เอลี แรตเนอร์ (Ely Ratner) หัวหน้าทีมของกลาโหมสหรัฐฯ เพื่อวางยุทธศาสตร์รับมือจีน

• Facebook
• Twitter
• Line

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ในการไปเยือนกระทรวงกลาโหม เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ประธานาธิบดี โจ ไบเดน แถลงว่ากระทรวงกลาโหมได้ตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจ เพื่อศึกษาและเสนอยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯในการรับมือกับจีน โจ ไบเดน กล่าวว่า “เราจำเป็นต้องเผชิญกับการท้าทายจากจีน เพื่อรักษาสันติภาพ และปกป้องผลประโยชน์ของเราในอินโด-แปซิฟิก” คณะทำงานเฉพาะกิจนี้ จะมีนายเอลี แรตเนอร์ (Ely Ratner) เป็นหัวหน้าคณะ

เอลี แรตเนอร์ เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านจีน และเคยเป็นรองที่ปรึกษาด้านความมั่นคงของโจ ไบเดน สมัยที่ดำรงตำแหน่งรองประธานาธิบดีสหรัฐฯ เขาเป็นหนึ่งในทีมงานด้านต่างประเทศของรัฐบาลโจ ไบเดน ที่ประกอบด้วย แอนโทรี บลินเกน (Anthony Blinken) รัฐมนตรีต่างประเทศ เจค ซัลลิแวน (Jake Sullivan) ที่ปรึกษาด้านความมั่นคน และเคิร์ต แคมป์เบลล์ (Kurt Campbell) ผู้ประสานงานนโยบาย Indo-Pacific ส่วนเอลี แรตเนอร์ จะดูแลนโยบายด้านจีน ของกระทรวงกลาโหม สหรัฐฯ

ทีมงานด้านต่างประเทศของโจ ไบเดน ล้วนเคยมีบทบาทสำคัญในสมัยรัฐบาลบารัก โอบามา มาก่อน แต่ก็แสดงออกมาอย่างชัดเจนว่า

นโยบายสหรัฐฯต่อจีน จะไม่ใช่ “โอบามา 2.0” แต่จะเป็นความต่อเนื่องจากนโยบายจีนสมัยของโดนัลด์ ทรัมป์ เพียงแต่นโยบายสหรัฐฯจะแสดงวาทกรรมน้อยลงในเรื่อง อุดมการณ์ เป้าหมายและบทบาทของพรรคคอมมิวนิสต์จีน

ก่อนหน้านี้เมื่อพฤศจิกายน 2020 ในสมัยของโดนัลด์ ทรัมป์ กระทรวงต่างประเทศสหรัฐฯ ได้เผยแพร่เอกสารชื่อ The Elements of the China Challenge (2020) ที่ระบุว่า พรรคคอมมิวนิสต์จีนได้จุดชนวน ทำให้เกิดยุคใหม่ของความแข่งขันระหว่างมหาอำนาจขึ้นมา พรรคคอมมิวนิสต์จีนไม่เพียงแต่มีเป้าหมายการมีอำนาจในระเบียบโลกที่เป็นอยู่ แต่ยังต้องการเปลี่ยนระเบียบโลก เพื่อให้จีนเป็นศูนย์กลาง เพื่อรับใช้เป้าหมายอำนาจนิยมและการมีฐานะนำของจีน

ประเด็นขัดแย้งเรื่องทะเลจีนใต้

Daniel Yergin ผู้เชี่ยวชาญที่มีชื่อเสียงด้านพลังงาน เขียนไว้ในหนังสือ The New Map (2020) เกี่ยวกับแผนที่ใหม่กับภูมิรัฐศาสตร์โลกว่า ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ เป็นเรื่องเกี่ยวกับอธิปไตยเหนือหมู่เกาะ และดินแดนทางน้ำ (territorial water) โดยมีประเด็นความขัดแย้งที่สำคัญอยู่ 3 เรื่อง

ความขัดแย้งประเด็นแรกคือ ใครเป็นเจ้าของพื้นดินขนาดเล็ก ที่เป็นเกาะโผล่ออกขึ้นมากลางน้ำในทะเลจีนใต้ ความสำคัญของประเด็นนี้คือเรื่องอำนาจอธิปไตย ที่มีเหนือน่านน้ำที่ล้อมรอบผืนดินกลางทะเล เรื่องอำนาจอธิปไตยนี้ เป็นประเด็นความขัดแย้งระหว่างจีนกับประเทศสมาชิกอาเซียน จีนอ้างประวัติศาสตร์เป็นหลักฐานการมีอำนาจอธิปไตยเหนือหมู่เกาะ และน่านน้ำในทะเลจีนใต้ เพราะเป็นชาติแรกที่ค้นพบและทำการสำรวจ

