ธัชไท กีรติพงค์ไพบูลย์
ประเทศหนึ่งอาจมีโครงสร้างพื้นฐานที่ทันสมัยที่สุด แต่ไม่ได้หมายความว่าจะมีกติกาที่เป็นธรรมเสมอไป
ประเทศนั้นอาจมีรถไฟความเร็วสูง สนามบินระดับโลก และอินเทอร์เน็ตที่รวดเร็ว แต่หากผู้ประกอบการยังต้องเผชิญกับกฎระเบียบที่คาดการณ์ไม่ได้ ธุรกิจรายเล็กต้องแข่งขันภายใต้กติกาที่ไม่เท่าเทียม หรือประชาชนไม่มั่นใจว่าจะได้รับความเป็นธรรมเมื่อเกิดข้อพิพาท แล้วโครงสร้างพื้นฐานที่ทันสมัยเหล่านั้นจะช่วยให้ประเทศพัฒนาไปได้เต็มศักยภาพจริงหรือ?
คำถามนี้ทำให้ผมนึกถึงแนวคิดของ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ที่เปรียบ Rule of Law หรือหลักนิติธรรม เป็นเสมือน Invisible Infrastructure หรือโครงสร้างพื้นฐานที่มองไม่เห็น ซึ่งมีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศไม่ต่างจากถนน สะพาน หรือระบบคมนาคม เพราะการพัฒนาประเทศไม่ได้ขึ้นอยู่เพียงกับสิ่งที่เราสร้างขึ้นมา แต่ยังขึ้นอยู่กับกติกาที่ทำให้สิ่งเหล่านั้นสร้างประโยชน์ได้จริงด้วย
แนวคิดนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งกับประเทศไทยในช่วงที่เรากำลังอยู่ระหว่างกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD เพราะการประเมินของ OECD ในหลายด้านไม่ได้พิจารณาเพียงว่าประเทศไทยมีกฎหมายหรือมาตรฐานตามที่กำหนดแล้วหรือไม่ แต่ยังให้ความสำคัญกับการนำกติกาเหล่านั้นไปใช้จริง และการสร้างระบบที่ประชาชนและภาคธุรกิจสามารถเชื่อมั่นได้
การเข้า OECD จึงไม่ใช่เพียงโอกาสในการยกระดับกฎหมายและนโยบายให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล แต่ยังเป็นโอกาสในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่มองไม่เห็น ซึ่งอาจเป็นหนึ่งในรากฐานสำคัญที่สุดของการพัฒนาประเทศในระยะยาว
Rule of Law เกี่ยวอะไรกับร้านกาแฟ?
เมื่อได้ยินคำว่า Rule of Law หลายคนอาจนึกถึงเรื่องกฎหมาย ศาล หรือกระบวนการยุติธรรม แต่หากมองในมุมของการพัฒนาเศรษฐกิจ ผลของ Rule of Law ไปไกลกว่านั้น เพราะหลักนิติธรรมช่วยสร้างสภาพแวดล้อมที่ทุกคนอยู่ภายใต้กติกาเดียวกัน กฎหมายมีความชัดเจน การบังคับใช้เป็นธรรม และประชาชนสามารถคาดการณ์ได้ว่ารัฐจะปฏิบัติต่อตนเองอย่างไร
ลองสมมติว่า มีคนสองคนต้องการเปิดร้านกาแฟในย่านเดียวกัน ทั้งคู่มีเงินลงทุนใกล้เคียงกัน ขายกาแฟคุณภาพไม่ต่างกัน และต้องปฏิบัติตามกฎหมายเดียวกัน แต่ร้านแรกสามารถขอใบอนุญาตได้ภายในสองสัปดาห์ ขณะที่อีกร้านต้องรอหลายเดือน เพราะเจ้าหน้าที่แต่ละคนตีความกฎระเบียบไม่เหมือนกัน หรือแย่กว่านั้นคือ ร้านหนึ่งได้รับการผ่อนปรนบางเรื่อง ขณะที่อีกร้านถูกตรวจสอบอย่างเข้มงวด
คำถามคือ ร้านไหนจะมีโอกาสประสบความสำเร็จมากกว่ากัน? และความสำเร็จนั้นเกิดจากคุณภาพของกาแฟ ความสามารถของเจ้าของร้าน หรือเกิดจากกติกาที่ไม่เป็นธรรมตั้งแต่ต้น?
