ThaiPublica > คอลัมน์ > พัฒนาให้ยั่งยืน โลกเขาทำกันอย่างไร ตอน ๑ : ความเข้าใจเบื้องต้น

พัฒนาให้ยั่งยืน โลกเขาทำกันอย่างไร ตอน ๑ : ความเข้าใจเบื้องต้น

21 มกราคม 2021


ศ. ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร

โลกเราซึ่งแน่นอนที่ต้องรวมเอาประเทศไทยของเราด้วย จะอยู่รอดปลอดภัยในอนาคต โดยเฉพาะสำหรับลูกหลานของเราได้ ก็ต่อเมื่อการพัฒนาที่ตั้งแต่นี้ต่อไป จะต้องเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน หรือที่ฝรั่งเรียกว่า Sustainable Development (SD) เท่านั้น ทั้งนี้ แนวคิด SD นี้ปัจจุบันได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลายทั่วโลก จนได้รับการบรรจุเป็นเป้าหมายหลักอย่างหนึ่งขององค์การสหประชาชาติ และถือเป็นหนึ่งในไฟต์บังคับที่ประเทศต่าง ๆ ต้องนำไปถือปฏิบัติตาม

แต่จะทำอย่างไรล่ะ ถึงจะถือว่าเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน เรามีคู่มือหรือกติกาอะไรไหมที่เราจะยึดเป็นแนวทางในการทำงาน ที่ทำให้เราสามารถมั่นใจได้ว่าเมื่อทำตามนั้นแล้วมันจะเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน คำตอบคือเรามีกติกาหรือคู่มือนั้นกันบ้างแล้วทั้งในระดับโลกและระดับของประเทศไทย แต่ก่อนที่จะไปพูดถึงคู่มือหรือกติกาที่ว่านั้น เรามาสร้างความเข้าใจเบื้องต้นกันก่อนดีกว่าว่าประวัติหรือความเป็นมา กว่าจะมาเป็นแนวทางในการพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้น มันมีที่มาที่ไปอย่างไร และใช้เวลานานเท่าใดกว่าจะมาเป็นแบบที่เป็นอย่างในปัจจุบัน

เริ่มต้นที่เศรษฐกิจและมลพิษ

ย้อนเวลาไป ๖๐ – ๘๐ ปีที่แล้ว ปัญหาสิ่งแวดล้อมและปัญหาทางสุขภาพ-สังคมยังมีไม่มากเท่าปัจจุบัน(๒๕๖๓) ปัญหาใหญ่ที่ผู้คนในช่วงนั้นให้ความสนใจคือทำอย่างไรถึงจะมีรายได้เพิ่มและมีการกินดีอยู่ดี ซึ่งนั่นก็คือการพัฒนาทางเศรษฐกิจนั่นเอง ในยุคนั้นจะมีการพัฒนาโครงการต่าง ๆ มากมาย ไม่ว่าจะเป็นภาคอุตสาหกรรม ภาคการขนส่ง ภาคการผลิต รวมไปถึงภาคการส่งเสริมให้มีการบริโภค ฯลฯ แต่สิ่งที่ตามมาคือคุณภาพสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรมลง มลพิษมากขึ้น น้ำเน่า อากาศเป็นพิษ ฯลฯ จนรัฐในประเทศต่างๆโดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วต้องออกกฎหมายเมื่อประมาณ ๕๐ ปีก่อน บังคับให้มีการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือที่รู้จักกันในชื่อสั้น ๆ ว่า EIA (Environmental Impact Assessment)โดยผู้ประกอบการก่อนการดำเนินโครงการ หากพบว่า‘อาจ’มีปัญหาเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องน้ำเสีย ขยะ มลพิษ อากาศเสีย ก็ต้องจัดให้มีมาตรการและระบบควบคุมมลพิษเหล่านั้น จนสิ่งที่ปล่อยออกมาต้องผ่านเกณฑ์มาตรฐานของรัฐเสียก่อน(ดูรูปที่ ๑) แล้วประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยก็รับเอากระบวนการ EIA นั้นมาใช้ในประเทศของตน

