รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2020 ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ลงนามในกฎหมายรัฐบัญญัติ CARES Act(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act) ที่มีมูลค่า 2.2 ล้านล้านดอลลาร์ เพื่อรับมือกับผลกระทบทางเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 อันเนื่องมาจากมาตรการรักษาระยะห่างทางสังคม การยกเลิกการจัดงานที่คนมารวมตัวกัน การที่พนักงานต้องทำงานที่บ้าน การลดการเดินทาง และธุรกิจปิดกิจการ
กฎหมาย CARES Act ประกอบด้วยการจัดสรรเงิน 300 พันล้านดอลลาร์ ที่จะจ่ายให้คนอเมริกันที่มีการยื่นเสียภาษี คนละ 1,200 ดอลลาร์ เงินทุน 260,000 ล้านดอลลาร์สำหรับสิทธิประโยชน์จากการว่างงาน เงินกู้แก่ธุรกิจขนาดเล็กจำนวน 350,000 ล้านดอลลาร์ และเงินกู้แก่บริษัทธุรกิจ 500,000 ล้านดอลลาร์
วิกฤติครั้งนี้ต่างจากเดิม
หนังสือชื่อ Economics in One Virus (2021) บอกว่า ที่ผ่านมา การให้เงินช่วยเหลือ (bailout) แก่ธุรกิจที่มีปัญหาทางการเงิน เป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมากในหมู่นักเศรษฐศาสตร์ คำว่าการช่วยเหลือทางการเงินของรัฐอาจมีหลายรูปแบบ เช่น เงินให้เปล่า เงินอุดหนุน เงินกู้ หรือการค้ำประกันเงินกู้จากรัฐ ที่ทำให้ธุรกิจสามารถกู้เงินในต้นทุนที่ต่ำกว่าปกติ
นักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมเห็นว่า การใช้เงินภาษีของรัฐไปช่วยธนาคารหรือบริษัทรถยนต์ จะทำวงการธุรกิจเข้าใจว่า หากธุรกิจเกิดปัญหาธุรกิจตกต่ำ ที่เกิดขึ้นเป็นวงกว้าง รัฐบาลก็จะยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือ แต่การเข้าไปช่วยเหลือของรัฐ ยิ่งจะไปส่งเสริมให้ธุรกิจกล้าเสี่ยงมากขึ้นไปอีก ทำให้ธุรกิจสร้างหนี้สินมากขึ้น ในช่วงก่อนที่จะเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอย
ในช่วงวิกฤติการเงินปี 2008 รัฐบาลสหรัฐฯ ได้เข้าไปช่วยเหลือทางการการเงินแก่ภาคการเงิน โดยให้เหตุผลว่า การเงินเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสำคัญ ที่จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจทั้งหมด บริษัทการเงินเหล่านี้ถูกเรียกว่า “ใหญ่เกินไปที่จะปล่อยให้ล้ม” (too big to fail) หากปล่อยให้ธนาคารล้มลงไป เศรษฐกิจวงกว้างจะได้รับผลกระทบ วิกฤติทางการเงินจะแพร่ระบาดไปสู่ภาคส่วนเศรษฐกิจอื่นๆ
ดังนั้น วิกฤติการเงินปี 2008 จึงไม่ใช่การถดถอยทางเศรษฐกิจที่เป็นเหตุการณ์แบบปกติ โดยทั่วไป การตกต่ำทางเศรษฐกิจจะเป็นตัวเร่งให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า การทำลายอย่างสร้างสรรค์ (creative destruction) ที่เป็นกระบวนการปรับตัวภายในโครงสร้างเศรษฐกิจ โดยเศรษฐกิจแบบเก่าถูกทำลาย และเศรษฐกิจแบบใหม่ถูกสร้างขึ้นมา แต่ทว่า วิกฤติทางการเงินเป็นภัยคุกคามที่จะดึงเอาธุรกิจทั้งหมดตกต่ำตามไปด้วย รวมทั้งธุรกิจที่ประสบความสำเร็จ เพราะฉะนั้น การเข้ามาแทรกแซงของรัฐจึงเป็นเรื่องจำเป็น
