กฤษฎา บุญชัย สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา
แล้วเวลาของการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งจัดทำโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ทุก 5 ปีก็วนมาถึง โดยขณะนี้ สศช. อยู่ในช่วงรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และสรุปผลในปี 2565 แต่การจัดทำแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 คราวนี้อยู่มีบริบททางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่ยุ่งยาก ซับซ้อนกับแผนฯ ก่อนๆ มากนัก
บริบททางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมของแผนชาติ
ในบริบททางนโยบาย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ ไม่ใช่แผนสูงสุดที่กำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศอีกต่อไป แต่คือแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จัดทำและบังคับใช้โดยการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560
แผนพัฒนาฯ ของ สศช. จึงมีฐานะเป็นแผนระดับสองร่วมกับแผนแม่บทตามแผนยุทธศาสตร์ แผนปฏิรูป โดยแผนพัฒนาฯ ถูกกำหนดไว้สอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ฯ โดยมีหน้าที่กำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศที่สำคัญในช่วงเวลา 5 ปี (2566-2570)
การผูกโยงกับแผนยุทธศาสตร์ฯ จึงเป็นปมทางการเมืองที่สำคัญ เพราะการจัดทำแผนยุทธศาสตร์จำกัดอยู่ในกลุ่มราชการ เทคโนแครต ประชาชนมีส่วนร่วมน้อย และการผูกโยงกับรัฐธรรมนูญ 60 ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณะว่า สร้างความเสียหายต่อระบบประชาธิปไตย และธรรมาภิบาลรัฐ จึงทำให้สถานะของแผนฯ 13 เกิดความไม่ชอบธรรมทางการเมืองจากการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนไปด้วย
ในทางเศรษฐกิจ โลกและประเทศกำลังวิกฤติจากการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 และส่อสัญญาณว่าจะเกิดเศรษฐกิจตกต่ำยาวนาน แผนพัฒนาฯ ที่ออกแบบโดยรัฐราชการส่วนกลางภายใต้ระบบรวมศูนย์อำนาจ จึงยากที่จะเท่าทันและตอบสนองต่อความซับซ้อนต่อปัญหาเศรษฐกิจ สังคม
นอกจากนี้ยังมีปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองของโลก สงครามเย็นรอบใหม่ระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน ความขัดแย้งในภูมิภาคต่างๆ และปัญหาภัยคุกคามด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การปรับตัวทางเทคโนโลยีของระบบทุนนิยมที่ก้าวสู่โลกดิจิทัลเต็มตัว ซึ่งทั้งหมดนี้เมื่อมาเผชิญกับระบบการพัฒนาของประเทศไทยที่ยังรวมศูนย์ ขาดธรรมาภิบาล ทำให้มีความเสี่ยงที่แผนฯ 13 ซึ่งออกแบบและบังคับใช้ในระบบเดิม จะเผชิญความซับซ้อน ขัดแย้ง ได้อย่างยากลำบาก
จุดเปลี่ยนของแผนฯ อยู่ตรงไหน
แผนฯ 13 กำหนดจุดประสงค์ไว้ชัดเจนว่า “พลิกโฉมประเทศไทย หรือ เปลี่ยนแปลงประเทศขนานใหญ่ (Thailand’s Transformation)” ภายใต้แนวคิด “Resilience” ซึ่งมีจุดมุ่งหมายในการลดความเปราะบาง สร้างความพร้อมในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลง สามารถปรับตัวให้อยู่รอดได้ในสภาวะวิกฤติ โดยสร้างภูมิคุ้มกันทั้งในระยะสั้นและระยะยาว เพื่อให้ประเทศสามารถเติบโตได้อย่างยั่งยืน
