ค่าแรงขั้นต่ำ บทเรียนจากนโยบาย 300 บาท

ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ ธนาคารโลก
[email protected]

บทความนี้กลั่นกรองเนื้อหาจากบทความ aBRIDGEd ฉบับเต็มเรื่อง “The Effects of the 300 Baht Minimum Wage Policy” เผยแพร่ใน website ของ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/?abridged=the-effects-of-the-300-baht-minimum-wage-policy
ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/?abridged=the-effects-of-the-300-baht-minimum-wage-policy

บทความนี้สรุปผลจากการวิจัยของผู้เขียน1 ซึ่งประเมินผลกระทบของการปรับค่าแรงขั้นต่ำในประเทศไทยโดยให้ความสนใจเป็นพิเศษกับนโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวัน ซึ่งเริ่มบังคับใช้อย่างเป็นทางการในเดือนเมษายน 2012 ใน 7 จังหวัดนำร่อง และในจังหวัดอื่นๆ ที่เหลือทั่วประเทศ ตั้งแต่เดือนมกราคม 2013 การปรับอัตราค่าแรงขั้นต่ำในครั้งนั้นเป็นที่น่าสนใจอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นการปรับอัตราที่แท้จริง (ปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อ) เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 60 โดยเฉลี่ยในระยะเวลาเพียง 10 เดือน ซึ่งนับว่าเป็นการปรับที่เฉียบพลันและสูงมากที่สุดเป็นประวัติการ (โดยจังหวัดที่ค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงเพิ่มขึ้นน้อยที่สุดคือจังหวัดภูเก็ตที่ร้อยละ 32 และมากที่สุดคือจังหวัดพะเยาซึ่งปรับขึ้นถึงร้อยละ 83)

1

ในบริบทของประเทศไทย อัตราค่าแรงขั้นต่ำนั้นจะกำหนดโดยคณะกรรมการค่าจ้างภายใต้ระบบไตรภาคี ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนจากภาครัฐ และตัวแทนจากฝ่ายลูกจ้างและนายจ้าง ในอดีตการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำจะกำหนดตามพื้นที่จังหวัด เพื่อให้สอดคล้องกับค่าครองชีพและสภาพเศรษฐกิจในแต่ละพื้นที่ อย่างไรก็ตาม จากภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่า ในช่วงกว่า 1 ทศวรรษหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 1997 อัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงกลับมีแนวโน้มลดลงมาโดยตลอด ซึ่งหลักฐานนี้สะท้อนให้เห็นถึงอำนาจการต่อรองของฝ่ายนายจ้างที่มีเหนือฝ่ายลูกจ้าง จนกระทั่งมีการบังคับใช้นโยบายในครั้งนี้ ซึ่งส่งผลให้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์ข้อมูลการสำรวจแรงงานของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่ามีแรงงานที่ได้รับค่าจ้างน้อยกว่าค่าแรงขั้นต่ำที่กำหนดเพิ่มขึ้นมาก ระหว่างไตรมาสที่ 3 ในปี 2011 (ก่อนเริ่มใช้นโยบาย) และไตรมาสเดียวกันในปี 2013 (หลังใช้นโยบาย) สัดส่วนแรงงานที่ได้รับค่าจ้างน้อยกว่าค่าแรงขั้นต่ำเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 19.8 เป็นร้อยละ 33.4 โดยกลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดคือ แรงงานหนุ่มสาวอายุระหว่าง 15-24 ปี ที่มีการศึกษาระดับมัธยมศึกษาหรือต่ำกว่า (แรงงานทักษะต่ำ) ซึ่งมีสัดส่วนดังกล่าวเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 31.6 เป็นร้อยละ 51.9 ในช่วงเวลาเดียวกัน และแสดงให้เห็นถึงการบังคับใช้กฎหมายที่ยังมีปัญหาอยู่มาก

ผลกระทบต่อความเหลื่อมล้ำของค่าจ้าง

งานศึกษาในส่วนนี้วิเคราะห์ผลกระทบของการปรับค่าแรงขั้นต่ำต่อโครงสร้างค่าจ้างรายชั่วโมงของแรงงานที่มีอายุ 15-64 ปี ในภาคเอกชน (ไม่รวมภาคการเกษตร) ซึ่งผลการศึกษานี้จัดแสดงอยู่ในภาพที่ 2 กราฟด้านซ้ายมือของภาพแสดงประมาณการผลกระทบของการเพิ่มอัตราค่าแรงขั้นต่ำต่อค่าจ้างแรงงานที่เปอร์เซ็นต์ไทล์ต่าง ๆ ของโครงสร้างค่าจ้าง โดยใช้ข้อมูลรายไตรมาส ระหว่างไตรมาสที่ 1 ปี 2002 ถึงไตรมาสที่ 4 ปี 2013 ผลการศึกษาพบว่า ผลกระทบต่อค่าจ้างมีนัยสำคัญทางสถิติสำหรับแรงงานที่มีค่าจ้างระหว่างช่วงเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 15-60 และผลกระทบสูงที่สุดนั้นอยู่ระหว่างช่วงเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 30-45 ซึ่งการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำร้อยละ 10 จะทำให้ค่าจ้างแรงงานในช่วงดังกล่าวเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 2.5 โดยเฉลี่ย ขนาดของผลกระทบสำหรับแรงงานที่มีค่าจ้างในระดับสูงขึ้นไปจะลดหลั่นลงไปจนกระทั่งไม่มีนัยสำคัญทางสถิติตั้งแต่เปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 60 ขึ้นไป