ประเด็นที่สองคือ ตามกฎหมายระหว่างประเทศ ทะเลจีนใต้มีฐานะเป็นน่านน้ำสากล หรือว่าเป็นส่วนหนึ่งของดินแดนจีน ประเด็นนี้เป็นเรื่องที่หลายประเทศในภูมิภาคนี้ มีความวิตกกังวล เพราะเป็นเรื่องที่จะกระทบต่อเส้นทางขนส่งทางทะเล เพราะการอ้างสิทธิของจีนตามแผนที่เรียกว่าเส้นรอยประ 9 เส้น จะกินพื้นที่ 90% ของทะเลจีนใต้

ประเด็นที่สามเป็นเรื่องเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone – EEZ) แนวคิด EEZ ต่างจากดินแดนที่เป็นน่านน้ำ (territorial water) ที่จะขยายจากชายฝั่งออกไป 12 ไมล์ แต่พื้นที่ EEZ ขยายจากชายฝั่งออกไป 200 ไมล์ พื้นที่ EEZ หมายถึง “สิทธิทางเศรษฐกิจ” ต่อสัตว์น้ำในทะเล น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และแร่ธาตุอื่นๆ แต่จีนยังถือว่า EEZ ทำให้จีนมีอำนาจควบคุมการผ่านเข้าออกเขตน่านน้ำ EEZ ประเด็นนี้ทำให้สหรัฐฯขัดแย้งและเผชิญหน้าโดยตรงกับจีน

แต่จีนเห็นว่า ในเรื่องนี้ สหรัฐฯมีท่าทีแบบพูดอย่างทำอย่าง เพราะสหรัฐฯไม่เคยลงนามในความตกลงของ UN เรื่องกฎหมายทางทะเล ส่วนสหรัฐฯยึดถือมาตลอดว่า เสรีภาพในการเดินเรือทางทะเล หรือเสรีภาพของการเดินทางเรือในทะเลเปิด เป็นกฎพื้นฐานของกฎหมายทางทะเล รวมทั้งเสรีภาพในการปฏิบัติการทางทหารในทะเลเปิด สิ่งนี้เป็นรากฐานให้กับกองทัพเรือสหรัฐฯ ที่สามารถมีปฏิบัติการได้ทั่วโลก

หยุดยั้งการขยายอำนาจจีน

ในบทความที่เขียนลงนิตยสาร foreignaffairs.com ชื่อ Course Correction: How to Stop China’s Maritime Advance เอลี แรตเนอร์ กล่าวว่า ทะเลจีนใต้กำลังกลายเป็นเส้นทางเดินเรือสำคัญที่สุดของโลก เพราะเป็นเส้นทางหลักระหว่าง มหาสมุทรอินเดียกับแปซิฟิก

ทะเลจีนใต้มีสัดส่วน 1 ใน 3 ของการค้าโลก ที่ใช้ขนส่งทางทะเล มูลค่าการค้าปีหนึ่งมีมากกว่า 5 ล้านล้านดอลลาร์ โดย 1.2 ล้านล้านดอลลาร์เป็นมูลค่าการค้า ที่เกี่ยวข้องกับการนำเข้าและส่งออกของสหรัฐฯ เป็นแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติสำรองจำนวนมาก การจับปลาในทะเลจีนใต้มีสัดส่วน 12% การจับปลาในโลกทั้งหมด

รัฐบาล 6 ประเทศอ้างอธิปไตยทับซ้อนกันในทะเลจีนใต้ ได้แก่บรูไน จีน มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ ไต้หวัน และเวียดนาม การอ้างอธิปไตยเหนือพื้นที่ในทะเลจีนใต้ นอกจากจะเป็นเรื่องศักดิ์ศรีของประเทศ ยังเกี่ยวกับสิทธิในการขุดเจาะน้ำมัน การจับปลา และการเดินเรือรบ ไม่มีประเทศไหนสามารถครอบครองพื้นที่ในทะเลจีนใต้ได้ฝ่ายเดียว ส่วนสหรัฐฯเองมีนโยบายวางตัวเป็นกลาง ในความขัดแย้งเรื่องการอ้างอธิปไตยเหนือทะเลจีนใต้

แต่ในระยะที่ผ่านมา จีนแสดงพลังออกมาอย่างจริงจัง ในการเรียกร้องสิทธิ์เหนือทะเลจีนใต้ และก็พร้อมที่จะดำเนินการเข้าควบคุมพื้นที่ทางทะเล หากจีนประสบความสำเร็จในเรื่องนี้ ก็จะสร้างความเสียหายต่ออิทธิพลสหรัฐฯในภูมิภาคนี้ ทำให้ดุลอำนาจในเอเชียเอนเอียงไปในทางที่เป็นประโยชน์แก่จีน