โดยให้สอดคล้องกับปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง ผ่านการสร้างความสมดุลในการกระจายผลประโยชน์จากการพัฒนาแก่ทุกภาคส่วนเศรษฐกิจและสังคมอย่างเป็นธรรม รวมทั้งการสร้างความสมดุลระหว่างความสามารถในการแข่งขันกับต่างประเทศกับความสามารถในการพึ่งตนเอง พร้อมทั้งการปรับเปลี่ยนองคาพยพในมิติต่างๆ ให้เท่าทันและสอดคล้องกับพลวัตและบริบทใหม่ของโลก
แต่กระบวนทัศน์การพัฒนาของแผนฯ 13 ยังเดินตามการเติบโตทางเศรษฐกิจเสรีนิยมเช่นเดิม ซึ่งทั่วโลกเริ่มตระหนักแล้วว่าเป็นกระบวนทัศน์ที่เสี่ยงและเปราะบาง เนื่องจากได้ขยายช่องว่างความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สังคมของประเทศต่างๆ ทั่วโลก จนทำให้ประชาชนที่ถูกทำให้ยากจนจากการค้าเสรีลุกขึ้นคัดค้านแนวนโยบายเสรี เช่น การ Brexit ในอังกฤษ นโยบายปกป้องการค้าของสหรัฐฯ และอื่นๆ อีกทั่วโลก
ดังนั้นเองกระบวนทัศน์เสรีนิยมในแผนฯ 13 จึงเป็นสิ่งที่ท้าทายอย่างยิ่งว่าจะเป็นจุดเปลี่ยนพลิกโฉมประเทศได้อย่างไร ในเมื่อรัฐไทยใช้กระบวนทัศน์ดังกล่าวมาไม่ต่ำกว่า 30 ปี จนสังคมไทยเปราะบาง แตกสลายยามเจอวิกฤติเศรษฐกิจโควิดในครั้งนี้
ในบริบทที่แผนฯ 13 อยู่ภายใต้บริบททางการเมืองอนุรักษนิยม เศรษฐกิจเสรีนิยม และยังถูกกำกับด้วยแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และธรรมนูญ 2560 ที่ขาดความชอบธรรมทางการเมือง แผนฯ 13 ยากที่จะเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ที่อยู่บนกระบวนทัศน์อีกแบบ คือ สิทธิ เสรีภาพของประชาชน ความเป็นธรรม ความยั่งยืนทางนิเวศและสิ่งแวดล้อม โดยกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทตัวกระทำการภาคประชาสังคมให้เท่าเทียมกับรัฐ ซึ่งทั้งหมดนี้ต้องการโครงสร้าง กระบวนการ และวัฒนธรรมการเมืองประชาธิปไตยจากฐานราก ซึ่งไม่ใช่ระบบการเมืองไทยในขณะนี้
ประเด็นที่ขาดหาย หรือย้อนแย้งในแผนฯ 13
ร่างแผนฯ 13 ระบุสถานการณ์ปัญหาเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำเศรษฐกิจ สังคมอีกมากมาย แต่ที่น่าสนใจคือ ไม่วิเคราะห์สาเหตุเชิงโครงสร้างทางการเมืองของรัฐและเศรษฐกิจทุนนิยม ราวกับว่าปัญหาต่างๆ เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเอง ไม่ชี้ให้เห็นว่าเกิดจากระบบการผูกขาดอำนาจรัฐ และการผูกขาดทรัพยากรและตลาดของทุน เพื่อให้เกิดแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจเสรีนิยม ทำให้การพัฒนาประเทศไม่เป็นธรรมและยั่งยืนตลอดมา
เมื่อขาดการวิเคราะห์ปัญหาเชิงโครงสร้าง การบรรจุวาทกรรมการพัฒนาหลากหลายกระบวนทัศน์จึงย้อนแย้งลักลั่น แนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงควบคู่ไปกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ การลดความเหลื่อมล้ำแต่เพิ่มการแข่งขันเทคโนโลยี การสร้างสมดุลระบบนิเวศ วิถีชุมชนแต่ดำเนินไปพร้อมกับการแข่งขันทางเศรษฐกิจ
