“ทองคำ” เป็นโลหะมีค่า หายาก มีความงดงาม คงทน ไม่ผุกร่อน ไม่ขึ้นสนิม แม้กาลเวลาจะผ่านไปหลายพันปีก็ตาม ทองคำจึงเป็นที่ต้องการของตลาดโลก
วิวัฒนาการนโยบายบริหารจัดการเหมืองแร่ทองคำไทย
จากหลักฐานทางประวัติศาสตร์พบว่าประเทศไทยมีการผลิตทองคำมาตั้งแต่สมัยสมเด็จพระนารายณ์มหาราช ก่อนปี พ.ศ. 2511 ประเทศมีการสำรวจและทำเหมืองทองคำกันในหลายพื้นที่ เช่น อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี อำเภอวัฒนานคร จังหวัดสระแก้ว และบ้านโต๊ะโมะ อำเภอสุคิริน จังหวัดนราธิวาส แต่ไม่ได้รับการส่งเสริมจากภาครัฐอย่างจริงจังจนกระทั่งมาถึงยุคของรัฐบาลพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ได้เล็งเห็นความสำคัญของการพัฒนาแหล่งแร่ทองคำ โดยที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) วันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2530 ได้มีมติเห็นชอบนโยบายส่งเสริมการลงทุนสำรวจและพัฒนาแหล่งแร่ทองคำ ให้เป็นโครงการลงทุนขนาดใหญ่ในขณะนั้น เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ต่อมาเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2530 กระทรวงอุตสาหกรรมออกประกาศกำหนดพื้นที่เพื่อพัฒนาเหมืองแร่ทองคำเป็นโครงการใหญ่ 5 แห่ง
ปรากฏว่าไม่มีนักลงทุนรายใดสนใจยื่นข้อเสนอเข้ามาเพราะเป็นช่วงที่ราคาทองคำในตลาดโลกตกต่ำ ประกอบกับในขณะนั้นรัฐบาลจัดเก็บค่าภาคหลวงในอัตราที่สูงถึงร้อยละ 10 จึงไม่มีความคุ้มค่าในการลงทุน แต่นโยบายส่งเสริมการลงทุนพัฒนาเหมืองแร่ทองคำก็ยังดำเนินการต่อไป จนมาถึงรัฐบาลพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ วันที่ 10 มกราคม 2532 ที่ประชุม ครม. มีมติให้กระทรวงอุตสาหกรรมออกอาชญาบัตรและประทานบัตร ให้เอกชนประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำในจังหวัดเลยและหนองคายเพิ่มอีก 4 แห่ง
ลดค่าภาคหลวงแร่ทองคำเหลือร้อยละ 2.5 เพื่อดึงดูดการลงทุน
ต่อมา คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ได้ทำการรัฐประหารรัฐบาลพลเอก ชาติชาย ปี 2534 บริษัท ทุ่งคา ฮาเบอร์ จำกัด และบริษัท ทุ่งคำ จำกัด ได้ลงนามในสัญญาสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำ ในพื้นที่น้ำคิว-ภูขุมทอง จังหวัดเลย ร่วมกับกรมทรัพยากรธรณี
ปี 2535 รัฐบาล นายอานันท์ ปันยารชุน ปรับลดค่าภาคหลวงแร่ จากร้อยละ 10 เหลือร้อยละ 2.5
ปี 2537 ตรงกับยุคสมัยของรัฐบาลนายชวน หลีกภัย บริษัท อัครา ไมนิ่ง จำกัด (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น บริษัท อัครา รีซอร์สเซส จำกัด) เริ่มทำการสำรวจแหล่งแร่ทองคำในพื้นที่จังหวัดพิจิตรและเพชรบูรณ์ ซึ่งเป็นพื้นที่กรรมสิทธิ์ที่อยู่นอกพื้นที่พัฒนาเหมืองแร่ทองคำเป็นโครงการใหญ่ตามประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม วันที่ 19 มิถุนายน 2543 บริษัทอัคราฯ ได้ประทานบัตรทำเหมืองแร่ทองคำในพื้นที่จังหวัดเพชรบูรณ์และพิจิตร รวม 4 แปลง
ปี 2544 ในสมัยของรัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร บริษัทอัคราฯ ได้รับสิทธิส่งเสริมการลงทุนจาก BOI โดยยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล 8 ปี จึงเริ่มผลิตทองคำเชิงพาณิชย์
ปี 2546 บริษัท ทุ่งคำ จำกัด ได้รับประทานบัตรทำเหมืองแร่ทองคำจังหวัดเลย 6 แปลง แต่มาเปิดกิจการทำเหมืองและประกอบโลหกรรมแร่ทองคำ เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2549 ก่อนรัฐบาลนายทักษิณประกาศยุบสภา