ต่อด้วยผลกระทบทางสังคม

แต่นั่นเป็นเพียงเรื่องของสารมลพิษ ซึ่งเมื่อได้ทำ EIA แล้วและมีระบบควบคุมมลพิษแล้ว สิ่งแวดล้อม ก็น่าจะอยู่ในสภาวะที่รับได้ ทว่าการณ์มิได้เป็นเช่นนั้น เพราะมันมีมิติอื่นที่ต้องพิจารณานอกเหนือไปจากประเด็นแค่มลพิษ เช่น โครงการสร้างเขื่อนเพื่อการเกษตรหรือเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้า ที่จำเป็นต้องใช้พื้นที่มากเป็นพันเป็นหมื่นไร่ และพื้นที่เหล่านี้มักอยู่ในหุบเขา หรือในป่า หรือในอุทยานฯ ซึ่งในพื้นที่เหล่านี้ย่อมมีผู้คนและ/หรือชุมชนอาศัยอยู่แต่เดิม ผู้คนและชุมชนเหล่านี้ต้องถูกย้ายออกนอกบริเวณเขื่อน/อ่างเก็บน้ำในโครงการที่เรียกว่า resettlement อันทำให้วิถีชีวิตของเขาต้องเปลี่ยนจากเดิม และเกิดเป็นปัญหาทางสังคมตามมา จนต้องมีการบังคับให้ทำการศึกษาและประเมินผลกระทบทางสังคม หรือ SIA (Social Impact Assessment) ควบคู่ไปกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม(EIA)ในช่วงประมาณ ๒๐ ปีหลังจากที่ได้มีเริ่มมีกระบวนการ EIA


แล้วก็มาประเด็นผลกระทบต่อสุขภาพ

อย่างไรก็ตาม เรื่องมิได้จบเพียงเท่านั้น แม้จะได้มีการทำ EIA และ SIA แล้วก็ยังพบว่ามีคนเจ็บป่วยจากสารพิษที่ถูกปล่อยออกมาจากโครงการพัฒนาต่าง ๆ เช่น โรคมินามาตะจากพิษปรอท โรคอิไตอิไตจากโลหะหนักแคดเมียมที่ญี่ปุ่น โรคตะกั่วเป็นพิษจากเหมืองที่คลิตี้ จังหวัดกาญจนบุรี โรคสารหนูเป็นพิษจากเหมืองดีบุกที่ร่อนพิบูลย์ จังหวัดนครศรีธรรมชาติ โรคที่เกิดจากแคดเมียมจากเหมืองและโรงถลุงสังกะสีที่แม่สอด/แม่ตาว จังหวัดตาก รัฐต่างๆในโลกจึงได้ออกมาตรการเพิ่มเติมออกมาเมื่อประมาณ ๒๐ ปีก่อน โดยบังคับให้ผู้ประกอบการฯทำการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ หรือ HIA(Health Impact Assessment) สำหรับโครงการที่น่าจะมีผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชนทั้งในพื้นที่และนอกพื้นที่ท้ายน้ำ รวมทั้งให้มีการทำ EHIA (Environmental and Health Impact Assessment) ซึ่งก็คือ การประเมินผลกระทบต่อทั้งสิ่งแวดล้อมและสุขภาพในโครงการขนาดใหญ่ที่คาดว่าน่าจะมีผลกระทบสูงกว่าปกติด้วย

จนมาเป็น NIMBY

เมื่อรัฐต่างๆทั่วโลกได้พร้อมใจกันออกมาตรการ EIA, SIA, HIA และ EHIA ออกมาแล้ว ต่างก็พบว่าปัญหายังมีอยู่ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการแย่งใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัด และเรื่องน้ำเน่า อากาศเป็นพิษ ผู้คนเจ็บป่วยจนประชาชนออกมาโต้แย้ง ประท้วง ขัดขวาง ขัดขืน ไม่ให้โครงการพัฒนามาเกิดในพื้นที่ของตน โดยประโยคฮิตที่นิยมใช้กันคือ ‘ไม่ได้ต่อต้านโครงการแต่ไม่ต้องการให้เกิดในพื้นที่ของตน’ ซึ่งตรงกับวลี Not In My Backyard หรือ NIMBY ที่โด่งดัง และ NIMBY นี่แหละที่เป็นปัญหาปวดหัวของนักพัฒนาโครงการเพราะไม่สามารถจะมั่นใจได้ว่าโครงการของตนจะผ่าน EIA หรือไม่ หากผ่านแล้วจะสร้างต่อได้หรือไม่ จะล่าช้า(ซึ่งต้องเสียดอกเบี้ยตลอดเวลาจากเงินที่กู้มา)หรือไม่ หรือสร้างจนเสร็จแล้วจะดำเนินการได้จริงหรือไม่