สิ่งที่ไม่ปรากฏเลย คือ แนวคิดสิทธิมนุษยชนทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม สิทธิชุมชนในฐานทรัพยากรและวัฒนธรรม การพัฒนาเศรษฐกิจฐานทรัพยากรเชิงนิเวศและวัฒนธรรม การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและชุมชน
ในทางรูปธรรม 13 หมุดหมายสู่เศรษฐกิจสร้างคุณค่า สังคมเดินหน้าอย่างยั่งยืน แบ่งออกเป็น
-
1. เศรษฐกิจมูลค่าสูงที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ได้แก่ เกษตรและเกษตรแปรรูปมูลค่าสูง การท่องเที่ยวเน้นคุณค่า ฐานการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า การแพทย์และสุขภาพแบบครบวงจร ประตูการค้าการลงทุนและโลจิสติกส์ อิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะและบริการดิจิทัล
2. สังคมแห่งโอกาสและความเสมอภาค ได้แก่ SMEs วิสาหกิจชุมชน และวิสาหกิจเพื่อสังคม เติบโตอย่างต่อเนื่อง ยั่งยืน พื้นที่และเมืองมีความเจริญทันสมัย และน่าอยู่ ความยากจนข้ามรุ่นลดลงและความคุ้มครองทางสังคมเพียงพอ เหมาะสม
3. วิถีชีวิตที่ยั่งยืน ได้แก่ เศรษฐกิจหมุนเวียนและสังคมคาร์บอนต่ำ การลดความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
4. ปัจจัยสนับสนุนการพลิกโฉม กำลังคนที่มีสมรรถนะสูง ตอบโจทย์การพัฒนาแห่งอนาคต ภาครัฐสมรรถนะสูง
สิ่งที่สำคัญยิ่งแต่ไม่ปรากฏ เช่น แนวนโยบายเรื่องความมั่นคงอาหาร ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญใน SDGs หรือเป้าหมายการเพิ่มพื้นที่เกษตรกรรมยั่งยืน (เคยกำหนดไว้แผนฯ 12 จำนวน 5 ล้านไร่) ก็หายไป รวมทั้งแนวนโยบายการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม พันธุกรรมท้องถิ่น
นั่นจึงทำให้การกล่าวถึงการพัฒนาเกษตรถูกกล่าวเป็นส่วนๆ แต่ละส่วนมีโครงสร้างที่ขัดแย้งกัน เช่น เกษตรและเกษตรแปรรูปสูง ซึ่งขับเคลื่อนโดยกลุ่มทุนเกษตรและอาหาร กับเกษตรอัตลักษณ์ท้องถิ่น หรือเกษตรชีวภาพ แทนที่จะเพื่อสร้างระบบนิเวศที่ยั่งยืน แต่กลับมีเป้าหมายเพื่อตอบสนองอุตสาหกรรมเกษตร
ใครคือผู้กำหนดและขับเคลื่อนการพัฒนาในฉากทัศน์ของแผนฯ 13
แม้ไม่กล่าวไว้ชัดเจน แต่แนวนโยบาย มุดหมายต่างๆ ที่ปรากฏบ่งบอกชัดเจนว่า รัฐยังคงใช้ระบบการรวมศูนย์อำนาจควบคุมการพัฒนา คุมฐานทรัพยากร พร้อมไปกับการส่งเสริมกลุ่มทุนรายใหญ่ในแต่ละภาคส่วนเป็นกลไกสำคัญของการขับเคลื่อน ด้วยหวังว่าจะสร้างจุดเปลี่ยนคือ ให้ประเทศไทยพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง และสร้างความเติบโตในภาวะเศรษฐกิจผันผวน
การกล่าวถึงเกษตรกรรายย่อย ชุมชนท้องถิ่น มีนัยเป็นเพียงเป้าหมายเชิงพื้นที่ และวิถีการผลิตที่จะต้องเร่งเปลี่ยนผ่านไปสู่การแข่งขันเพื่อความเติบโตในทุกส่วน
เราไม่พบบทบาทของประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ถูกหลงลืมจากการพัฒนา เช่น สตรี กลุ่มคนเปราะบาง กลุ่มชาติพันธุ์ เกษตรกรรายย่อย ชุมชนท้องถิ่น แรงงาน คนจนเมือง ฯลฯ ในฐานะเป็นหุ้นส่วนการพัฒนาแต่อย่างใด อาจเป็นเพราะกลุ่มคนเหล่านี้ซึ่งแม้เมื่อรวมแล้วจะเป็นคนกลุ่มใหญ่ในสังคม แต่สร้างประสิทธิภาพการผลิตและเศรษฐกิจได้น้อย