สำหรับกราฟด้านขวาในภาพที่ 2 นั้น แสดงผลประมาณการโดยใช้ข้อมูลระหว่างไตรมาสที่ 1 ปี 2011 ถึงไตรมาสที่ 4 ปี 2013 ซึ่งครอบคลุมช่วงเวลาของการใช้นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวัน กราฟดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าผลกระทบต่อโครงสร้างค่าจ้างนั้นมีสูงและมีนัยสำคัญทางสถิติ กล่าวคือระหว่างเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 15-45 การขึ้นอัตราค่าแรงขั้นต่ำร้อยละ 10 จะส่งผลให้ค่าจ้างของแรงงานกลุ่มนี้เพิ่มขึ้นระหว่างร้อยละ 3.2-5.5 นอกจากนี้ ยังเห็นได้ว่า ขนาดของผลกระทบต่อค่าจ้างแรงงานนั้นลดหลั่นลงสำหรับแรงงานที่มีค่าจ้างในระดับเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่สูงขึ้นไป กราฟด้านขวาแสดงให้เห็นว่าผลกระทบต่อค่าจ้างจากนโยบายนี้อาจขึ้นไปสูงถึงเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 80 อย่างไรก็ตาม เราพบว่าผลกระทบไม่มีนัยสำคัญทางสถิติสำหรับค่าจ้างในกลุ่มเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ 65 ขึ้นไป

จากการวิเคราะห์ในส่วนนี้ เราสามารถสรุปได้ว่านโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวันนั้น สามารถลดความเหลื่อมล้ำของโครงสร้างค่าจ้างได้ค่อนข้างมาก โดยผลประโยชน์ส่วนใหญ่จะตกอยู่กับแรงงานที่มีรายได้ต่ำ แต่ทว่านายจ้างยังต้องเพิ่มค่าจ้างให้กับแรงงานที่มีรายได้สูงขึ้นไปด้วย ซึ่งแสดงถึงการที่ผู้ประกอบการใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเป็นอัตราอ้างอิงในการกำหนดค่าแรงของแรงงานทุกกลุ่ม ดังนั้น การปรับขึ้นของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอย่างมากและฉับพลันจึงกระทบต้นทุนการผลิตของกิจการเอกชนอย่างมีนัยสำคัญ

นอกจากนี้ เรายังพบด้วยว่ามีแรงงานในกลุ่มรายได้ในช่วง 10 เปอร์เซ็นต์ไทล์ล่างสุดของประเทศที่ไม่ได้รับค่าจ้างเพิ่มขึ้นจากนโยบายนี้ ซึ่งสะท้อนถึงปัญหาการบังคับใช้กฎหมายอย่างชัดเจน คำถามสำคัญคือ ผลกระทบของการใช้นโยบายนี้เป็นอย่างไรสำหรับแรงงานในกลุ่มต่างๆ

ผลกระทบต่อการจ้างงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน

ในส่วนนี้ ผู้เขียนวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายค่าแรงขั้นต่ำต่อการจ้างงาน การออกจากกำลังแรงงาน และการเคลื่อนย้ายของแรงงานในภาคเอกชนระหว่างกิจการขนาดย่อม (ต่ำกว่า 10 คน) สถานประกอบการเอสเอ็มอี (10-99 คน) และกิจการขนาดใหญ่ (100 คนขึ้นไป) โดยในบทความนี้จะกล่าวถึงเฉพาะผลกระทบต่อประชากรวัยแรงงานโดยรวมที่จบการศึกษาแล้ว และกลุ่มแรงงานหนุ่มสาวที่มีทักษะต่ำ ซึ่งเป็นกลุ่มที่ผู้เขียนพบว่า ได้รับผลกระทบในทางลบจากนโยบายนี้มากที่สุด