Economics in One Virus กล่าวว่า เมื่อกล่าวถึงวิกฤติเศรษฐกิจ จะมีการมองสาเหตุว่ามาจากไหน วิกฤติการเงินปี 2008 ไม่ได้มีสาเหตุเกิดขึ้นจากปัจจัยภายนอก ที่เป็นแรงมากระแทกต่อระบบเศรษฐกิจ (exogenous shock) แต่เกิดขึ้นจากปัจจัยที่อยู่ภายในตัวเศรษฐกิจเอง (endogenous shock) ไม่ว่าจะเป็นนโยบายรัฐ หรือพฤติกรรมของธุรกิจเอง
แต่การถดถอยและตกต่ำทางเศรษฐกิจ อันเนื่องมาจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ถือเป็นเหตุการณ์ที่เป็นข้อยกเว้น แหล่งที่มาของวิกฤติคือไวรัส ซึ่งถือเป็นสาเหตุที่อยู่ภายนอกระบบเศรษฐกิจ เหตุผลที่รัฐเข้าไปช่วยกอบกู้ธุรกิจ จึงแตกต่างจากเดิมที่เคยทำกันมา โดยมีเหตุผลอยู่ที่ว่า หากรัฐไม่เข้าไปช่วยธุรกิจใดธุรกิจหนึ่ง ก็จะส่งผลกระทบต่อธุรกิจอื่น
แต่ในวิกฤติครั้งนี้ การช่วยเหลือทางการเงินของรัฐต่อธุรกิจ มีลักษณะเป็นการประกันภัยในภาวะฉุกเฉิน (emergency insurance) เพื่อให้ธุรกิจสามารถพยุงตัวให้อยู่รอดได้ เนื่องจากธุรกิจเผชิญความเสี่ยงที่ไม่อาจคาดการณ์ได้ ตลาดประกันภัยเองก็ไม่มีการประกันภัยจากภาวะโรคระบาด
นอกจากนี้ รัฐบาลเองก็เป็นฝ่ายสั่งปิดธุรกิจ ตัวโรคระบาดเองก็มีผลกระทบต่อธุรกิจทั้งหมด โดยไม่แยกว่าเป็นธุรกิจที่มีผลประกอบการดีหรือไม่ดี ความเป็นมาของวิกฤติดังกล่าวที่เป็นอยู่ในปัจจุบันv คือที่มาของกฎหมาย CARES Act ของสหรัฐฯ มูลค่า 2.2 ล้านล้านดอลลาร์
กฎหมาย CARES Act มีเป้าหมายเพื่อสร้างสวัสดิภาพแก่สังคมโดยรวม เพราะสังคมต้องหยุดกิจกรรมทางเศรษฐกิจหลักๆ ไว้ก่อน ดังนั้น จากเป้าหมายดังกล่าว รัฐบาลจึงต้องปกป้องครัวเรือนและธุรกิจ ที่ได้รับผลกระทบในช่วงการหยุดธุรกรรมนี้ และเพื่อเป็นหลักประกันว่า เมื่อทุกอย่างสามารถเริ่มต้นใหม่ ธุรกิจจะกลับมาดำเนินการได้ปกติ
Economics in One Virus บอกว่า จากการสำรวจความเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ในสหรัฐฯ 60% เห็นว่า การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ที่มากขึ้นในแบบเดียวกับกฎหมาย CARES Act จะมีต้นทุนที่น้อยกว่าต้นทุนจากการไม่ทำอะไรเพิ่มมากขึ้น หากไม่มีมาตรการช่วยเหลือทางการเงินจากรัฐ การปิดกิจการของธุรกิจหมายถึงการสิ้นสุดหรืออวสานของสัญญาธุรกิจต่างๆ ระหว่าง B2B การจ้างงาน และห่วงโซ่อุปทาน จุดจบของธุรกรรมดังกล่าว จะฉุดรั้งภาวะเศรษฐกิจอย่างเรื้อรัง แต่การช่วยเหลือทางการเงินจากรัฐบาลจะทำให้ “สามารถหลีกเลี่ยงความเสียหายทางเศรษฐกิจในระยะยาว และช่วยส่งเสริมการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจให้เข้มแข็งมากขึ้น”
ทำไมช่วยสายการบินเป็นพิเศษ
กฎหมาย CARES Act จัดสรรเงิน 25,000 ล้านดอลลาร์แก่สายการบินสหรัฐฯ ในรูปการช่วยเหลือทางการเงินโดยตรง ด้วยการจ่ายเงินเดือนส่วนหนึ่งแก่พนักงานสายการบิน ซึ่ง 30% ของเงินช่วยเหลือโดยตรงนี้จะเปลี่ยนเป็นเงินกู้ที่ให้เวลาชำระคืนภายใน 10 ปี และเงินให้กู้ยืมแก่สายการบินอีก 25,000 ลานดอลลาร์ เงินช่วยเหลือดังกล่าวมีเงื่อนไขว่าสายการบินจะต้องพยุงการจ้างงานนาน 6 เดือน
Economics in One Virus กล่าวว่า การที่สายการบินสหรัฐฯ ได้รับการช่วยเหลือทางการเงินเป็นพิเศษมากกว่าธุรกิจอื่นนั้น สามารถอธิบายได้จากแนวคิดเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า Public Choice หรือวิธีการตัดสินใจทางเศรษฐกิจขององค์กรทางการเมือง