ปฏิรูปร่างแผนฯ 13 สู่อำนาจประชาชนพัฒนาตนเอง
ต้องเริ่มต้นกระบวนการใหม่ให้จัดการทำแผนฯ 13 ให้เป็นอิสระจากแผนยุทธศาสตร์ชาติที่รัฐกำกับ โดยให้ประชาชนมีอิสระ เสรีภาพ และเป็นเจ้าของร่วมในการยกร่างแผนพัฒนาขึ้นใหม่ตามสถานการณ์ และเป้าหมายทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ที่ยืนหยัดในหลักประชาธิปไตย สิทธิ เสรีภาพ ความเป็นธรรม และความยั่งยืนของประชาชน
แทนที่จะทำแผนระดับชาติแล้วไปครอบงำท้องถิ่น แต่ควรกลับกระบวนการด้วยการให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่น แต่ละภูมินิเวศ แต่ละจังหวัด จัดทำแผนพัฒนาอย่างรอบด้านของตนเอง แล้วจึงสังเคราะห์ให้เป็นแผนระดับชาติที่รองรับ ส่งเสริมแผนระดับท้องถิ่น
โดยเป้าหมายสำคัญที่ต้องทำให้สำเร็จคือ กำจัดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม ป้องกันและขจัดการผูกขาดทรัพยากร ตลาด เศรษฐกิจทุกรูปแบบ กระจายอำนาจการปกครอง เศรษฐกิจ ทรัพยากร การจัดสรรงบประมาณสู่ท้องถิ่น โดยให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารจัดการ พร้อมไปกับสร้างความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นให้เป็นฐานหลักการพัฒนาประเทศ โดยมีกลไกหรือสถาบันทางสังคมในระดับท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ ที่ประชาชนมีส่วนร่วมเป็นกลไกการขับเคลื่อนพัฒนาอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม และร่วมกันติดตาม ประเมินผลการพัฒนา
ในด้านเนื้อหา บรรจุแนวนโยบายสำคัญที่เป็นฐานชีวิตของประชาชน เช่น กระจายการถือครองที่ดินและฐานทรัพยากรสู่ชุมชน รับรองสิทธิชุมชนในการเข้าถึงจัดการทรัพยากรและธำรงอัตลักษณ์วัฒนธรรม พัฒนาความมั่นคงอาหาร คุ้มครองระบบนิเวศฐานทรัพยากรในระดับภูมินิเวศ พัฒนาระบบการผลิต เกษตรกรรมเชิงนิเวศ เกษตรกรรมยั่งยืนให้เป็นทิศทางเกษตรหลักของประเทศ พัฒนาพลังงานหมุนเวียนให้เป็นระบบพลังงานหลักของประเทศเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และกระจายเศรษฐกิจพลังงานสู่ประชาชน ยุติอุตสาหกรรมที่สร้างผลกระทบระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อมและชุมชน โดยเปลี่ยนผ่านไปสู่อุตสาหกรรมที่สอดคล้องกับนิเวศและวิถีชุมชน
การขับเคลื่อนจากฐานล่าง ด้วยระบบการกระจายอำนาจ และสร้างระบบการหนุนเสริมเชื่อมโยงกัน จะทำให้แผนพัฒนาของชาติไม่ได้เป็นแผนเชิงเดี่ยวเหมือนที่เป็นมา ไม่ใช่แผนที่อ้างความชอบธรรมของรัฐด้วยวาทกรรมต่างๆ นานา แต่เป็นแผนของประชาชนที่หลากหลายไปตามสถานการณ์ วิถีชีวิต และเป้าหมายทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของแต่ละท้องถิ่น ภาคส่วน โดยยึดโยงความหลากหลายทั้งหมดไม่ให้ย้อนแย้งกันด้วยหลักการประชาธิปไตยและการพัฒนาที่ยั่งยืน
กระบวนการขับเคลื่อนแผนฯ 13 จึงไม่ใช่แค่การจัดทำแผน แต่ควรเป็นกระบวนการเพื่อต่อสู้ ต่อรองอำนาจของประชาชนจากระบบรวมศูนย์อำนาจสู่ความเป็นประชาธิปไตยในนามของการพัฒนาที่ยั่งยืนของประชาชน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
