รู้จักบทบาท Advisory function ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน

• Facebook
• Twitter
• Line

ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์

นับตั้งแต่การเติบโตของเศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีดิจิทัลในยุค Disruptive technology น่าสนใจว่าการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ล้วนปรับตัวตามเพื่อให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว

องค์กรตรวจเงินแผ่นดินหรือ Supreme Audit Institution หรือเรียกสั้น ๆ ว่า SAI ก็เช่นกัน องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกต่างตระหนักถึงการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวซึ่งนำมาสู่การปรับตัวครั้งใหญ่เมื่อปีที่ผ่านมาและได้ข้อสรุปที่เรียกว่า Moscow Declaration 2019 หรือ ปฏิญญามอสโก 2562

คำสำคัญคำหนึ่งของ Moscow Declaration คือ คำว่า Advisory roles หรือ Advisory function หรือบทบาทองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในฐานะผู้ให้คำปรึกษาทางด้านการเงินการคลัง การให้คำแนะนำที่น่าเชื่อถือภายใต้หลักการทางวิชาการที่ชี้ให้รัฐบาลเห็นถึงความคุ้มค่าในเรื่องการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน รวมถึงการรักษาวินัยการเงินการคลัง

จากการสำรวจเอกสารต้นทางความคิดของ Moscow Declaration พบว่า Advisory function ถูกกล่าวถึง เป็นครั้งแรกเมื่อปี 2018 ใน Theme paper ของ INTOSAI Governing Board หรือ คณะกรรมการองค์การสถาบันการตรวจสอบสูงสุด ที่พยายามชูบทบาทนี้มากขึ้น เพื่อให้การทำหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินสามารถตอบโจทย์เรื่องการสร้างมูลค่าเพิ่ม (Value added ) และคุณค่าตลอดจนประโยชน์ (Value and Benefit) ให้กับสังคมและสาธารณชนได้

แล้วบทบาท Advisory function ประกอบด้วยอะไรบ้าง

ทั้งนี้ในอดีตที่ผ่านมา ผลผลิตหลักของกระบวนการตรวจสอบ คือ รายงานการตรวจสอบ (Audit reports) ที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินต้องจัดทำขึ้นเป็น Final product และจัดส่งให้หน่วยรับตรวจรับทราบข้อตรวจพบ (Audit findings) และข้อเสนอแนะ (Recommendations)

การตรวจสอบในโลกอนาคตตมุ่งเน้นไปที่เรื่องการสร้างมาตรฐานการตวจสอบให้เป็นที่ยอมรับทั้งภายในประเทศและในระดับสากล เช่นเดียวกับการประกันคุณภาพผลงานการตรวจสอบว่าทุกขั้นตอนการทำงานตรวจสอบนั้นสามารถประกันคุณภาพได้…ทั้งหมดที่กล่าวมานี้นำมาซึ่งความน่าเชื่อถือขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินเอง

นอกจากนี้ผลผลิตอีกชิ้นที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินต้องจัดทำขึ้น คือ รายงานผลการปฏิบัติงานประจำปี หรือ Annual report ที่แสดงผลการดำเนินงานขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินในรอบปีที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดีใน Theme paper เสนอให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินให้ความสำคัญกับผลผลิตที่เรียกว่า Non audit product หรือ Non audit activities หรือกิจกรรมที่ไม่ใช่เป็นกิจกรรมตรวจสอบ แต่สามารถสร้างผลลัพธ์และมูลค่าเพิ่มให้กับสังคมได้เช่นกัน

คำถามที่ตามมา คือ แล้ว Non audit product มีรูปแบบใดบ้าง แต่ละรูปแบบตอบโจทย์เรื่อง Advisory function ได้อย่างไร

Non audit product หรือผลผลิตที่ไม่ใช่งานตรวจสอบที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกจัดทำขึ้น อาจจำแนกเป็น 3 ประเภท กล่าวคือ

1. ประเภทที่กำหนดเป็นมาตรการข้อเสนอแนะให้รัฐ (Measurement for recommendations ) ที่ผ่านกระบวนการศึกษาจากผลการตรวจสอบที่มีประเด็นข้อตรวจพบซ้ำ ๆ จนสะท้อนถึงความต้องการที่ควรแก้ไขปัญหาเชิงระบบ (Systematic solutions) มากกว่าที่มานั่งแจ้งผลเป็นรายครั้ง หลายประเทศเริ่มให้ความสำคัญกับแนวทางนี้มากขึ้น เช่น องค์กรตรวจเงินแผ่นดินรัสเซีย หรือ Accounts of Chamber of Russia เรียกงานลักษณะนี้ว่า Macro audit