เอลี แรตเนอร์มองว่า เวลากำลังจะหมดไป ในการที่จะยับยั้งการรุกคืบหน้าของจีนในทะเลจีนใต้ จีนอ้าง “อธิปไตยที่ปฏิเสธไม่ได้” เหนือดินแดนที่เกิดขึ้นในทะเลจีนใต้ และอ้างสิทธิ์ทางทะเลเหนือน่านน้ำที่อยู่ภายใน “เส้นประ 9 เส้น” (nine-dash line) ที่เลื้อยไปตามชายฝั่งของประเทศที่มีการอ้างอธิปไตยเช่นกัน เส้นประ 9 เส้นล้อมกรอบพื้นที่ของทะเลจีนใต้แทบทั้งหมด แต่ที่ผ่านมา จีนยังขาดอำนาจทางทหาร ที่จะบังคับใช้การอ้างสิทธิ์นี้ แต่สถานการณ์กำลังเปลี่ยนไป

ท่าทีของสหรัฐฯ

เอลี แรตเนอร์ กล่าวว่า หากจีนประสบความสำเร็จในความพยายามอ้างสิทธิ์ดังกล่าว จีนก็จะสามารถสร้างเขตอิทธิพลที่กว้างใหญ่ ขึ้นทางด้านฝั่งทะเลทางตอนใต้ สหรัฐฯจะประสบปัญหาการเข้าถึงตลาดและทรัพยากรของภูมิภาคนี้ อิทธิพลทางทหารและการเมืองของสหรัฐฯในเอเชียจะถูกจำกัดลง

ที่ผ่านมา สหรัฐฯล้มเหลวที่จะยับยั้งการรุกคืบคลานของจีนในทะเลจีนใต้ เป็นเพราะสหรัฐฯเชื่อว่า เมื่อจีนมีอำนาจมากขึ้น และเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของโลกมากขึ้น จีนก็จะมาหันมายอมรับกฎระเบียบระหว่างประเทศ

หลายสิบปีที่ผ่านมา นโยบายสหรัฐฯต่อจีนคือ การหล่อมหลอมให้จีนเป็น “ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีความรับผิดชอบ” (responsible stakeholder) คือเป็นประเทศที่ยึดมั่นต่อระบบระหว่างประเทศ หรือร่วมมือกับประเทศมหาอำนาจที่เป็นอยู่ ในการแก้ไขระเบียบโลก ปัญหาของโลกจะแก้ไม่ได้ หากจีนไม่เข้าร่วม เช่นปัญหาโลกร้อน

จากท่าทีดังกล่าว ทำให้สหรัฐฯกดดันและเรียกร้องให้ทุกฝ่ายที่อ้างกรรมสิทธิ์ในทะเลจีนใต้ หาทางแก้ปัญหาอย่างสันติ โดยผ่านกฎหมายระหว่างประเทศ เมื่อสหรัฐฯทดสอบเสรีภาพในการการเดินเรือ ก็จะส่งเรือรบสหรัฐฯแล่นผ่านพื้นที่น่านน้ำในทะเลจีนใต้ ที่มีการอ้างกรรมสิทธิ์ของหลายชาติ และหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าทางทหารกับจีน

บทความ Course Correction ของเอลี แรตเนอร์กล่าวว่า นโยบายหลีกเลี่ยงความเสี่ยงของสหรัฐฯ ทำให้ไม่สามารถยับยั้งการขยายอำนาจอิทธิพลของจีน แต่กลับเป็นการปล่อยให้จีนก้าวมาถึงจุดที่จะควบคุมทะเลจีนใต้ได้ทั้งหมด

แต่ขณะนี้ จีนยังมาไม่ถึงจุดที่จะเข้าควบคุมทะเลจีนใต้ทั้งหมด จีนจะต้องเข้ามาอ้างกรรมสิทธิ์พื้นที่ดินมากขึ้น โดยเฉพาะบริเวณสันดอนสการ์โบโรห์ (Scarborough Shoal) พื้นที่ด้านตะวันออกของทะเลจีนใต้ ซึ่งจีนยังขาดฐานปฏิบัติการทางทหาร ที่จะสกัดกั้นกำลังทหารต่างชาติ ไม่ให้เข้ามายังพื้นที่บริเวณนี้

เอลี แรตเนอร์เสนอว่า เพื่อยับยั้งเป้าหมายของจีน สหรัฐฯจะต้องส่งสัญญาณเตือนที่ชัดเจนว่า หากจีนยังคงก่อสร้างเกาะที่ประดิษฐ์ขึ้นมาในทะเลจีนใต้ หรือนำอาวุธทางทหารที่มีความสามารถสูงเข้ามาประจำการ เช่น ขีปนาวุธระยะไกล หรือเครื่องบินรบ สหรัฐฯจะเปลี่ยนนโยบายพื้นฐานต่อทะเลจีนใต้ โดยละทิ้งนโยบายการวางตัวเป็นกลาง และจะหันมาช่วยประเทศในภูมิภาคนี้ ปกป้องตัวเองจากแรงกดดันของจีน

เอกสารประกอบ
The New Map: Energy, Climate and the Clash of Nations, Daniel Yerggin, Penguin Press, 2020.
Course Correction: How to Stop China’s Maritime Advance, Ely Ratner, July/August 2017, foreignaffairs.com