ในทางเศรษฐศาสตร์ เรื่องนี้ไม่ใช่เพียงปัญหาความยุติธรรม แต่เป็นเรื่องของประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจด้วย เพราะเมื่อผู้ประกอบการต้องเสียเวลาและต้นทุนไปกับความไม่แน่นอนของกฎระเบียบ ทรัพยากรที่ควรถูกนำไปใช้พัฒนาสินค้า บริการ หรือสร้างนวัตกรรม ก็อาจถูกใช้ไปกับการจัดการปัญหาเหล่านี้แทน โดยเฉพาะ SMEs ที่อาจไม่มีเงินทุนหรืออำนาจต่อรองมากพอที่จะรับมือกับระบบที่ซับซ้อน
Rule of Law จึงไม่ใช่เรื่องไกลตัว และไม่ใช่เพียงเรื่องของศาลหรือกระบวนการยุติธรรม แต่เป็นเรื่องของการสร้างสนามแข่งขันที่ทุกคนสามารถใช้ความสามารถของตัวเองได้อย่างเต็มที่ ซึ่งจะส่งผลต่อทั้งต้นทุนทางเศรษฐกิจ โอกาสในการแข่งขัน และความสามารถในการเติบโตของประเทศ
ความเชื่อมั่นไม่ได้เกิดจากคำพูด แต่เกิดจากระบบ
คำหนึ่งที่เชื่อมโยง Rule of Law เข้ากับการพัฒนาเศรษฐกิจได้ชัดเจน คือ Trust หรือความเชื่อมั่น ซึ่งเป็นคำที่เราได้ยินกันอยู่บ่อย ๆ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน ประชาชน หรือคู่ค้าระหว่างประเทศ แต่เคยสงสัยไหมว่า ความเชื่อมั่นเหล่านี้เกิดขึ้นได้อย่างไร?
ความเชื่อมั่นไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นเพียงเพราะเราตะโกนบอกว่าประเทศไทยน่าลงทุนแค่ไหน หรือพยายามโชว์ดีกรีว่าเรามีศักยภาพมากเพียงใด
แต่ต้องเกิดจากสิ่งที่ประชาชนและนักลงทุนได้สัมผัสจริง ไม่ว่าจะเป็นกฎระเบียบที่ชัดเจนและคาดการณ์ได้ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียม หรือการทำงานของภาครัฐที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ เพราะสุดท้ายแล้ว ความเชื่อมั่นไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าเราพูดถึงตัวเองอย่างไร แต่อยู่ที่ว่าระบบของประเทศทำงานได้ดีเพียงใด
ผมอยากเรียกแนวคิดนี้ว่า Trust-making by System หรือการสร้างความเชื่อมั่นผ่านระบบที่ทำให้คนมีเหตุผลที่จะเชื่อ แทนที่จะพยายามโน้มน้าวให้ประชาชนหรือนักลงทุนเชื่อมั่นในประเทศไทย เราสามารถสร้างความเชื่อมั่นผ่านประสบการณ์จริงได้ เช่น การที่ประชาชนเข้าถึงและตรวจสอบข้อมูลของภาครัฐได้อย่างสะดวก ผู้ประกอบการทุกรายได้รับการปฏิบัติภายใต้กติกาเดียวกัน หน่วยงานกำกับดูแลสามารถทำหน้าที่ได้โดยไม่มีการแทรกแซงที่ไม่เหมาะสม และเมื่อเกิดข้อพิพาท ทุกฝ่ายสามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้อย่างเป็นธรรม
ความเชื่อมั่นจึงไม่ใช่เพียงความรู้สึก แต่เป็นผลลัพธ์จากระบบที่ทำงานได้จริง ซึ่งต้องอาศัยทั้งกฎหมายที่ดี สถาบันที่เข้มแข็ง และการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง
ประเทศก็เหมือนสมาร์ตโฟนที่ต้องมีระบบปฏิบัติการที่ดี
