รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
บทความของเว็บไซต์ Bloomberg.com เรื่องประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ ได้แก่ จีน กลุ่มสหภาพยุโรป (EU) และสหรัฐอเมริกา ล้วนมีความเห็นร่วมกันอย่างหนึ่ง คือการหาทางควบคุมบริษัทยักษ์ใหญ่ไฮเทคอย่างเช่น Alibaba, Google และ Facebook ทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่า บริษัทเทคโนโลยีพวกนี้ล้วนใหญ่โตเกินไป มีอำนาจมากเกินไป และมีกำไรมากเกินไป
รัฐบาลของประเทศเหล่านี้จึงหาทางดำเนินคดีกับบริษัทไฮเทคทั้งหลาย ผ่านกฎหมายการแข่งขันทางการค้า กรณีของจีน หลังจากรัฐบาลสั่งระงับการเสนอขายหุ้นครั้งแรกของบริษัท fintech ชื่อ Ant Group ของแจ็ก หม่า มูลค่า 37 พันล้านดอลลาร์ ทางการจีนก็เผยแพร่ร่างกฎหมายต่อต้านการผูกขาดของบริษัทเทคโนโลยี กฎหมายฉบับนี้ของจีนเกิดจากความร่วมมือระหว่างจีนกับกลุ่ม EU โดยกฎหมายการแข่งขันทางการค้าของ EU กลายเป็นต้นแบบให้กับจีน
คำว่า “อิทธิพลบรัสเซลส์”
หนังสือชื่อ The Brussels Effect (2020) ที่ foreignaffairs.com เลือกเป็นหนึ่งในหนังสือของปี 2020 ผู้เขียนคือ Anu Branford เป็นอาจารย์ด้านกฎหมายของมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย กล่าวว่า ทุกวันนี้ สื่อมวลชนและนักวิเคราะห์มักจะแสดงความเห็นว่า แผนการรวมเป็นเอกภาพของยุโรปกำลังล้มเหลว และอิทธิพลของกลุ่ม EU กำลังตกต่ำ
การมองว่ากลุ่ม EU มีความอ่อนแอมาจากหลายปัจจัย ประการแรก กลุ่ม EU ไม่ใช่กลุ่มทางทหาร จึงไม่มีบทบาทหรือความสามารถที่จะรับมือกับภัยคุกคามโลก ประการที่สอง อำนาจทางเศรษฐกิจของ EU ลดลง เพราะเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียกำลังรุ่งเรืองขึ้นมา นอกจากนี้ กลุ่ม EU ยังเผชิญกับปัญหาท้าทายต่างๆ เช่น การขยายอิทธิพลของรัสเซีย ความคิดประชานิยมทางเศรษฐกิจ และการที่สหราชอาณาจักรลงประชามติ Brexit ถอนตัวออกจาก EU
แต่ The Brussels Effect กล่าวว่า แม้จะประสบปัญหาท้าทายหลายอย่าง แต่ EU ยังคงมีอำนาจและอิทธิพลที่จะดำเนินการฝ่ายเดียว (unilateral) ในการกำหนดกฎระเบียบตลาดโลก โดยที่ประเทศอื่นไม่จำเป็นจะต้องเห็นพ้องด้วย ทุกวันนี้ EU สามารถออกกฎระเบียบ โดยมีอิทธิพลที่จะกำหนดว่าประเทศต่างๆ จะผลิตสินค้าอย่างไร หรือต้องดำเนินธุรกิจอย่างไร
กฎระเบียบของ EU ไม่เพียงแต่มีอิทธิพลภายในประเทศสมาชิก 27 ประเทศเท่านั้น แต่ยังมีอิทธิพลกับประเทศต่างๆ ในโลก เพราะ EU สามารถกำหนดมาตรฐานในเรื่องนโยบายการแข่งขันทางธุรกิจ การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยด้านอาหาร การปกป้องข้อมูลส่วนตัว และเนื้อหาที่สร้างความเกลียดชังในโซเชียลมีเดีย
