เส้นทางหลุดพ้นจาก “กับดักรายได้ปานกลาง” ยุทธศาสตร์ของ จีน มาเลเซีย และไทย

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ที่มาภาพ: https://asia.nikkei.com/Economy/Malaysia-on-track-to-developed-country-status-but-has-far-to-go

เว็บไซต์ Nikkei Asian Review รายงานว่า นาย Victoria Kwakwa รองประธานธนาคารโลก ประจำภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก แถลงหลังจากเข้าพบนายกรัฐมนตรีมหาธีร์ โมฮัมมัด ว่า “มาเลเซียกำลังอยู่บนเส้นทางที่จะก้าวข้ามธรณีประตูไปสู่ประเทศรายได้สูงและพัฒนาแล้วในปีข้างหน้าที่กำลังจะมาถึง”

เมื่อครั้งที่มหาธีร์ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกในปี 1981 รายได้ต่อคนของมาเลเซียอยู่ที่ 1,980 ดอลลาร์ ในปี 2017 เพิ่มเป็น 9,650 ดอลลาร์ แต่มาเลเซียยังต้องก้าวเดินไปข้างหน้า เพื่อไปให้ถึงหลักเกณฑ์การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ที่ธนาคารโลกกำหนดไว้ 12,055 ดอลลาร์ต่อคน แต่ทั้งนี้ มาเลเซียจะต้องไม่ประสบปัญหาการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะงักงัน

ธนาคารโลกกำหนดหลักเกณฑ์เรื่องระดับการพัฒนาไว้ว่า ประเทศรายได้ต่ำ มีรายได้ต่อคนน้อยกว่า 995 ดอลลาร์ ประเทศรายได้ปานกลางระดับล่าง อยู่ที่ 996-3,895 ดอลลาร์ต่อคน ประเทศรายได้ปานกลางระดับบน อยู่ที่ 3,896-12,055 ดอลลาร์ นอกจากมาเลเซียแล้ว หลายประเทศในเอเชียที่มีรายได้ปานกลางจะพัฒนาเป็นประเทศรายได้สูงภายใน 1-2 ทศวรรษข้างหน้า ปัจจุบัน รายได้ต่อคนของไทยอยู่ที่ 5,960 ดอลลาร์ มากกว่าอินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ ที่อยู่ในระดับ 3,600 ดอลลาร์

แม้จะไม่มีคำจำกัดความแน่นอนว่าอะไรคือ “กับดักรายได้ปานกลาง” แต่นักเศรษฐศาสตร์บางคนอธิบายว่า เป็นสภาพที่ประเทศหนึ่งจมปลักอยู่กับรายได้ปานกลางเป็นเวลา 50 ปีหรือมากกว่านั้น กับดักรายได้ปานกลางเกิดขึ้นเมื่อประเทศหนึ่งมีค่าจ้างแรงงานสูงขึ้น ทำให้การส่งออกสินค้ามีปัญหา เพราะความได้เปรียบด้านค่าแรงต่ำลดน้อยลง ขณะเดียวกัน การผลิตก็ไม่สามารถเพิ่มห่วงโซ่มูลค่าให้สูงขึ้น จึงจำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างการผลิต เพื่อให้การผลิตมีผลิตภาพ (productivity) เพิ่มขึ้น

นาย Siwage Negara นักวิเคราะห์สถาบันวิจัย ISEA ของสิงคโปร์ กล่าวว่า อินโดนีเซียพึ่งพิงการเติบโตด้านการผลิตสินค้าโภคภัณฑ์มากขึ้น เมื่อเทียบกับการเติบโตของการผลิตด้านอุตสาหกรรม แสดงว่ากำลังประสบปัญหาการลดการผลิตด้านอุตสาหกรรมก่อนถึงเวลา (premature de-industrialization) ฟิลิปปินส์ประสบปัญหาแบบเดียวกับอินโดนีเซีย คือภูมิประเทศเป็นเกาะ ทำให้เกิดปัญหาการขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐาน และเรื่องโลจิสติกส์ ส่วนไทยต้องปรับปรุงเรื่องการศึกษาและการลงทุนด้านการวิจัยพัฒนา