หลังจากที่บริษัทอัคราฯ เริ่มผลิตทองคำในเชิงพาณิชย์ได้ไม่นาน ก็เริ่มมีปัญหาขัดแย้งกับชาวบ้านที่อยู่ในบริเวณพื้นที่ทำเหมือง ได้มีการทำหนังสือร้องเรียนว่าได้รับผลกระทบจากปัญหาฝุ่นละอองและเสียงรบกวน ถือเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงนโยบายการสำรวจและพัฒนาเหมืองแร่ทองคำ
เปลี่ยนวิธีเก็บค่าภาคหลวง จาก “อัตราคงที่” มาใช้ “อัตราก้าวหน้า”
ช่วงปี 2549 รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ มีการทบทวนนโยบายพัฒนาเหมืองแร่ทองคำ โดยให้ความสำคัญกับเรื่องความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากร โดยมติจากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ในการประชุมครั้งที่ 10/2550 เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2550 มอบหมายให้กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ กระทรวงอุตสาหกรรม พิจารณาทบทวนการกำหนดค่าภาคหลวงแร่ทองคำให้เหมาะสม และเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2550 กระทรวงอุตสาหกรรม ได้ออกกฎกระทรวงปรับอัตราค่าภาคหลวงใหม่จากเดิมใช้อัตราคงที่ ร้อยละ 2.5 เปลี่ยนมาใช้อัตราก้าวหน้าร้อยละ 0-20 ซึ่งมีอัตราการจัดเก็บค่าภาคหลวงแร่ทองคำที่แท้จริง หรือ effective rate เฉลี่ยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 10
ความขัดแย้งระหว่างผู้ประกอบการเหมืองทองคำกับชาวบ้านยังคงมีปัญหากันมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่สมัยรัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ปี 2556 กระทรวงอุตสาหกรรมจึงนำเสนอร่างนโยบายสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำฉบับใหม่ต่อรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ เพื่อใช้เป็นกรอบในการกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแลและการทำเหมืองแร่ทองคำ ปรากฏว่ารัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ประกาศยุบสภา เรื่องจึงถูกตีกลับมาที่กระทรวงอุตสาหกรรม
ที่มาภาพ: www.thaigov.go.th/
ปมความขัดแย้งเริ่มขยายตัวเป็นวงกว้าง
เรื่องราวความขัดแย้งระหว่างผู้ประกอบการเหมืองแร่ทองคำกับชาวบ้านในพื้นที่เริ่มเป็นประเด็นทางสังคมและเกิดปัญหาเป็นวงกว้างอย่างชัดเจน ในสมัยของรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อเครือข่ายประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการทำเหมืองแร่ทองคำในจังหวัดพิจิตรยื่นหนังสือร้องเรียนต่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในช่วงเดือนมิถุนายน 2557 ขอให้ตรวจสอบผลกระทบจากการทำเหมืองแร่ทองคำ รัฐบาลจึงได้สั่งการให้หน่วยงานต่างๆ ลงพื้นที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงและแก้ไขปัญหา ทีมแพทย์จากสถาบันนิติวิทยาศาสตร์ลงพื้นที่ตรวจเลือดชาวบ้าน 600 คน ผลปรากฏว่า พบโลหะหนักในเลือด 329 คน แต่ก็ไม่สามารถยืนยันได้ว่าเป็นผลมาจากการทำเหมือง แต่อย่างไรก็ตาม กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) ก็ได้ระงับการประกอบโลหกรรมทองคำของบริษัทอัคราฯ รวม 45 วัน เพื่อให้บริษัทอัคราฯ ดำเนินการตรวจรักษาสุขภาพชาวบ้านจนกว่าจะแล้วเสร็จ ต่อมา ก็มีชาวบ้านในพื้นที่มาแจ้งกับทางการว่าพบน้ำผุดขึ้นในนาข้าวที่อยู่ใกล้กับบ่อกักเก็บกากแร่ที่ 2 (TSF 2) ของบริษัทอัคราฯ