หลักคิดของการแก้ปัญหา NIMBY

จากปัญหานี้ นักคิดและนักธุรกิจชั้นนำ รวมทั้งนักวิชาการและผู้บริหารประเทศ จึงได้ร่วมกันวิเคราะห์หาสาเหตุและแนวทางแก้ไข จนมาพบว่าที่เป็นปัญหาปวดหัวอยู่นี่เป็นเพราะ (๑) ในกระบวนการทำ EIA หรือ SIA หรือ HIA นั้น เป็นการทำในสเกลเล็กหรือทำเป็นรายโครงการ ซึ่งเป็นเบี้ยหัวแตกเพราะอาจมีหลายโครงการพัฒนาที่ต่างลักษณะกันมาลงในพื้นที่เดียวกัน จนทำให้ปัญหาพอกพูนและสะสมจนปัญหามันมากกว่าปัญหาที่เกิดจากโครงการเดียว รวมทั้งเพราะ (๒) มีการแย่งใช้ทรัพยากรจนมีไม่เพียงพอเพราะไม่รู้มาก่อนว่าทรัพยากรนั้นมีมากน้อยเพียงไรและเพียงพอหรือไม่ ประกอบกับในยุคนั้นได้มีแนวคิดที่จะนำเอาหลักการ ‘กันไว้ดีกว่าแก้ แย่แล้วแก้ไม่ทัน’ หรือ ‘Prevention Better than Cure’ มาใช้ในการพัฒนา เกิดเป็นหลักปฏิบัติสากลที่จะศึกษาหาศักยภาพและขีดจำกัดของทรัพยากรสิ่งแวดล้อมในพื้นที่เสียก่อน และเราเรียกวิธีการหรือกระบวนการนั้นว่า ‘การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือ (Strategic Environmental Assessment, SEA)

อย่างไรก็ดี แม้จะได้มีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์หรือ SEA ในรูปแบบนี้แล้วก็อาจยังมีปัญหาความขัดแย้งทางสังคมอยู่อีกในหลายพื้นที่ ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะ (๑) ไม่มีการพูดคุยและตกลงกันมาก่อนว่าโครงการหนึ่ง ๆ เช่น โครงการเหมืองทอง โครงการปิโตรเคมี โครงการสนามบินพาณิชย์ โครงการทางด่วนลอยฟ้าผ่านอุทยานแห่งชาติ ฯลฯ ที่จะมาลงในพื้นที่นั้น ผู้คนในพื้นที่เห็นดีเห็นงามด้วยไหม และ (๒) ได้มีการมองให้ครบทั้ง ๓ มิติ คือ เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ไปพร้อมกันแล้วหรือยัง กล่าวคือ การมีโครงการหนึ่ง ๆ มาลงในพื้นที่แม้นจะมีผลกระทบทางลบทางสิ่งแวดล้อม สังคม สุขภาพ แต่โครงการฯก็สร้างผลบวกทางเศรษฐกิจทั้งในระดับจุลภาคและมหัพภาคได้ และในทางตรงข้ามหากโครงการทำให้เศรษฐกิจในพื้นที่ดีขึ้น แล้วมีการกระจายผลประโยชน์นั้นให้กับชุมชนเดิมอย่างยุติธรรมหรือไม่ รวมทั้งวิถีชีวิตคนในพื้นที่ต้องเปลี่ยนไปหรือไม่ และสิ่งต่างๆเหล่านั้นได้นำมาคิดพิจารณารวมอย่างบูรณาการแบบที่เป็นหลักการใหญ่ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SD) แล้วหรือยัง

ในตอนหน้าเราจะมาพูดถึงว่าจากจุดนี้เราจะไปต่ออย่างไร ด้วยกระบวนการใด เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน

(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด)