ลดความเหลื่อมล้ำ นำไทยสู่การเติบโตอย่างยั่นยืน

พิรญาณ์ รณภาพ [email protected] ธนาคารแห่งประเทศไทย

บทความนี้กลั่นกรองเนื้อหาจากบทความ aBRIDGEd ฉบับเต็มเรื่อง “ลดความเหลื่อมล้ำ นำไทยสู่การเติบโตอย่างยั่งยืน” เผยแพร่ใน website ของ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/abridged/

ความเหลื่อมล้ำในไทยเป็นปัญหาที่ทุกฝ่ายต่างเห็นพ้องกันว่าต้องแก้ไข เพื่อไม่ให้บั่นทอนอัตราการเติบโตและเสถียรภาพของเศรษฐกิจในระยะข้างหน้า ยิ่งในโลกหลังโควิด-19 หลายธุรกิจอาจปิดตัวลงและเกิดธุรกิจใหม่ทดแทน ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างเศรษฐกิจอาจรวดเร็วจนครัวเรือนบางส่วนปรับตัวไม่ทัน จนซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ บทความนี้จะชวนผู้อ่านมาวิเคราะห์แนวทางลดความเหลื่อมล้ำที่เอื้อให้เศรษฐกิจไทยเติบโตได้อย่างยั่งยืน

ทำความเข้าใจปัญหาความเหลื่อมล้ำ

โดยปกติแล้ว ปัญหาความเหลื่อมล้ำสามารถวิเคราะห์ได้หลายแง่มุม แต่บทความนี้ขอยกนิยามความเหลื่อมล้ำจากงานศึกษาของ UNESCAP (2018)¹ มาถ่ายทอดให้ผู้อ่านเห็นภาพว่าแท้จริงแล้วปัญหาความเหลื่อมล้ำเกิดจากอะไร เราจะติดตามพัฒนาการของความเหลื่อมล้ำได้อย่างไร และปัจจัยใดบ้างที่จะส่งผลให้ปัญหาเลวร้ายลงไปอีก ซึ่งทาง UNESCAP ได้จำแนกนิยามความเหลื่อมล้ำออกเป็น 3 ด้านใหญ่ ๆ ดังต่อไปนี้

1.ด้านผลลัพธ์ (Outcome): นิยมวัดจากข้อมูลทางเศรษฐกิจของครัวเรือน เช่น รายได้ รายจ่ายเพื่อการบริโภค และความมั่งคั่ง โดยความเหลื่อมล้ำด้านผลลัพธ์มักถูกกล่าวถึงเป็นลำดับแรก เนื่องจากมีวิธีการวัดที่ชัดเจนและไม่ซับซ้อนมากนัก เช่น การคำนวณค่า Gini Index และการสร้าง Lorenz Curve จึงเหมาะสำหรับใช้ติดตามพัฒนาการของความเหลื่อมล้ำในแต่ละช่วงเวลา

2.ด้านโอกาส (Opportunity): สะท้อนความสามารถในการเข้าถึงสิทธิและบริการขั้นพื้นฐานที่แตกต่างกัน เช่น การเข้าถึงความช่วยเหลือด้านที่อยู่อาศัย การเข้าถึงบริการทางการศึกษาและสาธารณสุข รวมถึงข้อมูลข่าวสารในด้านต่าง ๆ ตลอดจนการใช้สิทธิลดหย่อนภาษีที่แตกต่างกันตามระดับรายได้ ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสเป็นสาเหตุเบื้องหลังผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน และทำให้ไม่สามารถประเมินได้ว่าผลลัพธ์ที่ต่างกัน ที่จริงแล้วเกิดจากความสามารถโดยกำเนิด (Innate Ability) และทักษะการทำงานที่แตกต่างกันหรือไม่ นอกจากนี้ การวัดความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสยังซับซ้อนกว่าด้านผลลัพธ์ โดยวัดได้ทั้งในเชิงปริมาณ เช่น การนับจำนวนเด็กที่ได้เข้าเรียนและผู้ที่อยู่ในระบบประกันสุขภาพของรัฐ และในเชิงคุณภาพ เช่น คุณภาพการเรียนการสอนและการให้บริการของโรงพยาบาล เป็นต้น

3.ด้านผลกระทบ (Impact): วัดได้เมื่อมีปัจจัยภายนอก (External Shocks) เช่น ภัยธรรมชาติ โรคระบาด หรือการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่เข้ามากระทบครัวเรือน โดยผลต่อครัวเรือนมักมีขนาดแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับว่าปัจจัยภายนอกนั้นส่งผลเฉพาะต่อครัวเรือนกลุ่มใดเป็นพิเศษหรือไม่ นอกจากนี้ การมีทรัพยากรพื้นฐาน (Endowment) ที่ต่างกันยังอาจส่งผลให้ครัวเรือนได้รับผลกระทบไม่เท่ากัน แม้จะเผชิญ shocks ในลักษณะเดียวกัน ดังนั้น ความเหลื่อมล้ำด้านผลกระทบจึงไม่มีเครื่องชี้วัดหรือวิธีการที่ตายตัว และสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์ที่เกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่น่าสนใจคือความเหลื่อมล้ำด้านผลกระทบมีส่วนตอกย้ำความไม่เท่าเทียมกันทางโอกาสและผลลัพธ์ และเป็นตัวเร่งให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเลวร้ายลงในภาพรวม

ความเหลื่อมล้ำในประเทศไทยล่าสุดเป็นอย่างไร?

เมื่อผนวกข้อมูลทางสถิติล่าสุดที่รวบรวมจากหลายหน่วยงานเข้ากับนิยามความเหลื่อมล้ำข้างต้น พบว่า

1.ด้านผลลัพธ์² : เมื่อวัดจากด้านรายได้และรายจ่ายพบว่ามีทิศทางปรับดีขึ้นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา สะท้อนจากค่า Gini Index ที่ลดลง³ แต่ส่วนหนึ่งมาจากเงินโอนภาครัฐ โดยข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนในปี 2562 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติชี้ให้เห็นว่า ครัวเรือนกลุ่มที่มีฐานะทางเศรษฐกิจต่ำที่สุด (1st Quintile) มีแหล่งรายได้หลักมาจากเงินโอนของภาครัฐ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 60 ของรายได้ต่อเดือนที่เป็นตัวเงินทั้งหมด

ขณะที่เมื่อวัดจากด้านความมั่งคั่ง ความเหลื่อมล้ำจะยังอยู่ในระดับสูงต่อเนื่อง สอดคล้องกับข้อมูลสัดส่วนการครอบครองสินทรัพย์ทางการเงินของครัวเรือนรายได้สูง (Top 10%) ที่คิดเป็นเกือบครึ่งหนึ่งของมูลค่ารวมทั้งประเทศ⁴ และจำนวนบัญชีเงินฝากประเภทบุคคลธรรมดาที่มียอดเงินฝากเกิน 1 ล้านบาท ซึ่งมีสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 1 เท่านั้น แต่คิดเป็นมูลค่าเกือบ 2 ใน 3 ของยอดเงินฝากทั้งหมด (รูปที่ 1)