นอกจากกรณีพิพาทระหว่างบริษัทอัคราฯ กับชาวบ้านในพื้นที่แล้ว บริษัท ทุ่งคำ จำกัด ซึ่งได้ประทานบัตรทำเหมืองแร่บริเวณภูทับฟ้า-ภูซำป่าบอน อำเภอวังสะพุง จังหวัดเลย ก็มีปัญหาความขัดแย้งกับชาวบ้านในพื้นที่เช่นเดียวกัน โดยมีชาวบ้านกลุ่มหนึ่งรวมตัวกันออกมาประท้วง ปิดกั้นถนน ขวางทางเข้า-ออกเหมือง คัดค้านการทำเหมืองแร่ทองคำของ บริษัท ทุ่งคำ จำกัด จนเกิดเหตุการณ์ปะทะกันระหว่างชาวบ้านกับกลุ่มผู้ขนแร่ทองคำ
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะยังไม่มีหน่วยงานใดออกมายืนยันว่าการทำเหมืองแร่ทองคำก่อให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพประชาชนและสิ่งแวดล้อมอย่างชัดเจน แต่เพื่อปกป้องประชาชนและรักษาสิ่งแวดล้อม วันที่ 13 ธันวาคม 2559 พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 72/2559 ระงับการทำเหมืองทองคำและอนุญาตประทานบัตรทั่วประเทศไว้เป็นการชั่วคราว ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2560 จนกว่าคณะกรรมการนโยบายแร่แห่งชาติ (คนร.) จะมีมติเป็นอย่างอื่น
เหตุการณ์ตามที่กล่าวมานี้ ทำให้บริษัท คิงส์เกต คอนโซลิเดเต็ด ลิมิเต็ด ผู้ถือหุ้นใหญ่ของบริษัทอัคราฯ ยื่นให้ไทยเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2560
นอกจากปัญหาความขัดแย้งตามที่กล่าวมาในข้างต้น โครงสร้างอุตสาหกรรมทองคำเองก็มีปัญหา ขาดความเชื่อมโยงตลอดห่วงโซ่อุปทาน (supply chain) รวมทั้งยังมีปัญหาอุปสรรคในเรื่องของโครงสร้างภาษี ตั้งแต่เริ่มกระบวนการผลิต โดยแร่ทองคำที่ได้จากการทำเหมืองแร่จะถูกหลอมเป็น “แท่งโลหะผสม” หรือ ที่เรียกว่า “dore” ผลผลิตทั้งหมดถูกส่งออกไปขายในต่างประเทศ เพื่อนำไปผ่านกระบวนการทำให้เป็นทองคำบริสุทธิ์ (refine) ซึ่งตามกรอบนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ในการบริหารจัดการทรัพยากรแร่ทองคำ ไม่อนุญาตให้ส่งออกโลหะผสมทองคำที่ได้จากการทำเหมืองไปถลุงหรือจำหน่ายในต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อผลักดันให้มีการลงทุนสกัดแร่ทองคำบริสุทธิ์ภายในประเทศ และสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับระบบเศรษฐกิจไทย
ส่งออก “แท่งโลหะทองคำ” ปีละ 5 พันล้าน – นำเข้าทองคำบริสุทธิ์ 2.6 แสนล้านบาท/ปี
ที่ผ่านมา ประเทศไทยผลิตและส่งออก “แท่งโลหะทองคำ” ไปขายต่างประเทศเฉลี่ย 3.93 ตัน/ปี คิดเป็นมูลค่า 5,027 ล้านบาท ขณะเดียวกัน ก็มีการนำเข้าทองคำบริสุทธิ์ที่ยังไม่ได้ขึ้นรูปจากต่างประเทศ เฉลี่ย 220 ตัน/ปี คิดเป็นมูลค่า 266,093 ล้านบาท ซึ่งเป็นปริมาณที่มากกว่าทองคำที่ผลิตได้ในประเทศหลายเท่าตัว โดยทองคำบริสุทธิ์ที่นำเข้ามาถูกนำมาใช้เป็นวัตถุดิบในอุตสาหกรรมอัญมณี เครื่องประดับ การแพทย์ และอิเล็กทรอนิกส์ ทั้งนี้ เพื่อจำหน่ายในประเทศและส่งออกไปขายยังต่างประเทศต่อไป นี่คือห่วงโซ่อุปทานของอุตสาหกรรมทองคำไทย
จากภาพที่นำมาแสดงจะเห็นได้ว่า ห่วงโซ่อุปทานของอุตสาหกรรมทองคำไทยในอดีตที่ผ่านมายังขาดการเชื่อมต่อที่ดี ประเทศไทยจึงมีการนำเข้าทองคำที่ยังไม่ได้ขึ้นรูปเฉลี่ย 220 ตัน/ปี คิดเป็นมูลค่า 266,093 ล้านบาท ทั้งนี้ เพื่อนำมาใช้เป็นวัตถุดิบในอุตสาหกรรมเครื่องประดับ อัญมณี และอื่นๆ
ปัญหาอุปสรรคต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมทองคำไทย
จากการหารือระหว่างกระทรวงอุตสาหกรรมกับผู้ประกอบการเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2560 พบว่า ผู้ประกอบการที่ดำเนินการสกัดโลหะทองคำบริสุทธิ์ของไทยยังไม่ได้รับมาตรฐาน LBMA เนื่องจากยังมีคุณสมบัติบางส่วนที่ไม่ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำของ LBMA เช่น มีทุนจดทะเบียนไม่ต่ำกว่า 15 ล้านปอนด์ กำลังการผลิตทองคำไม่ต่ำกว่า 10 ตัน/ปี และต้องใช้วัตถุดิบจากเหมืองแร่ทองคำที่ปฏิบัติตาม OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals เป็นต้น