หนังสือ The Brussels Effect เขียนไว้ว่า ในเรื่องผลกระทบของโลกาภิวัตน์ต่ออุตสาหกรรมการผลิตในโลก ข้อถกเถียงในประเด็นหนึ่งคือ ระบบการค้าเสรีทำให้กฎระเบียบการควบคุมภายในประเทศอ่อนแอลง
โลกาภิวัตน์ทำให้ประเทศต่างๆ “แข่งขันกันไปสู่จุดต่ำสุด” (race to the bottom) หมายความว่า ประเทศต่างๆ ปรับลดกฎระเบียบต่างๆ ให้มีมาตรฐานต่ำลง เพื่อให้อุตสาหกรรมของตัวเองสามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก
แต่อิทธิพลจากกฎระเบียบการค้าของ EU แสดงให้เห็นว่า การค้าที่เสรีของโลกเรากลับทำให้อุตสาหกรรมต่างๆ “แข่งขันกันไปสู่จุดที่สูง” (race to the top) ประเทศต่างๆ มีกฎระเบียบการค้าที่เป็นมาตรฐานเดียวกันมากขึ้น เพราะเศรษฐกิจโลกบูรณาการเป็นหนึ่งเดียวกันสูงขึ้น ทำให้ธุรกิจเองก็ปรับตัวตามมาตรฐานการผลิตที่สูงขึ้น ไม่ใช่น้อยลง
อิทธิพลบรัสเซลส์ หรือ The Brussels Effect ไม่ได้มีเพียงแค่กฎระเบียบด้านผลิตภัณฑ์หรือตัวสินค้า (product) เท่านั้น แต่ยังขยายไปถึงกฎระเบียบด้านกระบวนการผลิตสินค้าอีกด้วย (production process) กฎระเบียบด้านสินค้าของ EU ก็เช่น ข้อมูลส่วนตัวที่มีปรากฏในอินเทอร์เน็ต ปริมาณสารเคมีในสินค้า หรือสารอันตรายในสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ ส่วนตัวอย่างกฎระเบียบด้านกระบวนการผลิตของ EU ก็คือ กระบวนการเก็บข้อมูล วิธีการทดสอบเครื่องสำอาง เช่น การทดลองกับสัตว์ และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิต
มหาอำนาจแห่งกฎระเบียบ
หนังสือ The Brussels Effect บอกว่า มีแต่ประเทศที่มีเศรษฐกิจขนาดใหญ่เท่านั้น จึงจะเป็นแหล่งที่มาของการกำหนดมาตรฐานโลก แต่ปัจจัยนี้ประการเดียวก็ยังไม่พอ ไม่เช่นนั้นก็จะเกิด “อิทธิพลวอชิงตัน” หรือ “อิทธิพลปักกิ่ง” ที่ดำเนินคู่ขนานไปกับ “อิทธิพลบรัสเซลส์” แต่ทว่า หน่วยงานของ EU กลับมีความสามารถที่จะเปลี่ยนตลาดภายในที่ใหญ่โตของ EU ให้กลายมาเป็นอิทธิพลที่มีต่อมาตรฐานการค้าโลก
เศรษฐกิจกลุ่ม EU มีมูลค่า 17 ล้านล้านดอลลาร์ มีขนาดใหญ่อันดับ 2 ของโลก รายได้ประชาชาติรวมของ EU เท่ากับ 20% ของโลก มีประชากรทั้งหมด 516 ล้านคน รายได้เฉลี่ยต่อคนอยู่ที่ 40,900 ดอลลาร์ กลุ่ม EU จึงเป็นตลาดผู้บริโภคที่สำคัญสุดของโลก เพราะผู้บริโภคที่มีรายได้สูงมีเป็นจำนวนมาก คนอเมริกันมีรายได้เฉลี่ยต่อคนที่ 59,500 ดอลลาร์ แต่สหรัฐฯ มีประชากร 327 ล้านคน ทำให้ตลาดผู้บริโภคมีขนาดเล็กกว่า EU