2. ประเภทที่ผ่านกระบวนการศึกษาวิจัย (Research and studies) โดยนำประเด็นการวิจัยมาจากข้อตรวจพบและนำข้อตรวจพบนั้นไปขยายผลต่อ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินบางประเทศมี Lab การทดลองผลการวิจัยเพื่อหาความสัมพันธ์ของข้อมูลที่ได้จากการตรวจสอบว่ามีต้นสายปลายเหตุมาจากไหน เช่น องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเบลเยี่ยม (Court of Audit of Belgium) พัฒนางานวิจัยด้าน Big data audit โดยนำ Data Lab มาใช้ศึกษาความสัมพันธ์ของข้อมูลที่ได้จากการตรวจสอบ โดยผลการศึกษาวิจัยถูกนำไปเผยแพร่ต่อในเวทีวิชาการรวมถึงต่อยอดสกัดมาเป็นประเด็นที่เข้าใจง่ายเพื่อเผยแพร่ต่อสาธารณชน

3. ประเภทที่เกิดจากการพัฒนานวัตกรรม เครื่องมือใหม่ ๆ เพื่อสนับสนุนการตรวจเงินแผ่นดิน (Innovative of public sector audit) ทั้งนี้นวัตกรรมด้านการตรวจเงินแผ่นดิน นับเป็น Non audit product ที่สร้างการเปลี่ยนแปลงในกลไกการเงินการคลังภาครัฐได้จริง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินมาเลเซีย (National Audit Department of Malaysia) จัดทำ Accountability Index Financial Management หรือ FMAI เพื่อประเมินประด็นความเข้มแข็งทางการเงินการคลังตลอดจนภาระรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ

ขณะที่ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินฮังการี (State Audit Office of Hungary) พัฒนา Integrity survey เพื่อประเมินความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณของหน่วยรับตรวจ

และล่าสุด องค์กรตรวจเงินแผ่นดินฟินแลนด์ (National Audit Office of Finland) ที่พัฒนากระบวนการติดตามและประเมินผลความคืบหน้านโยบายการคลังของรัฐบาลหรือเรียกว่า Fiscal policy monitoring โดยเผยแพร่ผลการติดตามในรูปแบบที่เรียกว่า Fiscal Policy Monitoring Report

กล่าวโดยสรุปแล้ว ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตถึงการปรับตัวขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกไว้ว่า

1. กรณีที่เป็น Audit Products องค์กรตรวจเงินแผ่นดินให้ความสำคัญกับการทำงานที่อยู่ภายใต้มาตรฐานการตรวจสอบที่เป็นที่ยอมรับสากล เพราะมาตรฐานนำมาซึ่งคุณภาพของงานตรวจสอบ เมื่องานตรวจสอบมีคุณภาพย่อมสร้างความเชื่อมั่น เกิดการยอมรับต่อสาธารณชน

2. กรณีที่เป็น Non audit products องค์กรตรวจเงินแผ่นดินปรับตัวด้วยการสร้างชุดความรู้ใหม่ ๆ ผ่านการทำงานวิจัยร่วมกัน ผ่านการร่วมมือกับสถาบันการศึกษา เปิดโอกาสให้ทดลองทำเรื่องใหม่ ๆ ทั้งนี้เป้าหมายเน้นที่การสร้างมูลค่าเพิ่มหรือ Value added ให้กับองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อองค์กรสร้างมูลค่าเพิ่มได้แล้ว ย่อมนำไปสู่การยอมรับและสร้างความเชื่อมั่นในอนาคต ซึ่งแนวทางนี้สอดคล้องกับทิศทางที่กำหนดไว้ใน Moscow Declaration 2019 เช่นกัน

บทบาท Advisory function นับเป็นบทบาทใหม่ที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินหลายประเทศเริ่มให้ความสำคัญ ทั้งนี้เป้าหมายสุดท้าย คือ การยึดโยงกับประชาชนในฐานะเจ้าของเงินแผ่นดิน