โครงสร้างภาษี “ลักลั่น” จ่าย VAT ซ้ำซ้อน
นอกจากนี้ เรื่องโครงสร้างภาษีก็ยังเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมทองคำในหลายประเด็น ยกตัวอย่าง ผู้จำหน่ายวัตถุดิบ เช่น scrap เลือกที่จะส่งออกไปขายในต่างประเทศมากกว่าจะขายให้ผู้ประกอบการสกัดโลหะทองคำบริสุทธิ์ในประเทศ เพราะการส่งออกไม่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT)
กรณีการนำเข้าทองคำบริสุทธิ์มากกว่าร้อยละ 96.5 ได้รับการยกเว้นภาษีนำเข้าและ VAT แต่ถ้านำเข้าทองคำบริสุทธิ์มาใช้ในอุตสาหกรรมเครื่องประดับ อัญมณี ต้องเสีย VAT จากฐานของมูลค่าเพิ่มที่เกิดจากการแปรรูป ส่วนการนำเข้า scrap หรือวัตถุดิบอื่นที่มีทองคำเจือปนน้อยกว่า ต้องเสียทั้งภาษีนำเข้าและ VAT และเมื่อนำมาผ่านกระบวนการสกัดแล้วต้องเสีย VAT อีกครั้งหนึ่ง
จากการที่อุตสาหกรรมเครื่องประดับ อัญมณี ต้องนำเข้าทองคำบริสุทธิ์จากต่างประเทศ เพื่อนำมาใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิต ทำให้ไม่ได้รับสิทธิประโยชน์ตามข้อตกลงว่าด้วยเขตการค้าเสรี เนื่องจากมีการใช้วัตถุดิบภายในประเทศ ในสัดส่วนที่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (rule of origin) ดังนั้น เครื่องประดับและอัญมณีของไทยที่ส่งไปขายในต่างประเทศ ไม่ได้รับสิทธิยกเว้นภาษีนำเข้าจากประเทศคู่ค้า ทำให้อุตสาหกรรมเครื่องประดับและอัญมณีไทยสูญเสียความสามารถในการแข่งขันด้านการค้าระหว่างประเทศ
จากวิวัฒนาการนโยบายบริหารจัดการเหมืองแร่ทองคำ รวมทั้งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ถูกนำมาถอดเป็นบทเรียนโดยกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) จนได้ข้อสรุปนโยบายการบริหารจัดการแร่ทองคำของไทยในอดีตที่มีข้อจำกัด 3 ประการ ดังนี้
-
1. ด้านเศรษฐกิจ พบว่า ผลตอบแทนของภาครัฐยังอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ การกระจายผลประโยชน์ที่ได้จากทรัพยากรแร่ทองคำยังไม่เป็นธรรมและขาดความเชื่อมโยงตลอดห่วงโซ่อุปทาน
2. ด้านสังคมหรือชุมชน พบว่า การมีส่วนร่วมของชุมชนในการประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำ ด้านความรับผิดชอบต่อสังคม (CSR) หรือการพัฒนาชุมชนของผู้ประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำ ยังอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ
3. ด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน พบว่า ไม่มีการกำหนดระยะห่างของชุมชนกับบริเวณที่ประกอบกิจการเหมืองแร่ หรือพื้นที่กันชน (buffer zone) ที่ชัดเจน ไม่มีการจัดทำฐานข้อมูลพื้นฐาน (baseline data) ด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน ก่อนการประกอบกิจการเหมืองแร่ รวมทั้งขาดหลักประกันในการฟื้นฟูพื้นที่การทำเหมืองแร่ที่ชัดเจน
ปัจจุบัน ทั้งปัญหาและข้อจำกัดตามที่กล่าวมานี้ถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2560 อีกทั้งยังได้กำหนดไว้ในแผนยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรแร่ทองคำ ทั้งนี้ เพื่อตอบโจทย์เรื่องผลตอบแทนของรัฐ การจัดสรรผลประโยชน์ที่เป็นธรรม การมีส่วนร่วมของประชาชน ดูแลสุขภาพ และรักษาสิ่งแวดล้อม ให้เกิดผลเป็นรูปธรรมอย่างยั่งยืน…
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
