้างค่าธรรมเนียมบริการการชำระเงินที่แต่เดิมส่งเสริมให้ประชาชนไปใช้บริการที่สาขาของสถาบันการเงิน หรือตู้ ATM ซึ่งมีต้นทุนสูงแต่ประชาชนไม่เสียค่าธรรมเนียม รวมทั้งสร้างความเป็นธรรมให้ธุรกิจ SMEs และประชาชนในระดับฐานรากที่แต่เดิมต้องจ่ายค่าธรรมเนียมบริการชำระเงินในอัตราที่สูง อย่างไรก็ดี ในกรณีที่ผู้ให้บริการพัฒนาบริการชำระเงินเพิ่มเติมจากบริการพื้นฐาน (value-added services) จะเปิดโอกาสให้คิดค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมได้ เพื่อส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาบริการใหม่ๆ ต่อยอดจากบริการพื้นฐาน
- การทำธุรกรรมชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ จะต้องทำได้ง่ายและสะดวกกว่าการใช้เงินสด สอดรับกับพัฒนาการทางเทคโนโลยีสมัยใหม่ โดยเฉพาะ smart phone ประชาชนจะต้องมีความเชื่อมั่น (trust) ระบบจึงต้องมีมาตรฐานสูง มีความน่าเชื่อถือสูง (reliability) มีกลไกดูแลและคุ้มครองผู้ใช้บริการที่ตอบสนองได้อย่างรวดเร็วในกรณีที่ระบบขัดข้อง หรือธุรกรรมมีปัญหา และจะต้องแบ่งแยกบทบาทหน้าที่ระหว่างผู้ให้บริการ (operator) กับผู้กำกับดูแล (regulator) อย่างชัดเจน
- เนื่องจากระบบเศรษฐกิจไทยเป็นเศรษฐกิจเปิด มีปริมาณธุรกรรมการชำระเงินระหว่างประเทศจำนวนมาก มีนักท่องเที่ยวต่างประเทศเข้ามาหลายสิบล้านคนต่อปี ธุรกิจไทยค้าขายกับทั่วโลก ระบบการชำระเงินที่จะพัฒนาขึ้นใหม่จึงต้องเชื่อมโยงกับระบบการชำระเงินระหว่างประเทศได้หลากหลายรูปแบบ และลดต้นทุนการโอนเงินและการชำระเงินระหว่างประเทศที่ค่อนข้างสูง โดยเฉพาะสำหรับธุรกรรมขนาดเล็ก
หลักคิดนำทางทั้งสี่ข้อข้างต้นได้ถูกใช้เป็นหลักในการออกแบบระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ใหม่ และมาตรการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ใช้เป็นกรอบในการแก้ปัญหาและตัดสินใจเวลาที่เกิดประเด็นขัดแย้งกัน หรือผลประโยชน์ระหว่างผู้เกี่ยวข้องกลุ่มต่างๆ ขัดกัน โดยเฉพาะผลประโยชน์ของประชาชนกับผลประโยชน์ของผู้ให้บริการ เป็นกรอบในการออกแบบมาตรฐานด้านเทคนิคและการคัดเลือกผู้พัฒนาระบบที่มีประสบการณ์และมีมาตรฐานสูง และเป็นกรอบในการสร้างระบบนิเวศน์เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้ประชาชนเพื่อให้แน่ใจว่าจะนำไปสู่การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการชำระเงิน
การพัฒนาระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ตามหลักคิดนำทางข้างต้นได้สร้างผลลัพธ์ให้เกิดขึ้นได้เร็ว มีอย่างน้อยสองระบบที่ธุรกิจและประชาชนทั่วไปได้ประโยชน์อย่างมาก ส่งผลให้เกิดการลดการใช้เงินสด และลดต้นทุนของสังคมและเศรษฐกิจไทยได้ชัดเจน คือ
(1) ระบบการชำระเงินพร้อมเพย์ เป็นระบบการชำระเงินแบบ instant payment ไม่มีค่าบริการ สามารถชำระเงินผ่านผู้ใช้บริการประเภทต่างๆ ได้ ไม่ได้จำกัดเพียงระหว่างธนาคารพาณิชย์เท่านั้น สามารถโอนเงินผ่านหมายเลขโทรศัพท์มือถือ เลขที่บัญชี เลขบัตรเติมเงิน หรือเลขประจำตัวประชาชนได้ และในขณะนี้สามารถโอนเงินไปยังประเทศอื่นที่เชื่อมโยง instant payments เข้าด้วยกันได้ โดยมีต้นทุนการโอนเงินระหว่างประเทศที่ต่ำกว่าเดิมมาก และ