เมื่อ “ความมหัศจรรย์” มาถึงจุดจบ

ธนาคารโลกเป็นองค์กรแรกที่ใช้คำว่า “กับดักรายได้ปานกลาง” โดยระบุว่า การที่ประเทศกำลังพัฒนารายได้ปานกลาง จะรักษาการเติบโตทางเศรษฐกิจต่อไปได้ จะต้องมีการเปลี่ยนแปลง 3 ด้าน คือ

ก่อนหน้านี้ ในปี 1994 นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดัง Paul Krugman ได้เขียนบทความชื่อ The Myth of Asia’s Miracle ที่วิจารณ์รายงานของธนาคารโลกชื่อ The East Asia Miracle โดย Paul Krugman กล่าวว่า เศรษฐกิจเอเชียตะวันออกที่เติบโตสูงไม่ได้เกิดขึ้นเพราะนวัตกรรมการผลิต แต่มาจากการใช้ปัจจัยการผลิตเพิ่มมากขึ้น ได้แก่ แรงงานและเงินลงทุน Paul Krugman พยากรณ์ว่า เมื่อค่าแรงในเอเชียสูงขึ้น และประสิทธิภาพการลงทุนลดลง ในที่สุด การเติบโตของเอเชียก็จะต่ำลง และความหัศจรรย์ของเอเชียก็มาถึงจุดจบ

การคาดการณ์ของ Paul Krugman เกิดเป็นจริงขึ้นมาเมื่อปี 1997 เอเชียประสบวิกฤติเศรษฐกิจ แต่วิกฤติเศรษฐกิจไม่ได้เกิดจากสาเหตุที่ Paul Krugman วิเคราะห์ไว้ คือ ค่าแรงสูงขึ้นหรือประสิทธิภาพการลงทุนลดลง แต่มีสาเหตุจากปัจจัยอื่นๆ คือ เงินทุนต่างประเทศที่เก็งกำไรระยะสั้น ระบบการเงินในประเทศเปราะบาง และธุรกิจขาดธรรมาภิบาล เป็นต้น แต่ธนาคารโลกใช้วิกฤตินี้เป็นจุดเปลี่ยนความคิด โดยกล่าวว่า การพัฒนาของเอเชียตะวันออกที่ผ่านมาเป็น “การเติบโตที่ขับเคลื่อนจากปัจจัยการผลิต” (input-driven growth)

ยุทธศาสตร์ก้าวข้ามกับดัก

ความพยายามจะก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางของประเทศในเอเชียเกิดจากค่าแรงที่สูงขึ้น โดยนับจากทศวรรษ 2000 ประเทศเอเชียตะวันออกอาศัยการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และเป็นการผลิตเพื่อส่งออก ค่าแรงที่ต่ำ จึงเป็นปัจจัยความได้เปรียบที่สำคัญ แต่จากตัวเลขของสำนักงานสถิติแห่งชาติของจีน ค่าแรงคนงานจีนในเขตอุตสาหกรรมชายฝั่งเพิ่มจาก 9,333 หยวนในปี 2000 เป็น 36,539 หยวนในปี 2010 และ 56,360 หยวนในปี 2014

บทความเรื่อง Responses to the Middle-Income Trap in China, Malaysia and Thailand ของ Akira Suehiro ในหนังสือชื่อ Emerging States at Crossroads (2018) ผู้เขียนกล่าวว่า ยุทธศาสตร์ของประเทศในเอเชียที่จะก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง หรือการเติบโตที่ไม่อาศัยค่าแรงถูก มีอยู่ 3 แนวทางด้วยกัน

ยุทธศาสตร์ที่ 1 คือ การจัดตั้งระบบการศึกษาและองค์กรที่เหมาะสมขึ้นมา
ยุทธศาสตร์ที่ 2 คือ การเปลี่ยนโครงสร้างการส่งออกใหม่ โดยอาศัยความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ
และยุทธศาสตร์ที่ 3 คือ นโยบายรัฐที่ส่งเสริมการยกระดับการผลิตด้านอุตสาหกรรม