2.ด้านโอกาส: มีพัฒนาการที่แตกต่างกันในแต่ละมิติ อาทิ

การเข้าถึงบริการทางการศึกษาและสาธารณสุข⁵: มีแนวโน้มปรับดีขึ้นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาในเชิงปริมาณ สะท้อนจากอัตราการเข้าเรียนสุทธิ โดยเฉพาะชั้นอนุบาลที่เพิ่มจากร้อยละ 65.1 ในปี 2010 เป็นร้อยละ 78.1 ในปี 2019 และสัดส่วนประชากรที่เข้าถึงระบบประกันสุขภาพที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องหลังรัฐบาลจัดตั้งโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าในปี 2001 แต่เมื่อพิจารณาในเชิงคุณภาพ ยังคงเหลื่อมล้ำสูง โดยเป็นผลจากทั้งการออกแบบระบบ ประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากร และความยากจนที่ทำให้ไม่สามารถเข้าถึงบริการที่มีคุณภาพได้ เช่น (1) คุณภาพการเรียนการสอนที่สะท้อนจากคะแนนสอบ O-NET ในปี 2019 ⁶ พบว่านักเรียนชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 ในกรุงเทพมหานครมีคะแนนเฉลี่ยที่ร้อยละ 41.9 สูงกว่าภาคอื่น ๆ อย่างชัดเจน เช่น ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเฉลี่ยร้อยละ 34.7 ภาคใต้เฉลี่ยร้อยละ 35.3 และภาคเหนือเฉลี่ยร้อยละ 37.4 และ (2) การให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ป่วยที่อยู่ในระบบหลักประกันสุขภาพที่แตกต่างกัน⁷
การครอบครองที่อยู่อาศัย⁸ : มีแนวโน้มปรับแย่ลง สะท้อนจากอัตราการครอบครองที่อยู่อาศัยของครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยที่ลดลงตั้งแต่ปี 2007 เป็นต้นมา โดยในปี 2015 ครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยที่มีกรรมสิทธิ์ในที่อยู่อาศัยของตัวเองมีประมาณ 9.2 ล้านครัวเรือน หรือร้อยละ 43.2 จากครัวเรือนทั้งหมด 21.3 ล้านครัวเรือน ลดลงจากร้อยละ 47.7 ในปี 2007

3.ด้านผลกระทบ: การระบาดของโควิด-19 ยิ่งซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำด้านผลลัพธ์ เนื่องจากครัวเรือนมีความสามารถที่จะรองรับผลทางเศรษฐกิจได้ต่างกัน สะท้อนจากยอดคงค้างเงินฝากที่มากกว่า 1 ล้านบาทขยายตัวเร่งขึ้นมากกว่ากลุ่มอื่นในช่วงปี 2020 (รูปที่ 2) ชี้ให้เห็นว่าในระยะถัดไป ครัวเรือนจะยิ่งมีความสามารถในการรองรับ shocks ได้ต่างกัน ซึ่งอาจส่งผลให้สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำโดยรวมแย่ลงไปอีกการลดความเหลื่อมล้ำที่เอื้อให้เศรษฐกิจไทยเติบโตได้อย่างยั่งยืนในทางปฏิบัติ การลดความเหลื่อมล้ำสามารถทำได้หลายวิธี

สำหรับกรณีของไทย แนวทางที่ทุกภาคส่วนควรผลักดันให้เกิดเป็นรูปธรรม ผู้เขียนมีความเห็นดังนี้

1.ด้านผลลัพธ์: ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ที่ปรับดีขึ้น ยังไม่ได้เกิดจากความสามารถในการหารายได้ที่เพิ่มขึ้น จึงต้องสร้างแรงจูงใจให้ครัวเรือนพัฒนาตัวเองและศึกษาหาความรู้ใหม่ ๆ อยู่เสมอ เพื่อให้สามารถพึ่งพาตัวเองได้อย่างยั่งยืน ขณะที่ความเหลื่อมล้ำด้านสินทรัพย์ที่ยังอยู่ในระดับสูงต่อเนื่อง ส่วนหนึ่งสะท้อนถึงการขาดความรู้ในการบริหารทางการเงิน ภาครัฐจึงต้องเร่งส่งเสริมความรู้และวินัยทางการออม ควบคู่กับการสร้างระบบการออมที่เข้มแข็งและรองรับประชาชนทุกกลุ่ม ตลอดจนส่งเสริมการเข้าถึงระบบการเงินและตลาดการเงินให้ทั่วถึงมากขึ้น

2.ด้านโอกาส: เน้นแก้ปัญหาในเชิงคุณภาพมากขึ้น เพราะที่ผ่านมาไทยทำได้ดีในแง่ของการเพิ่มสิทธิเข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานให้กับประชาชน แต่ยังขาดการควบคุมคุณภาพของบริการให้ได้มาตรฐานที่ดีในระดับเดียวกัน

3.ด้านผลกระทบ: สร้างระบบรองรับ shocks ในอนาคต เช่น ระบบเก็บข้อมูลแรงงานและติดตามสถานะการจ้างงานไว้รองรับการหางานทำ การเปลี่ยนงาน และการสร้าง platform ช่วยหางานหรือขายสินค้าและบริการทั้งในและนอกระบบที่เอื้อต่อการหารายได้เสริมในระดับชุมชน เพื่อให้ครัวเรือนมีรายได้จากหลายแหล่ง นอกจากนี้ การจัดอบรมทักษะนอกเวลางานของภาครัฐยังช่วยให้แรงงานมีทักษะที่หลากหลายมากขึ้น และสามารถปรับตัวไปหางานใหม่ได้ง่ายขึ้น เมื่อถูกเลิกจ้าง

นอกจากนี้ การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่สั่งสมมาเป็นเวลานาน เป็นเรื่องที่ต้องแก้ไขต่อเนื่องในระยะยาวและต้องทำอย่างเป็นระบบ โดยคำนึงถึงทุกองค์ประกอบที่เกี่ยวข้องไปพร้อม ๆ กัน (รูปที่ 3) โดยเฉพาะการสร้างโอกาสในการหารายได้จากการทำงานและการลงทุน (Labour and Capital Income) และการเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดสรรรายได้และรายจ่ายเงินโอนของภาครัฐ (Redistribution) เพื่อให้รัฐบาลมีงบประมาณเพียงพอสำหรับการดำเนินนโยบายตามแนวทางที่ได้กล่าวมาข้างต้น

การดำเนินนโยบายภาครัฐในระยะข้างหน้าต้องออกแบบให้ “ตรงจุด” เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและยกระดับศักยภาพของไทย รวมทั้งเพื่อตอบสนองต่อภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากการระบาดของโควิด-19 ซึ่งข้อมูลในอดีตชี้ให้เห็นว่า การดำเนินนโยบายด้านภาษีและเงินโอนของไทยยังบรรเทาความเหลื่อมล้ำได้น้อยกว่าของประเทศอื่น ๆ (แสดงด้วยแท่งสีส้มในรูปที่ 4 ซึ่งไทยมีขนาดน้อยกว่าหลายประเทศ) สะท้อนว่าภาครัฐไทยยังสามารถเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายได้ อาทิ ใช้มาตรการเงินโอนเฉพาะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ หรือเพิ่มสัดส่วนการใช้จ่ายลงทุนเพื่อยกระดับผลิตภาพการผลิตรวม (Total Factor Productivity: TFP)

โดยสรุป จะเห็นได้ว่าความเหลื่อมล้ำด้านผลลัพธ์ โอกาส และผลกระทบมีความเชื่อมโยงซึ่งกันและกัน นโยบายลดความเหลื่อมล้ำที่ควรทำอย่างเร่งด่วนคือ การสร้างแรงจูงใจให้ครัวเรือนพัฒนาตนเอง การส่งเสริมวินัยการออม การควบคุมคุณภาพของการให้บริการทางการศึกษาและสาธารณสุขให้มีมาตรฐานมากขึ้น ตลอดจนการสร้างระบบเพื่อรองรับ shocks ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และในระยะยาวจำเป็นต้องดำเนินการอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่การสร้างโอกาสในการหารายได้ให้กับครัวเรือนไปจนถึงการปฏิรูปการจัดเก็บภาษีและการใช้จ่ายเงินโอน ทั้งนี้ การลดความเหลื่อมล้ำจะไม่ใช่สิ่งที่ทำสำเร็จได้โดยง่ายและต้องใช้เวลานานกว่าจะเห็นผลลัพธ์ที่ชัดเจน แต่หากทุกภาคส่วนตระหนักถึงปัญหาและร่วมมือกันแก้ไขอย่างจริงจัง เศรษฐกิจไทยก็จะสามารถกลับมาเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ เข้มแข็ง ทั่วถึง และยั่งยืนมากขึ้นในระยะยาว

หมายเหตุ :