2

แถวที่ 1 ของภาพที่ 3 แสดงประมาณการผลกระทบของการเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำต่อการมีงานทำของแรงงานทั้งหมด (กราฟซ้าย) และแรงงานหนุ่มสาวทักษะต่ำ (กราฟขวา) โดยแกนนอนของกราฟที่มีค่าเป็นลบหมายถึงจำนวนไตรมาสก่อนการประกาศบังคับใช้นโยบาย ซึ่งเราใช้เพื่อวัดการปรับตัวจากการคาดการณ์ของตลาดแรงงาน ส่วนแกนนอนที่มีค่าเป็นบวกจะแสดงผลการปรับตัวในตลาดแรงงานในช่วง 6 ไตรมาสหลังการบังคับใช้นโยบายอย่างเป็นทางการ ในส่วนของผลกระทบ (แกนตั้ง) เราใช้หน่วยการวัดเป็นค่าความยืดหยุ่น ตัวอย่างเช่น การศึกษา พบว่าการเพิ่มอัตราค่าจ้างขั้นต่ำร้อยละ 10 ส่งผลให้การจ้างงานโดยรวมลดลงร้อยละ 0.63 (ความยืดหยุ่นเท่ากับ -0.063) ณ วันที่มีการบังคับใช้อัตราใหม่ อย่างไรก็ตาม เห็นได้ว่าตลาดแรงงานนั้นมีการคาดการณ์นโยบายไว้ล่วงหน้า และเริ่มมีการปรับลดการจ้างงานตั้งแต่ 3 ไตรมาสก่อนการประกาศใช้นโยบาย ข้อค้นพบนี้ไม่น่าแปลกใจนัก เนื่องจากรัฐบาลในขณะนั้นได้ประกาศโฆษณานโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท ตั้งแต่ช่วงที่มีการเลือกตั้งทั่วไป หรือเกือบ 1 ปีเต็มก่อนการเริ่มบังคับใช้อย่างเป็นทางการ นอกจากนี้ หากมองผลกระทบในระยะยาวจะพบว่าการลดลงของการจ้างงาน 6 ไตรมาสหลังจากเริ่มใช้นโยบายนั้นมีค่าความยืดหยุ่นสูงถึง -0.14 หรือมากกว่าผลกระทบที่เกิดขึ้นในช่วงบังคับใช้นโยบายกว่า 2 เท่าตัว

แถวที่ 2 ด้านซ้ายมือของภาพที่ 3 แสดงประมาณการผลกระทบของการเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำต่อการจ้างงานในภาคเอกชน เห็นได้ว่าพลวัตของผลกระทบในส่วนนี้คล้ายคลึงกับพลวัตของผลกระทบต่อการจ้างงานโดยรวมที่กล่าวถึงในด้านบน อย่างไรก็ตาม ผลกระทบตลอดช่วงเวลาที่ศึกษานั้น มีความยืดหยุ่นสูงกว่า โดยค่าประมาณการของความยืดหยุ่นสะสม 6 ไตรมาส หลังจากมีการบังคับใช้นโยบายนั้นสูงถึง -0.27 หรือเกือบ 2 เท่าตัวของค่าประมาณการเดียวกันสำหรับการจ้างงานโดยรวม

3

กราฟด้านซ้ายมือในแถวที่ 3 ของภาพที่ 3 แสดงผลกระทบของการปรับค่าแรงขั้นต่ำต่อสัดส่วนประชากรที่อยู่นอกกำลังแรงงาน ผลการศึกษาชี้ชัดว่าการเพิ่มขึ้นของค่าแรงขั้นต่ำนั้นมีผลทำให้แรงงานออกจากตลาดแรงงานอย่างมีนัยสำคัญ โดยผลกระทบ 6 ไตรมาสหลังการบังคับใช้นโยบายนั้น มีค่าความยืดหยุ่นสะสมสูงถึง 0.53 กล่าวคือ หากประเทศไทยมีประชากรในวัยทำงานที่อยู่นอกกำลังแรงงานร้อยละ 13 เราประมาณการว่า การปรับค่าแรงขั้นต่ำที่แท้จริงเพิ่มขึ้นร้อยละ 40 จะส่งผลให้ประชากรในวัยทำงานที่อยู่นอกกำลังแรงงานเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 15.72 ในไตรมาสที่ 6 หลังจากที่มีการบังคับใช้นโยบาย

กราฟด้านขวามือในภาพที่ 3 แสดงประมาณการผลกระทบของนโยบายต่อแรงงานหนุ่มสาวที่มีทักษะต่ำ เห็นได้ว่ากราฟทั้ง 3 แสดงภาพพลวัตของผลกระทบต่อการจ้างงาน และการออกนอกกำลังแรงงาน ที่เป็นไปในทิศทางเดียวกันกับแรงงานในภาพรวม แต่ขนาดของผลกระทบนั้นมีความรุนแรงกว่ามาก