(2) Thai Standard QR code for payments เป็นมาตรฐาน QR code กลางไม่มีใครเป็นเจ้าของ ถูกพัฒนาขึ้นโดยความร่วมมือระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทย สมาคมธนาคารไทย และผู้ให้บริการบัตรเครดิตชั้นนำของโลก 5 บริษัท (Visa, Master Card, JCB, China Union Pay, และ American Express) เพื่อให้สามารถรองรับธุรกรรมของนักท่องเที่ยวที่มาจากทุกมุมโลกได้ มาตรฐาน Thai Standard QR code ที่เป็นมาตรฐานกลางนี้ทำให้ฐานข้อมูลการชำระเงินรายธุรกรรมอยู่บนมาตรฐานเดียวกัน สามารถเชื่อมโยงกันได้ระหว่างผู้ให้บริการรายต่างๆ ไม่ถูกแบ่งแยกตามวงการชำระเงินเหมือนกับที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ ซึ่งเป็นผลเสียต่อการแข่งขันในระยะยาว และกีดกันผู้ให้บริการรายใหม่ๆ นอกจากนี้ มาตรฐาน Thai Standard QR code กำลังถูกใช้เป็นต้นแบบในการพัฒนามาตรฐาน QR code for payments ในประเทศกลุ่มอาเซียน เพื่อส่งเสริมให้การชำระเงินข้ามประเทศในกลุ่มประเทศอาเซียนสะดวกขึ้น และมีต้นทุนต่ำกว่าเดิมมาก
ด้วยการออกแบบระบบที่ตั้งอยู่บนหลักคิดนำทางที่ตกผลึก ส่งผลให้ทั้งระบบการชำระเงินพร้อมเพย์ และ Thai standard QR code for payments ได้รับการยอมรับสูงจากประชาชน ธุรกิจ และหน่วยงานภาครัฐภายในเวลา ไม่กี่ปี ช่วยลดต้นทุนให้กับทุกภาคส่วน และถูกนำไปพัฒนาต่อยอดเกิดบริการใหม่ๆ เพิ่มขึ้นอีกมาก เช่น การชำระเงินแบบ cash on delivery สำหรับธุรกิจ e-commerce ระบบ e-donation เพื่อเพิ่มช่องทางในการรับบริจาคเงินและลดการรั่วไหลของการขอยกเว้นภาษี หรือระบบการจ่ายเงินสวัสดิการของภาครัฐ และการจ่ายเงินเยียวยาให้แก่ประชาชนกลุ่มต่างๆ ในช่วงที่เกิดการระบาดของโรค COVID-19
ในส่วนของการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ครัวเรือนนั้น เป้าหมายหลักคือ ต้องการส่งเสริมให้การปรับปรุงโครงสร้างหนี้สำหรับลูกหนี้รายย่อยเกิดขึ้นได้จริงในวงกว้าง เพื่อบรรเทาปัญหาหนี้ครัวเรือนที่รุนแรงขึ้นเรื่อยๆ สร้างทางออกให้ประชาชนที่ติดอยู่ในกับดักหนี้สามารถเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้ ไม่ต้องหันไปพึ่งหนี้นอกระบบซึ่งจะทำให้มีหนี้สินล้นพ้นตัวได้ง่าย แต่การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ในวงกว้างจะต้องไม่ทำให้วินัยของลูกหนี้เสื่อมลง จนเกิดปัญหา moral hazard ซึ่งจะเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของระบบการเงินในระยะยาว และจะส่งผลให้ประชาชนบางกลุ่มถูกปฏิเสธบริการสินเชื่อจากสถาบันการเงินในอนาคต
ความยากของการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ครัวเรือนนั้นมีหลายมิติ มีผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องจำนวนมาก ลูกหนี้แต่ละรายมักมีเจ้าหนี้หลายราย และมีเงินกู้หลายประเภท ซึ่งโดยธรรมชาติแล้วสถาบันการเงินแต่ละแห่งจะแข่งกันเรียกเก็บหนี้ของตนให้เร็วที่สุด เพื่อไม่ให้เสียเปรียบเจ้าหนี้รายอื่น ประชาชนที่เป็นลูกหนี้ขาดอำนาจต่อรองที่จะเจรจากับสถาบันการเงิน และโครงสร้างของสัญญาเงินกู้จะมีกลไกที่สร้างความได้เปรียบให้กับเจ้าหนี้ โดยเฉพาะอัตราดอกเบี้ยผิดนัดที่สูงกว่าอัตราดอกเบี้ยปกติมาก ส่งผลให้ภาระหนี้เพิ่มขึ้นได้เร็วมากเมื่อลูกหนี้ค้างชำระติดต่อกันหลายงวด นอกจากนี้ เจ้าหนี้ส่วนหนึ่งมีนโยบายเร่งดำเนินคดีทางกฎหมายกับลูกหนี้ที่ผิดนัดชำระหนี้ เพื่อสร้างอำนาจต่อรองที่ลูกหนี้จะต่อสู้ได้ยากขึ้นและเพื่อรักษาสิทธิ์ของตนเองเหนือเจ้าหนี้รายอื่น หรือมีนโยบายเร่งตัดขายหนี้เสียออกไปให้บริษัทที่ทำธุรกิจตามหนี้ ซึ่งลูกหนี้มักจะได้รับการปฏิบัติที่ไม่เหมาะสม และขาดโอกาสปรับปรุงโครงสร้างหนี้กับบริษัทตามหนี้ที่มาสวมสิทธิ์ความเป็นเจ้าหนี้
ความยากของการปรับโครงสร้างหนี้อีกด้านหนึ่งเกิดจากตัวลูกหนี้เอง ทั้งพฤติกรรมการใช้จ่ายเงินเกินตัว ขาดวินัยในการบริหารจัดการเงิน มีพฤติกรรมหมุนเงินผ่านบัตรเครดิตหลายใบโดยชำระเพียงยอดขั้นต่ำในแต่ละเดือน รวมทั้งขาดความรู้ความเข้าใจในการบริหารจัดการเงิน ไม่เข้าใจเงื่อนไขของผลิตภัณฑ์ทางการเงินแต่ละประเภท และวิธีการคิดดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมต่างๆ เมื่อค้างชำระ นอกจากนี้ ลูกหนี้ที่มีภาระหนี้ลดลงจากการที่สถาบันการเงินบางแห่งยอมปรับปรุงโครงสร้างหนี้ให้กลับไปก่อหนี้เพิ่มกับสถาบันการเงินอื่น ส่งผลให้สถาบันการเงินหลีกเลี่ยงที่จะปรับปรุงโครงสร้างหนี้ให้กับลูกหนี้รายย่อยที่ควบคุมพฤติกรรมได้ยาก
ในการจัดทำแผนเพื่อส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ครัวเรือนนั้น จึงต้องกำหนดหลักคิดนำทางที่สำคัญไว้อย่างน้อย 6 ข้อ คือ
- มาตรการส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ให้ลูกหนี้รายย่อยจะต้องมีสถาบันการเงินเจ้าหนี้เข้าร่วมมากที่สุด โดยเฉพาะสถาบันการเงินที่มีสัดส่วนตลาดสูง เพื่อลดการแข่งขันกันเรียกเก็บหนี้ ถ้าหากเจ้าหนี้รายใหญ่ไม่เข้าร่วมโครงการจะทำให้เจ้าหนี้รายอื่นๆ ไม่ยินดีเข้าร่วมโครงการด้วย เพราะกลัวว่าจะเสียเปรียบเจ้าหนี้ที่ไม่เข้าร่วมโครงการ หรืออาจจะเสียสิทธิ์ในกรณีที่เจ้าหนี้เหล่านั้นไปดำเนินคดีทางกฎหมายกับลูกหนี้
- เนื่องจากประชาชนที่เป็นลูกหนี้แต่ละรายไม่มีอำนาจต่อรองกับสถาบันการเงิน จึงต้องมีกรอบพิจารณาความสามารถในการชำระหนี้และเงื่อนไขการชำระหนี้ใหม่ที่เป็นมาตรฐานกลางร่วมกัน และมีหน่วยงานกลางตรวจสอบข้อมูลรายได้และภาระหนี้ของลูกหนี้ กำหนดแผนการชำระหนี้ใหม่แทนเจ้าหนี้ทุกราย และเก็บหนี้จากลูกหนี้แต่ละงวดก่อนที่จะกระจายเงินที่เก็บได้ให้เจ้าหนี้แต่ละรายอย่างเป็นธรรม กรอบการทำงานที่เป็นมาตรฐานกลางและหน่วยงานกลางนี้ช่วยแก้ปัญหาความล้มเหลวของการประสานงาน (coordination failure) ระหว่างลูกหนี้และเจ้าหนี้ และระหว่างเจ้าหนี้ด้วยกัน