การมีตลาดเศรษฐกิจที่ใหญ่โต ทำให้ EU สามารถแปลงตลาดเดียวของ EU เป็นพลังที่สำคัญ ทำให้กฎระเบียบทางธุรกิจของ EU มีอิทธิพลต่อประเทศนอกกลุ่ม ประเทศที่ส่งออกสินค้ามาขายใน EU หากเศรษฐกิจของตัวเองมีขนาดเล็กกว่า EU ธุรกิจของประเทศนั้นย่อมต้องปรับตัวตามกฎระเบียบของ EU กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ หากการส่งออกไป EU มีมูลค่ามากกว่ากว่ามูลค่าที่ขายอยู่ภายในประเทศตัวเอง ประเทศที่ส่งออกนั้น จะได้รับผลกระทบจาก “อิทธิพลบรัสเซลส์”
แต่ถ้าหากไม่ใช่เรื่องเกี่ยวข้องโดยตรงกับการเข้าถึงตลาดผู้บริโภคที่มีกำลังซื้อของ EU แล้ว กฎระเบียบด้านอื่นๆ ของ EU จะมีอิทธิพลต่อโลกน้อยลง เช่น มาตรฐานการจัดการขยะมีพิษ ผู้ผลิตใน EU สามารถหลีกเลี่ยงกฎระเบียบนี้ โดยส่งออกขยะมีพิษไปยังประเทศนอกยุโรป ที่ไม่มีการบังคับใช้กฎหมายการกำจัดขยะเป็นพิษอย่างเข้มงวด หรือการปกป้องสิทธิมนุษย์ชน EU ก็ไม่ประสบความสำเร็จในการส่งออกมาตรฐานด้านสิทธิมนุษยชน EU ทำได้เพียงแค่กำหนดเป็นเงื่อนไขว่า ประเทศที่จะทำข้อตกลงการค้าเสรีกับ EU จะต้องลงนามในสนธิสัญญาว่าความสิทธิมนุษยชนก่อน
ความสามารถขององค์กร EU
อิทธิพลของ EU ที่มีต่อการกำหนดมาตรฐานตลาดโลก ยังเกิดจากความสามารถขององค์กรและสถาบันต่างๆ ของ EU ในเรื่องการสร้างกฎระเบียบต่างๆ ขึ้นมา นับตั้งแต่ปี 1986 ภายใต้กฎหมาย Single European Act ที่กำหนดเป้าหมายให้ยุโรปเป็นตลาดเดียวในปี 1992 องค์กรต่างๆ ของ EU จึงได้รับมอบอำนาจในการสร้างกฎระเบียบเกี่ยวกับการเป็นตลาดเดียวในยุโรป ในปี 2016 หน่วยงานต่างๆ ของ EU มีพนักงานรวมกัน 39,715 คน
The Brussels Effect อธิบายว่า บทบาทสำคัญของ EU ในการทำหน้าที่ปกป้องกฎระเบียบของตลาดเดียวยุโรป คือ อำนาจการลงโทษเมื่อเกิดการละเมิดกฎระเบียบ จุดนี้ทำให้การบังคับใช้กฎระเบียบของ EU เป็นไปอย่างมีประสิทธิผล คณะกรรมาธิการของ EU ที่เป็นองค์กรฝ่ายบริหาร มีอำนาจสั่งห้ามสินค้า หรือการบริการ ที่จะเข้ามายังกลุ่ม EU กรณีการละเมิดกฎระเบียบ คณะกรรมาธิการ EU ก็มีอำนาจสั่งปรับบริษัทที่ละเมิดกฎหมาย EU
ในกรณีการละเมิดกฎหมายแข่งขันการค้าของ EU บริษัทนั้นจะถูกปรับสูงถึง 10% ของยอดขายของปี เช่น EU เคยปรับ Google เป็นเงินถึง 5 พันล้านดอลลาร์ 2.7 พันล้านดอลลาร์ และ 1.7 พันล้านดอลลาร์ จากคดีทั้งหมดที่ EU สอบสวน Google ในเรื่องการละเมิดกฎหมายแข่งขันการค้า
The Brussels Effect อธิบายว่า การที่ EU ใช้วิธีการออกกฎระเบียบที่เข้มงวดเรื่องมาตรฐานสินค้าและผลิตภัณฑ์ ทำให้เห็นแนวทางที่แตกต่างกันระหว่างสหรัฐฯ กับ EU สหรัฐฯ อาศัยการฟ้องคดีทางแพ่งของผู้เสียหายเป็นมาตรการควบคุมสินค้าที่ไม่ได้มาตรฐาน หรือที่ขาดความปลอดภัย สำหรับสหรัฐฯ กฎหมายการละเมิดจึงเข้ามาทำหน้าที่แทนวิธีการออกกฎระเบียบควบคุมสินค้าที่เข้มงวดแบบ EU
อิทธิพล EU ต่อสิ่งแวดล้อม
