ThaiPublica > คอลัมน์ > องค์กรตรวจเงินแผ่นดินกับการสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน

องค์กรตรวจเงินแผ่นดินกับการสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน

29 มิถุนายน 2019


ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์

นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา ความท้าทายประการหนึ่งของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน คือ การจัดวางบทบาทตนเองให้เหมาะสมในฐานะผู้ตรวจสอบภาครัฐ (government auditor)

ความท้าทายดังกล่าวไม่จำกัดเฉพาะองค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยเพียงแห่งเดียว หากแต่เป็นเรื่องที่องค์กรตรวจเงินผ่นดินทั่วโลกต่าง “ขบคิด” และตั้งคำถามเพื่อหาคำตอบที่เหมาะสมกับบริบทการตรวจสอบของประเทศตัวเอง

แน่นอนว่า หัวใจสำคัญที่สุดของการตรวจเงินแผ่นดิน คือ ความเป็นอิสระ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินหรือในทางสากลเรียกว่า Supreme Audit Institution (SAI) ล้วนต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความเป็นอิสระในการทำงานตรวจสอบ

…อย่างไรก็ดี การทำหน้าที่ตรวจเงินแผ่นดินนั้น นอกเหนือจากแสวงหาข้อเท็จจริง นำเสนอผลการตรวจสอบที่เรียกว่า “ข้อตรวจพบ” (audit finding) อย่างเป็นธรรม ปราศจากอคติแล้ว การให้ข้อเสนอแนะหรือ audit recommendations นับเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กัน

องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลก “รวมตัวกัน” อย่างเหนียวแน่นมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1953 โดยเรียกตัวเองว่า INTOSAI ซึ่งย่อมาจาก International Organization of Supreme Audit Institutions ปัจจุบัน INTOSAI มีสมาชิกที่เป็นองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน 188 ประเทศ

INTOSAI เป็นองค์กรพันธมิตรสำคัญกับองค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) เนื่องจากองค์กรภายในสหประชาชาติต่างต้องมีผู้ตรวจสอบภายนอก (external auditor) มาตรวจสอบรับรองงบการเงิน การใช้จ่ายเงินขององค์กรเหล่านั้นว่าถูกต้อง โปร่งใส คุ้มค่าหรือไม่อย่างไร ด้วยเหตุนี้ องค์การสหประชาชาติจึงต้องใช้ผู้ตรวจสอบภายนอกที่เป็นองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจากประเทศต่างๆ

การทำงานร่วมกันอย่างใกล้ชิดระหว่าง INTOSAI และ UN ทำให้เกิดการเรียนรู้ระหว่างกันระหว่างสององค์กรนี้ ดังนั้น เมื่อ UN ประกาศที่จะผลักดันเรื่องเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals หรือ SDGs) เมื่อเดือนกันยายน ปี 2015 INTOSAI จึงได้ “ขานรับ” เรื่องดังกล่าวด้วยในฐานะที่เป็นชุมชนองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน โดยนำเสนอแนวทางใหม่สำหรับองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกในการที่จะปรับบทบาทและภารกิจตัวเองเพื่อรองรับและสนับสนุน SDGs

UN และ INTOSAI มีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกันอย่างยาวนาน
ที่มาภาพ: http://www.unpan.org/Portals/0/Announcements/23intosaibanner.jpg

ภายใต้เป้าหมาย SDGs ทั้ง 17 เป้าหมาย การทำหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินนั้นปรากฏอยู่ในเป้าหมายที่ 16 Peace Justices and Strong Institutions ด้วยเหตุผลที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นสถาบันที่ต้องสร้างความโปร่งใส ส่งเสริมให้เกิดความรับผิดชอบในกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน

ดังนั้น การทำหน้าที่ตรวจเงินแผ่นดินทั้งด้านการตรวจสอบการเงิน (financial audit) การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับ (compliance audit) และการตรวจสอบการดำเนินงาน (performance audit) จึงต้องตอบสนองต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนด้วยเช่นกัน

หากพิจารณาดูเผินๆ เรื่องดังกล่าวนับว่ามีความเป็น “นามธรรม” สูงมาก เนื่องด้วยองค์กรตรวจเงินแผ่นดินคุ้นชินกับการตรวจสอบแต่เรื่องบัญชี การเงิน จัดซื้อจัดจ้าง ตรวจสอบเรื่องการใช้จ่ายเงินงบประมาณว่าถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือไม่เพียงอย่างเดียว