ประการแรก แนวคิดนี้เห็นว่าธุรกิจที่มีขาดใหญ่มีโอกาสที่จะได้รับความช่วยเหลือทางการเงินจากรัฐ เพราะพวกสมาชิกรัฐสภาสหรัฐฯ ไม่สามารถจะไปพบธุรกิจขนาดกลางและเล็กที่มีจำนวนมาก เพื่อรับฟังปัญหาพวกเขา
ประการที่สอง ธุรกิจสายการบินมีการกระจุกตัว นิตยสาร Forbes รายงานว่า หลังจากการเจรจากับรัฐบาลทรัมป์เสร็จสิ้นลงแล้ว เงินทุนเพื่อจ่ายเป็นเงินเดือนส่วนหนึ่งให้กับพนักงานสายการบินนั้น 75% ของเงินดังกล่าวจะให้กับพนักงานสายการบินยักษ์ใหญ่ 4 สายการบิน คือ American Airlines, Delta, United และ Southwest
ประการที่สาม คือ ลักษณะผลกระทบที่มีต่อเศรษฐกิจโดยรวม สายการบินยักษ์ใหญ่เหล่านี้ ทำการบินครอบคลุมจุดต่างๆ ทั่วสหรัฐฯ จึงได้รับผลกระทบมาก เมื่อความต้องการเดินทางที่สูญหายไป รวมทั้งผลกระทบจากนโยบายที่เกี่ยวกับโรคระบาด เช่น การล็อกดาวน์หรือการกักตัว เป็นต้น
ข้อเรียกร้องของสายการบิน
ส่วนข้อเรียกร้องของสายการบินที่ขอความช่วยเหลือจากรัฐ และนักการเมืองมักตอบสนองนั้น Economics in One Virus อธิบายว่า
ประการแรก การช่วยเหลือทางการเงินดังกล่าวมีลักษณะ “ประโยชน์กระจุกตัว แต่ต้นทุนกระจาย” (concentrated benefit, diffused cost) นักการเมืองต้องการคะแนนเสียง พนักงานสายการบินในสหรัฐฯ มีจำนวน 750,000 คน ส่วนต้นทุนที่นำมาช่วย จะกระจายไปในหมู่ผู้เสียภาษี
ประการที่สอง ข้อเรียกร้องขอการช่วยเหลือของสายการบิน ทำให้พรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรคในสหรัฐฯ รู้สึกว่าตัวเองล้วนเป็นฝ่ายชนะ พรรครีพับริกันในสมัยทรัมป์มีนโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจ ส่วนพรรคเดโมแครต เงินทุนช่วยเหลือเรื่องเงินเดือนแก่พนักงานสายการบิน เป็นการช่วยสนับสนุนโดยตรงให้กับคนทำงาน
ประการที่สาม ชะตากรรมของสายการบินมีความสำคัญเป็นการส่วนตัวต่อนักการเมือง มากกว่าชะตากรรมของเศรษฐกิจภาคส่วนอื่นๆ หากสายการบินล้มละลาย นอกจากจะกระทบต่อนักการเมืองที่โดยสารเครื่องบินเป็นประจำอย่างกว้างขวางแล้ว ยังกระทบต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น โดยเฉพาะจุดที่เป็นศูนย์การบินของสายการบิน
หนังสือ Economics in One Virus ได้อธิบายแนวคิดเศรษฐศาสตร์เรียกว่า public choice ต่อกรณีการสนับสนุนทางการเงินแก่สายการบินสหรัฐฯ ที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 แนวคิดนี้ช่วยทำให้เข้าใจถึงกระบวนการตัดสินใจของระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย ที่มีต่อสิ่งที่เรียกว่า “ผลประโยชน์โดยรวม”
แต่ผลประโยชน์โดยรวมไม่ได้มีแบบเดียว สังคมมีค่านิยมที่หลากหลาย กลุ่มคนที่ต่างกันก็มีค่านิยมและผลประโยชน์ต่างกัน การแข่งขันระหว่างผลประโยชน์ต่างกันจึงเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น แนวคิด public choice ช่วยอธิบายว่า กระบวนการทางการเมือง จะแก้ปัญหาผลประโยชน์ที่ขัดแย้งกันนี้ได้อย่างไร
เอกสารประกอบ
CARES Act, Wikipedia.org
Economics in One Virus, Ryan A. Bourne, Cato Institute, 2021.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