การปกป้องสิ่งแวดล้อมเป็นนโนบายสำคัญอย่างหนึ่งที่กลุ่ม EU การออกมาตรการเข้มงวดเพื่อปกป้องสาธารณประโยชน์ การเอาจริงเอาจังของ EU ด้านสิ่งแวดล้อมมีทั้งการแสดงพันธกรณีในข้อตกลงระหว่างประเทศ และการกำหนดมาตรฐานภายในกลุ่ม EU เอง
สถาบันนโยบายสิ่งแวดล้อมยุโรประบุว่า กฎระเบียบของ EU เรื่องสิ่งแวดล้อมมีถึง 1,100 ฉบับ เรื่องสิ่งแวดล้อมจึงแสดงให้เห็นถึงอิทธิพลบรัสเซลส์อย่างเด่นชัด
EU ได้แสดงบทบาทการเป็นผู้นำการปกป้องสิ่งแวดล้อมโลกในหลายด้าน ในด้านหนึ่งคือการจัดการขยะอิเล็กทรอนิกส์และสารพิษ กฎระเบียบในปี 2001 ห้ามการใช้สารพิษในอุปกรณ์ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ เป้าหมายเพื่อไม่ให้สารพิษรั่วซึมเข้าไปสู่สิ่งแวดล้อม ปี 2011 กฎระเบียบนี้ขยายครอบคลุมถึงอุปกรณ์ด้านการแพทย์และอุปกรณ์ทำหน้าที่ควบคุมต่างๆ
EU ยังดำเนินมาตรการส่งเสริมสวัสดิการสัตว์เลี้ยง ในปี 1998 มีกฎระเบียบหลักสวัสดิการของสัตว์ ที่คำนึงถึงความเป็นอิสระของสัตว์เลี้ยง 5 ประการ ต่อมามีกฎระเบียบการคุ้มครองสัตว์ นับจากโรงเลี้ยงสัตว์ การให้อาหาร การขนส่ง และการฆ่าสัตว์ ในปี 2013 EU ออกกฎระเบียบห้ามวางตลาดเครื่องสำอางที่ใช้วิธีการทดลองกับสัตว์
มาตรการสำคัญอีกอย่างในด้านสิ่งแวดล้อมคือ โครงการซื้อขายสิทธิ์การปล่อยก๊าซเรือนกระจก (EU Emission Trading Scheme – EU ETS) ของอุตสาหกรรมต่างๆ โครงการ ETS จำกัดเพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยรวมไว้ ภายใต้เพดานที่จำกัดนี้ ธุรกิจสามารถซื้อหรือขายปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ต้องการได้
โครงการนี้ครอบคลุมถึงสายการบินที่บินเข้าออกกลุ่ม EU แต่เนื่องจากองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (ICAO) มีแผนทำโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำหรับสายการบินทั่วโลก โครงการ EU ETS สำหรับสายการบินจึงเลื่อนการบังคับใช้ออกไปถึงสิ้นปี 2022
หนังสือ The Brussels Effect สรุปว่า ท่ามกลางกระแสการถดถอยของโลกาภิวัตน์ และความร่วมมือระหว่างประเทศก็อยู่ในภาวะวิกฤติ แต่ EU ก็สามารถดำเนินการเอกเทศฝ่ายเดียว ในการนำกฎเกณฑ์ของกลุ่ม EU มาบังคับใช้กับการค้าโลก อังกฤษต้องการความเป็นอิสระ จึงถอนตัวออกจาก EU แต่ Brexit ก็ไม่สามารถทำให้อังกฤษหลุดพ้นจากกฎระเบียบของ EU เพราะการส่งออกของอังกฤษ 50% มีตลาดอยู่ที่ EU บริษัทอังกฤษอาจผลิตสินค้าโดยมีมาตรฐานหนึ่งสำหรับตลาด EU และอีกมาตรฐานหนึ่งสำหรับประเทศอื่นในโลก แต่ “อิทธิพลบรัสเซสล์” ทำให้ธุรกิจอังกฤษไม่น่าจะมีทางเลือกเช่นว่านี้
เอกสารประกอบ
The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Anu Bradford, Oxford University Press, 2020.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