- เงื่อนไขการชำระหนี้ใหม่จะต้องผ่อนปรนกว่าเงื่อนไขเดิมมากและให้ลูกหนี้ส่วนใหญ่สามารถผ่อนชำระได้ โดยแปลงสินเชื่อหมุนเวียนระยะสั้นออกไปเป็นสินเชื่อระยะยาว และคิดอัตราดอกเบี้ยที่สอดคล้องกับอัตราดอกเบี้ยผ่อนปรนของสินเชื่อระยะยาว ต้องเป็นการปรับปรุงโครงสร้างหนี้อย่างแท้จริง ไม่ใช่เป็นเพียงการพักชำระหนี้หรือยืดหนี้ชั่วคราว โดยผลตอบแทนที่สถาบันการเงินเจ้าหนี้จะได้รับภายหลังจากการชำระหนี้เสร็จสิ้นตามเงื่อนไขใหม่ควรจะมากกว่าการเร่งตัดหนี้เสียขายออกไปในราคาต่ำ หรือจากการดำเนินคดีทางกฎหมายกับลูกหนี้
- มาตรการส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ จะต้องมีกลไกป้องกันไม่ให้ลูกหนี้ที่ได้รับประโยชน์จากการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ไปก่อหนี้เพิ่มจนกระทบกับความสามารถในการชำระหนี้ตามแผนการชำระหนี้ใหม่ และจะต้องมีข้อตกลงร่วมกันระหว่างสถาบันการเงินที่เข้าร่วมโครงการว่าจะไม่ปล่อยหนี้เพิ่มให้แก่ลูกหนี้ที่เข้าร่วมโครงการ จนกว่าหนี้เดิมจะลดลงอย่างมีนัยสำคัญ
- กระบวนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะต้องช่วยให้ลูกหนี้ที่เข้าร่วมโครงการรับทราบฐานะทางการเงินที่แท้จริงของตัวเอง และได้รับความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการเงิน และเงื่อนไขของผลิตภัณฑ์ทางการเงินประเภทต่างๆ ที่ใช้อยู่ และที่สำคัญจะต้องมีผลต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้จ่ายเงินของลูกหนี้ เพื่อให้สามารถหลุดออกจากกับดักหนี้ได้
- กระบวนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะต้องลดการดำเนินคดีทางกฎหมายแก่ลูกหนี้ทั้งระบบ ซึ่งทำให้เกิดต้นทุนสูงต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม ทั้งต้นทุนของกระบวนการยุติธรรม ต้นทุนของสถาบันการเงิน และต้นทุนของลูกหนี้
หลักคิดนำทางข้างต้นได้ถูกใช้ในการออกแบบโครงการ “คลินิกแก้หนี้” ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยร่วมกับสถาบันการเงินเจ้าหนี้มอบหมายให้บริษัท บริหารสินทรัพย์สุขุมวิท จำกัด เป็นหน่วยงานกลางในการดำเนินการ และหลักคิดนำทางข้างต้นบางข้อได้ถูกใช้ในการออกแบบมาตรการส่งเสริมการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ให้แก่ประชาชน และธุรกิจขนาดย่อมภายหลังจากที่เกิดการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 ด้วย
ตัวอย่างทั้งสองเรื่องข้างต้นแสดงให้เห็นว่าการกำหนดหลักคิดนำทางที่ชัดเจนในการจัดทำแผนแต่ละเรื่องจะช่วยให้การออกแบบมาตรการและกิจกรรมของแผนต่างๆ มีทิศทาง มีการจัดลำดับความสำคัญ และมีองค์ประกอบที่จะช่วยให้เกิดผลลัพธ์ได้ดีกว่าการจัดทำแผนแบบที่เราคุ้นชิน ซึ่งหน่วยงานต่างๆ มักจะกระโดดจากการกำหนดเป้าหมายไปสู่การกำหนดมาตรการหรือกิจกรรม และมักวัดผลการดำเนินงานตามแผนจากจำนวนกิจกรรมที่ดำเนินการเสร็จเป็นที่ตั้ง การกำหนดหลักคิดนำทางจะยิ่งมีความสำคัญมากขึ้นในเรื่องที่ซับซ้อน มีหลายหน่วยงานเกี่ยวข้อง หรือมีมิติที่ต้องพิจารณาหลากหลายด้าน