…ความคุ้นชินเหล่านี้ทำให้ภาพองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทุกประเทศมีความคล้ายคลึงกันหมด กล่าวคือ ต้องแสดงบทบาทในฐานะเป็นผู้ปกป้องเงินแผ่นดิน (the protector หรือ the guardian) หรือเป็น “หมาเฝ้าบ้าน” (watchdog) มากกว่าที่จะเป็นผู้แนะนำให้คำปรึกษาเกี่ยวกับมุมมองการใช้จ่ายเงินแผ่นดินอย่างสร้างสรรค์ว่ารัฐบาลควรใช้จ่ายเงินแผ่นดินอย่างไรให้เกิดความคุ้มค่า (value for money)

การทำหน้าที่สนับสนุน SDGs จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินต้องก้าวข้าม “ความหยุมหยิม” สู่การมองภาพรวมของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินอย่างเป็นระบบ…ที่สำคัญสามารถให้ข้อเสนอแนะที่สร้างสรรค์ในการใช้เงินแผ่นดินเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนได้

การปรับมุมคิดหรือทัศนคติของผู้ตรวจสอบในอนาคตจึงเป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเกณฑ์การตรวจสอบ (audit criteria) พัฒนามากกว่าที่จะพิจารณาเพียงแค่ถูกต้องตามระเบียบอย่างเดียว

งานวิจัยด้านการตรวจเงินแผ่นดินหลายชิ้นเสนอเกณฑ์การตรวจสอบที่เรียกว่า 6Es ซึ่งมาจาก Economy ความประหยัด, Efficiency ความมีประสิทธิภาพ, Effectiveness ความมีประสิทธิผล, Environment การคำนึงถึงสิ่งแวดล้อม, Equity ความเท่าเทียมและเป็นธรรม และท้ายที่สุด Ethic การมีคุณธรรม จริยธรรม ความโปร่งใสในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน

เนื้อแท้แล้ว SDGs ทั้ง 17 เป้าหมายกล่าวถึงเรื่องเหล่านี้ไว้ทั้งหมด ภายใต้จุดร่วมของการพัฒนาที่ว่าจะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (no one left behind)

ที่มาภาพ: http://intosaijournal.org/site/wp-content/uploads/2018/03/E_2018_SDG_Poster_without_UN_emblem_Letter-US-860×665.jpg

รัฐในฐานะผู้พัฒนาประเทศจึงต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินอันเป็นทรัพยากรส่วนรวมเพื่อทำให้เป้าหมายทั้ง 17 ด้านนี้บรรลุให้ได้ภายในปี ค.ศ. 2030 โดยที่เป้าหมายสุดท้ายของการพัฒนาต้องมีความยั่งยืนและไม่ทิ้งใครให้ตกหล่นจากขบวนรถไฟการพัฒนา

…ที่กล่าวมา ดูเหมือนจะ “โลกสวย” เหมือนกำลังวิ่งเล่นในทุ่งลาเวนเดอร์ แต่ในความเป็นจริงแล้ว การพัฒนาเศรษฐกิจจำเป็นต้องมีภาคการเมืองที่เข้มแข็ง เปิดพื้นที่สำหรับทุกฝ่ายในสังคมได้ตรวจสอบถ่วงดุลอย่างสร้างสรรค์ และขับเคลื่อนไปด้วยความรู้ความเข้าใจอย่างแท้จริงเกี่ยวกับการพัฒนาประเทศ

อย่างไรก็ดี รัฐบาลแต่ละประเทศจะทราบได้อย่างไรว่า เป้าหมายทั้งหมดนี้บรรลุแล้ว หากขาดการติดตาม ทบทวนอีกทั้งให้ข้อเสนอแนะเรื่องการใช้จ่ายเงินแผ่นดินในมุมมองที่เป็นประโยชน์มากกว่าคำตำหนิที่ไม่ได้ก่อให้เกิดการปรับปรุงพัฒนา

แน่นอนว่า บทบาทนี้ คือ บทบาทใหม่ที่ INTOSAI ได้หยิบขึ้นมาให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกต่างตระหนักถึงความสำคัญของการทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบในอนาคต

INTOSAI ผลักดันเรื่องนี้โดยเรียกว่า SDGs audit หรือ การตรวจสอบเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน…SDGs audit ได้รับการพัฒนาจากหน่วยงานวิจัยและพัฒนาของ INTOSAI ซึ่งเรียกว่า INTOSAI Development Initiatives หรือ IDI