ความแตกต่างของ 3 ยุทธศาสตร์ อยู่ที่บทบาทของภาครัฐ ในการยกระดับอุตสาหกรรม ยุทธศาสตร์ที่ 1 รัฐเพียงแค่ให้การสนับสนุนด้านการศึกษาและนวัตกรรม ยุทธศาสตร์ที่ 3 รัฐมีบทบาทแข็งขันในการสร้างนวัตกรรม ส่วนยุทธศาสตร์ที่ 2 การยกระดับอุตสาหกรรม โดยอาศัยบทบาทของภาคเอกชน และความต้องการของตลาดโลก Akira Suehiro กล่าวว่า จีนใช้ยุทธศาสตร์ที่ 3 ส่วนมาเลเซียกับไทยใช้ยุทธศาสตร์ที่ 2 กรณีของไทย เมื่อรัฐบาลประกาศนโยบายไทยแลนด์ 4.0 ทำให้เปลี่ยนมาใช้ยุทธศาสตร์ที่ 3

ยุทธศาสตร์ของจีน มาเลเซีย และไทย

กรณีของจีนที่จะหลีกเลี่ยงกับดักรายได้ปานกลาง ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) เคยเสนอบทรายงานในปี 2012 ว่า จีนเผชิญปัญหาและความเสี่ยง 7 ประการ คือ ปัญหาผลิตภาพเมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว ปัญหาค่าแรงที่เพิ่มขึ้นรวดเร็ว การเติบโตที่อิงอาศัยอย่างมากกับการลงทุนของภาครัฐและการส่งออก ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ที่ขยายตัวกว้างขึ้น การต่อต้านจากต่างประเทศ การเติบโตอย่างรวดเร็วของจีนในเศรษฐกิจโลก และจุดอ่อนของสถาบันต่างๆ ที่จะสนับสนุนการเติบโตระยะยาว

แม้รายงานจะเน้นให้จีนเพิ่มผลิตภาพจากนวัตกรรมและการยกระดับอุตสาหกรรม แต่ ADB ก็เสนอให้จีนใช้กลยุทธ์ 3 อย่าง ได้แก่ (1) การเติบโตที่คนทุกกลุ่มได้ประโยชน์ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ (2) เปลี่ยนการเติบโตที่อิงอาศัยอย่างมากกับการลงทุนของภาครัฐและการส่งออก มาเป็นการเพิ่มอุปสงค์ความต้องการในประเทศและภาคบริการ และ (3) การเติบโตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

ปัญหาท้าทายของจีนที่ ADB ระบุไว้ แม้จะกว้างขวางครอบคลุมหลายเรื่อง แต่รัฐบาลจีนก็มีนโยบายที่จะยกระดับการผลิตด้านอุตสาหกรรมให้สูงขึ้น โดยการพึ่งตัวเองด้านเทคโนโลยี นโยบายนี้เรียกว่า Made in China 2025

กรณีของมาเลเซีย Akira Suehiro กล่าวว่า มาเลเซียเป็นประเทศที่ติดกับดักรายได้ปานกลางระดับสูงมาแล้วกว่า 14 ปี ช่วงปี 2000-2009 เศรษฐกิจชะลอตัวลงเหลือปีละ 3.7% ต่ำกว่าจีน (10.8%) เวียดนาม (10.5%) และไทย (5.6%) การส่งออกในช่วงเดียวกันก็เติบโตปีละ 11% น้อยกว่าจีน (23%) เวียดนาม (21%) และไทย (14%)