หากจะขยายความแนวคิด Invisible Infrastructure ของ ดร.กิตติพงษ์ ให้เห็นภาพง่ายขึ้น ลองนึกถึงสมาร์ตโฟนที่เราใช้กันทุกวัน โทรศัพท์เครื่องหนึ่งอาจมีกล้องที่ดีที่สุด มีชิปประมวลผลที่เร็วที่สุด และติดตั้งแอปพลิเคชันที่ทันสมัยมากมาย แต่หากระบบปฏิบัติการ หรือ Operating System ทำงานไม่ดี เครื่องค้างบ่อย หรือแอปพลิเคชันต่าง ๆ ไม่สามารถทำงานร่วมกันได้ โทรศัพท์เครื่องนั้นก็คงไม่สามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีที่มีอยู่ได้เต็มที่
ประเทศก็อาจไม่ต่างกัน เพราะแม้เราจะมีนโยบายและโครงการพัฒนาที่ดีมากเพียงใด สิ่งที่จะช่วยให้การดำเนินงานเหล่านั้นเกิดผลได้เต็มที่ คือระบบกฎหมายและสถาบันที่สามารถทำงานร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใส และเป็นธรรม
Rule of Law จึงเปรียบเสมือนระบบปฏิบัติการของประเทศ ที่ช่วยให้กฎหมาย นโยบาย และสถาบันต่าง ๆ ทำงานร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม้เราอาจมองไม่เห็นระบบนี้ด้วยตาเปล่า แต่หากระบบทำงานได้ดี ก็จะช่วยให้การพัฒนาประเทศในด้านต่าง ๆ เกิดผลได้อย่างเต็มที่ เช่นเดียวกับสมาร์ตโฟนที่ต้องมีระบบปฏิบัติการที่ดี จึงจะใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีที่มีอยู่ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ
แล้ว OECD เกี่ยวข้องกับ Rule of Law อย่างไร?
หากติดตาม OECD Now & Next ในตอนก่อน ๆ ผมได้เล่าไปแล้วว่า การเข้าเป็นสมาชิก OECD ไม่ได้เป็นเพียงการยื่นใบสมัครแล้วรอการอนุมัติ แต่เป็นกระบวนการที่ประเทศไทยต้องร่วมทำงานกับ OECD เพื่อประเมินและยกระดับกฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติในหลายด้านให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล
ปัจจุบันประเทศไทยอยู่ระหว่างการประเมินทางเทคนิค หรือ Technical Review ซึ่งครอบคลุมคณะกรรมการ OECD จำนวน 25 คณะ ตั้งแต่เรื่องเศรษฐกิจ การลงทุน การแข่งขันทางการค้า การศึกษา แรงงาน สิ่งแวดล้อม ไปจนถึงธรรมาภิบาลภาครัฐและการกำกับดูแลกฎระเบียบ
สิ่งที่น่าสนใจคือ การประเมินของ OECD ไม่ได้หยุดอยู่เพียงคำถามว่า ประเทศไทยมีกฎหมายหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนั้นแล้วหรือยัง แต่ยังให้ความสำคัญกับการทำงานจริงของระบบ ตั้งแต่การออกแบบกติกา การบังคับใช้ ไปจนถึงผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นกับประชาชนและภาคธุรกิจ
แม้ OECD จะไม่ได้มีคณะกรรมการที่ประเมิน Rule of Law เป็นการเฉพาะเพียงคณะเดียว แต่หากพิจารณามาตรฐานและแนวปฏิบัติของ OECD ในหลายด้าน จะพบว่าหลักการที่เกี่ยวข้องกับ Rule of Law ปรากฏอยู่ในหลายมิติ โดยเฉพาะความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรม และการสร้างสถาบันที่มีประสิทธิภาพ