IDI เสนอชุดความคิดในการตรวจสอบ SDGs โดยการตรวจสอบเรื่องนี้แบ่งออกเป็น 2 ระยะ คือ ระยะที่หนึ่ง เป็นการตรวจสอบการเตรียมความพร้อมของรัฐบาลในการผลักดัน SDGs ให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม (auditing preparedness for implementation of SDGs) และเมื่อตรวจสอบการเตรียมความพร้อมแล้ว ระยะที่สอง คือ การตรวจสอบแผนงานโครงการรัฐภายใต้เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (auditing implementation of SDGs)

นับตั้งแต่ปี 2017 เป็นต้นมา องค์กรตรวจเงินแผ่นดินหลายประเทศต่างเริ่มลงมือตรวจสอบ SDGs อย่างเป็นรูปธรรม จากข้อมูลในงานวิจัยของ Montero และ Le Blanc (2019)1 พบว่า มีองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน 34 ประเทศ ตรวจสอบโครงการที่เกี่ยวข้องกับ SDGs เช่นเดียวกับ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินใน 70 ประเทศที่ตรวจสอบการเตรียมความพร้อมของรัฐบาลในการผลักดัน SDGs ขณะที่ 26 ประเทศนำเรื่องการตรวจสอบ SDGs ไปกำหนดไว้ในแผนการตรวจสอบประจำปีและแผนยุทธศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดิน

สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงการตื่นตัวขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลก แม้แต่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินปาเลสไตน์ (State Audit and Administrative Control Bureau) ก็ยังตรวจสอบการเตรียมความพร้อมเรื่อง SDGs หรือองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นหมู่เกาะในคาบสมุทรแปซิฟิกอย่างฟิจิ ซามัว ได้บรรจุเรื่อง SDGs audit ไว้ในแผนการตรวจสอบประจำปี

องค์กรตรวจเงินแผ่นดินจอร์เจีย (State Audit Office of Georgia) พัฒนาระบบการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณภายใต้โครงการ SDGs ของรัฐบาล โดยเรียกว่า Budget Monitor ที่มาภาพ: https://sustainabledevelopment.un.org/content/images/c28548359e430cfdcda6704a21ce15a71.jpg

ข้อสังเกตที่น่าสนใจในงานของ Montero และ Le Blanc พบว่า ประเทศที่พัฒนาแล้วก็ดี หรือประเทศกำลังพัฒนาก็ดี ผลการตรวจสอบเรื่องการเตรียมความพร้อมของรัฐบาลในการผลักดัน SDGs ของประเทศสองกลุ่มนี้กลับไม่แตกต่างกันนัก กล่าวคือ หลายประเทศยังขาดความพร้อมเรื่องเสนอแผนงานที่ชัดเจนเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย SDGs เช่น Office of the Auditor General of Canada หรือองค์กรตรวจเงินแผ่นดินแคนาดา ชี้ให้รัฐบาลแคนาดาเห็นถึงการขาดแผนพัฒนา SDGs ในระยะยาวเพื่อรองรับเป้าหมายทั้ง 17 เป้าหมาย เช่นเดียวกันกับระบบติดตาม ประเมินผล และรายงานผลความสำเร็จยังไม่เพียงพอ ขณะที่ Audit Board of Republic of Indonesia หรือ องค์กตรวจเงินแผ่นดินอินโดนีเซีย พบว่า ความพร้อมและความถูกต้องของชุดข้อมูลที่ใช้ในการติดตามประเมินผลความสำเร็จ SDGs นั้นยังจำเป็นต้องปรับปรุงให้ทันต่อสถานการณ์

SDGs audit นับเป็นเรื่องใหม่สำหรับผู้ตรวจสอบและหน่วยรับตรวจ การให้มุมมองในเชิงการพัฒนาเช่นนี้ช่วยสนับสนุนให้เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนบรรลุวัตถุประสงค์อย่างแท้จริง

องค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยกับเรื่อง SDGs

ปัจจุบันคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้เล็งเห็นความสำคัญของเรื่อง SDGs จึงได้กำหนดนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561-2565 โดยบรรจุไว้ในนโยบายการพัฒนาการตรวจเงินแผ่นดินด้านการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินนั้น นโยบายสำคัญประการหนึ่ง คือ ส่งเสริมและสนับสนุนในการเตรียมความพร้อมเพื่อให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทำหน้าที่เป็นผู้ประเมินผล ติดตามตรวจสอบความก้าวหน้าละผลสัมฤทธิ์ในการบริหารเงินผ่นดินที่ตอบสนองต่อการนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน (auditing sustainable development goals)
ที่มา: นโยบายคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561-2565