ในกรณีที่มีผลประโยชน์ขัดกันระหว่างผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ การตกลงหลักคิดนำทางให้ตกผลึกร่วมกันอาจจะช่วยให้การออกแบบมาตรการง่ายขึ้น ตรงเป้าหมาย ไม่ต้องประนีประนอม หรือติดอยู่ในกับดักของความขัดแย้งทางผลประโยชน์
ที่ผ่านมาแผนพัฒนาประเทศหลายเรื่องที่ไม่กำหนดหลักคิดนำทางให้ตกผลึก แต่กระโดดจากการกำหนดเป้าหมายไปสู่การกำหนดมาตรการหรือกิจกรรม มักจะถูกแรงต้านจากผู้เสียประโยชน์ หรืออาจจะถูกจูงใจให้การออกแบบมาตรการของแผนเหล่านั้นบิดเบือนไปจากที่ควรจะเป็น ไม่ตรงจุด ไม่สามารถนำไปสู่ผลลัพธ์ได้ตามที่คาดหวัง โดยทั่วไปแล้วผู้เสียประโยชน์ในระดับต่างๆ มักจะเชื่อมโยงผลประโยชน์ของตนกับมาตรการต่างๆ และต่อต้านมาตรการเหล่านั้นได้ง่ายกว่าการเชื่อมโยงกับหลักคิดนำทางซึ่งเป็นหลักการในภาพใหญ่ มองผลประโยชน์เป็นองค์รวมของประเทศ
ในระยะต่อไป เศรษฐกิจและสังคมไทยจะต้องเผชิญกับความท้าทายหลากหลายด้าน ต้องพลิกโฉมปรับโครงสร้างอย่างจริงจังเพื่อให้เท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงของบริบทโลก ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของคนไทยและธุรกิจไทย การปฏิรูประบบราชการ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร การเตรียมรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากวิกฤตสภาวะอากาศ การปรับวิถีชีวิตและวิถีการทำธุรกิจไปสู่สังคม low carbon การเร่งปรับตัวเข้าสู่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล การปฏิรูปการศึกษา การกระจายอำนาจ และการแก้ปัญหาคอรัปชั่น
การทำแผนพัฒนาประเทศทุกด้านจะต้องเกิดผลลัพธ์ที่คาดหวังได้จริง และต้องเกิดขึ้นเร็วเพราะความท้าทายต่างๆ กำลังเกิดขึ้นเร็วและรุนแรงกว่าเดิมมาก แผนระดับประเทศทุกเรื่องจะต้องส่งเสริมให้เกิดการปรับโครงสร้างหรือพลิกโฉม (transformation) ไม่สามารถเป็นแผนที่เพียงคิดต่อยอดจากกรอบความคิดเดิม และอาศัยเพียงมาตรการหรือกิจกรรมที่ต่อยอดจากเดิมๆ
การกำหนดหลักคิดนำทางให้ชัดเจนในการจัดทำแผนพัฒนาประเทศทุกด้านเป็นกลไกสำคัญอันหนึ่งที่จะช่วยให้มั่นใจได้ว่าแผนเหล่านั้นมีโอกาสที่จะประสบความสำเร็จ และเกิดผลลัพธ์ได้ตามที่คาดหวัง รวมทั้งสามารถเผชิญกับความไม่แน่นอน และความผันผวนที่จะเกิดมากขึ้นด้วย เมื่อดำเนินการตามแผนไประยะหนึ่ง มาตรการหรือกิจกรรมบางอย่างที่กำหนดไว้ในแผนอาจจะล้าสมัย หรือลดระดับความสำคัญลง การมีหลักคิดนำทางที่ชัดเจนไว้ตั้งแต่ช่วงต้นของการจัดทำแผน จะช่วยให้สามารถทบทวนความเหมาะสมของมาตรการต่างๆ และปรับปรุงได้รวดเร็ว เท่าทันกับบริบทและความท้าทายที่เปลี่ยนแปลงไป
การทำแผนพัฒนาประเทศให้เกิดผลลัพธ์ตามที่คาดหวังได้นั้นคงต้องเริ่มต้นจากการพัฒนากระบวนการจัดทำแผนให้มีหลักคิดนำทาง (guiding principles)
หมายเหตุ : บทความนี้ได้ “นำเสนอในที่ประชุมราชบัณฑิตและภาคีสมาชิก สำนักธรรมศาสตร์และการเมือง ราชบัณฑิตยสภา เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2565”
สนับสนุนซี่รี่ส์ “สิ่งที่เห็นและอยากให้ ‘ประเทศไทย’ เป็น จะต้องทำอย่างไร? โดย…
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