ตัวอย่างเช่น เรื่องการกำกับดูแลกฎระเบียบ หรือ Regulatory Policy ซึ่ง OECD ให้ความสำคัญกับการประเมินผลกระทบก่อนออกกฎหมาย โดยภาครัฐควรตอบให้ได้ว่า กำลังแก้ปัญหาอะไร กฎดังกล่าวจำเป็นจริงหรือไม่ ใครได้รับประโยชน์ ใครต้องแบกรับต้นทุน และมีวิธีอื่นที่สร้างภาระน้อยกว่าหรือไม่ ขณะที่เรื่องการแข่งขันทางการค้า OECD ไม่ได้พิจารณาเพียงการมีกฎหมายป้องกันการผูกขาด แต่ยังให้ความสำคัญกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรม เช่นเดียวกับการต่อต้านการทุจริตที่ไม่ได้มุ่งเพียงการลงโทษผู้กระทำผิด แต่ยังเน้นการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนและการสร้างระบบที่ลดโอกาสการทุจริตตั้งแต่ต้นทาง
ทั้งสามเรื่องนี้อาจดูเป็นคนละประเด็น แต่กำลังตอบคำถามเดียวกันว่า ประเทศไทยมีระบบที่ทำให้กติกาถูกออกแบบอย่างเหมาะสม ถูกบังคับใช้อย่างเป็นธรรม และสามารถสร้างผลลัพธ์ตามที่สังคมคาดหวังได้จริงหรือไม่
นี่คือเหตุผลที่กระบวนการเข้า OECD มีความเชื่อมโยงกับการพัฒนา Rule of Law อย่างมีนัยสำคัญ เพราะสิ่งที่สำคัญไม่ใช่เพียงการมีกฎหมายที่ดี แต่คือการมีระบบที่ทำให้กฎหมายเหล่านั้นทำงานได้จริง
Rule of Law: ถึงเวลาลงมือ ไม่ใช่แค่พูดถึง
การเข้าเป็นสมาชิก OECD กำลังเป็นโอกาสสำคัญที่ประเทศไทยจะได้ยกระดับกฎหมาย กติกา และวิธีการทำงานให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลมากขึ้น แต่การสร้าง Rule of Law ไม่ใช่เรื่องที่รอให้เราเข้าเป็นสมาชิก OECD ก่อนแล้วค่อยเริ่มทำ และไม่ใช่ภารกิจของภาครัฐเพียงฝ่ายเดียว เพราะต่อให้มีกฎหมายที่ดีเพียงใด หากทุกฝ่ายยังไม่เปลี่ยนวิธีคิดและวิธีปฏิบัติ กฎหมายเหล่านั้นก็คงไม่สามารถเปลี่ยนแปลงประเทศได้จริง
ภาครัฐ ต้องเริ่มจากการทำให้กติกาชัดเจน โปร่งใส และบังคับใช้อย่างเท่าเทียม โดยไม่เลือกปฏิบัติหรือเปิดช่องให้เกิดการใช้ดุลพินิจอย่างไม่เหมาะสม ภาคธุรกิจ ต้องแข่งขันด้วยคุณภาพและนวัตกรรม แทนการแสวงหาสิทธิพิเศษหรือช่องทางลัด ขณะที่ ประชาชน ก็มีบทบาทในการเคารพกติกา ใช้สิทธิของตนเอง และร่วมตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ เพราะ Rule of Law จะเกิดขึ้นได้จริงก็ต่อเมื่อทุกฝ่ายมีส่วนร่วมในการสร้างและรักษากติกาที่เป็นธรรม
กระบวนการเข้า OECD จึงไม่ใช่เพียงเรื่องของการผ่านการประเมินหรือปรับกฎหมายให้ได้มาตรฐาน แต่เป็นโอกาสที่เราจะร่วมกันยกระดับโครงสร้างพื้นฐานที่มองไม่เห็นของประเทศไทย ให้เป็นรากฐานของความเชื่อมั่น ความเป็นธรรม และโอกาสทางเศรษฐกิจสำหรับทุกคน
เพราะประเทศจะก้าวไปข้างหน้าได้ไกลเพียงใด ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสิ่งที่เราสร้างขึ้นมาเท่านั้น แต่ยังขึ้นอยู่กับกติกาที่เราใช้ร่วมกันด้วย