นักวิเคราะห์เห็นว่า ปัญหาของมาเลเซียคือ การพึ่งพิงการส่งออกสินค้าพวกเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์มากเกินไป เพราะมีสัดส่วนถึง 70% ของการส่งออกสินค้าผลิตภัณฑ์ และ 50% ของการส่งออกทั้งหมด แสดงถึงความไม่ก้าวหน้าเรื่อง การกระจายการผลิตให้หลากหลาย แต่ปัญหาใหญ่ของมาเลเซียคือ สัดส่วนแรงงานต่างชาติสูงมากในการผลิตอุตสาหกรรม คือมีถึง 70% ส่วนใหญ่มาจากอินโดนีเซีย แรงงานต่างชาติไม่สามารถเพิ่มผลิตภาพได้ เพราะไม่มีแรงจูงใจ

ในปี 2010 รัฐบาลอดีตนายกรัฐมนตรี นาจิบ ราซัก ประกาศนโยบายใหม่ เรียกว่า New Economic Model (NEM) ที่ประกอบด้วย 7 กลยุทธ์ คือ

ส่วนกรณีของไทย Akira Suehiro กล่าวว่า ช่วงปี 2006-2015 การผลิตด้านอุตสาหกรรมประสบกับภาวะการเติบโตที่ต่ำ แต่ละปีมีอัตราการเติบโต 3% การส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมเพิ่มปีละ 5.4% ยุทธศาสตร์ของประเทศ “ไทยแลนด์ 4.0” บวกกับเศรษฐกิจดิจิทัล และการส่งเสริมอุตสาหกรรมเป้าหมาย 10 อย่าง คือยุทธศาสตร์ที่จะเอาชนะกับดักรายได้ปานกลาง

ที่มาภาพ : https://www.eeco.or.th/en/pr/news/

หัวใจสำคัญของ “ไทยแลนด์ 4.0” คือ การส่งเสริมอุตสาหกรรมในอนาคต 10 อย่าง และการตั้งเขตเศรษฐกิจ Eastern Economic Corridor (EEC) แต่อุตสาหกรรมในอนาคตที่กำหนดเป็นเป้าหมายการส่งเสริมไปทับซ้อนกับของจีน ดังนั้น การพัฒนาของไทยด้านอุตสาหกรรมรถยนต์อนาคต สมาร์ทอิเล็กทรอนิกส์ หุ่นยนต์ ไบโอเคมิคัล และเศรษฐกิจดิจิทัล จะขึ้นอยู่กับกลยุทธ์ของบริษัทข้ามชาติต่อภูมิภาคเอเชีย และการตัดสินใจของบริษัทเหล่านี้ ที่จะลงทุนใหม่ในไทย

ส่วนบริษัทยักษ์ใหญ่ของไทยเอง มีความได้เปรียบในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวเพื่อสุขภาพ การเกษตร ไบโอเทคโนโลยี และอุตสาหกรรมอาหาร แต่บริษัทของไทยไม่มีความชำนาญหรือประสบการณ์ด้านไฮเทค จึงต้องอาศัยการร่วมทุนกับต่างชาติ Akira Suehiro เองก็ระบุว่า บริษัทของไทยมีความได้เปรียบในอุตสาหกรรม 3 ด้าน คือ

ธนาคารโลกคาดการณ์ว่า จีนคงจะเปลี่ยนผ่านสู่ประเทศรายได้สูงในกลางทศวรรษ 2020 และไทยเป็นประเทศลำดับต่อไป ทิศทางการพัฒนาความได้เปรียบของบริษัทของไทยมีความชัดเจนกว่าบริษัทของมาเลเซีย ไทยอาจพัฒนาไปในทิศทางที่ต่างจากจีน โดยไม่ได้มุ่งสู่ประเทศรายได้สูงที่อาศัยการเติบโตอย่างรวดเร็ว Akira Suehiro กล่าวว่า เส้นทางพัฒนาของไทยอาจเป็นอีกแนวทางหนึ่งของการพัฒนาสำหรับประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง

เอกสารประกอบ
Emerging States at Crossroads, Keiichi Tsunekawa, Yasuyuki Todo (Editors), Springer, 2018.
Malaysia on track to developed country status – but has far to go, Nikkei Asian Review, December 21, 2018.