จากผลการวิเคราะห์ในส่วนนี้ สรุปใจความสำคัญได้ว่าผลกระทบของนโยบายค่าแรงขั้นต่ำนั้นไม่ได้เกิดขึ้นในทันที แต่ตลาดแรงงานจะต้องใช้เวลาพอสมควรในการปรับตัว ประกอบกับการที่นโยบายนี้มีผลต่อการออกนอกกำลังแรงงานอย่างมีนัยสำคัญ จึงไม่น่าแปลกใจว่า ผลการศึกษาในช่วงนั้นไม่พบว่านโยบายนี้มีผลกระทบต่ออัตราการว่างงานของประเทศ

ผลการวิเคราะห์ด้านบนแสดงให้เห็นว่ากิจการภาคเอกชนได้รับผลกระทบค่อนข้างมากจากนโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท เพื่อให้เห็นภาพในรายละเอียดมากขึ้น ในขั้นตอนต่อไปเราแบ่งแรงงานภาคเอกชนออกเป็น 3 กลุ่มคือ ลูกจ้างในกิจการขนาดย่อม กิจการเอสเอ็มอี และกิจการขนาดใหญ่ โดยได้จัดแสดงกราฟประมาณการผลกระทบต่อสัดส่วนการทำงานต่อจำนวนประชากร สำหรับประชากรในวัยทำงาน (กราฟด้านซ้าย) และสำหรับประชากรหนุ่มสาวที่มีทักษะต่ำ (กราฟด้านขวา) ในภาพที่ 4

เห็นได้ว่าการจ้างงานโดยรวมในกิจการขนาดย่อมและเอสเอ็มอีได้รับผลกระทบอย่างมากจากนโยบายนี้ โดยค่าความยืดหยุ่นสะสม 6 ไตรมาสหลังจากการบังคับใช้นโยบายมีค่าสูงถึง -0.52 และ -0.47 ตามลำดับ ข้อค้นพบที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งคือ ผลของนโยบายกลับทำให้มีการจ้างงานเพิ่มขึ้นในธุรกิจขนาดใหญ่ ซึ่งอาจสะท้อนถึงความสามารถของธุรกิจขนาดใหญ่ในการจ่ายค่าแรงในอัตราที่สูงกว่าตลาด และการขาดแคลนแรงงานในช่วงก่อนมีการบังคับใช้นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท

สำหรับแรงงานหนุ่มสาวที่มีทักษะต่ำ (กราฟด้านขวา) เราพบว่าผลของนโยบายทำให้มีการลดการจ้างงานของแรงงานกลุ่มนี้ลง โดยเฉพาะที่เกิดจากสถานประกอบการเอสเอ็มอี และกิจการขนาดใหญ่ ซึ่งมีความรุนแรงเป็นพิเศษ ในส่วนของกิจการขนาดย่อม เราพบว่าผลกระทบในระยะยาวที่วัดจากค่าความยืดหยุ่นสะสม 6 ไตรมาสหลังการใช้นโยบายนั้นน้อยกว่าผลกระทบที่วัดได้สำหรับแรงงานในภาครวม

อย่างไรก็ตาม งานวิจัยของเราชี้ชัดว่าแรงงานไทยกว่าร้อยละ 60 ที่ทำงานในกิจการขนาดย่อมนั้นได้รับค่าจ้างต่ำกว่าอัตราค่าแรงขั้นต่ำที่กำหนดตามกฎหมาย (ข้อมูลปี 2013) นอกจากนี้ งานวิจัยของเรายังพบอีกว่าการจ้างงานที่เพิ่มขึ้นของกิจการขนาดใหญ่นั้น เกิดจากการที่นายจ้างปรับโครงสร้างปัจจัยการผลิต โดยหันมาจ้างแรงงานที่มีประสบการณ์สูง และแรงงานที่มีการศึกษาสูง มาทดแทนแรงงานหนุ่มสาวที่มีการศึกษาในระดับมัธยมหรือต่ำกว่า ในสภาวะที่โครงสร้างค่าจ้างของประเทศปรับตัวสูงขึ้นอย่างมาก

การบังคับใช้นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท นับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ และหากดูจากโครงสร้างค่าจ้างเพียงอย่างเดียว อาจสรุปได้ว่านโยบายนี้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำของโครงสร้างค่าจ้างได้ค่อนข้างมาก

4

อย่างไรก็ดี หากมองให้ลึกลงไป จะพบว่ามีแรงงานจำนวนไม่น้อยที่ไม่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย ซึ่งเห็นได้จากการบังคับใช้กฎหมายที่ยังมีปัญหาอยู่มาก นอกจากนั้น การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำในอัตราที่สูงมาก ๆ แบบฉับพลัน มีโอกาสเกิดผลเสีย โดยเฉพาะสำหรับภาคธุรกิจที่ไม่เข้มแข็งพอ ซึ่งงานวิจัยพบว่าส่วนใหญ่เป็นผู้ประกอบการขนาดย่อม และ เอสเอ็มอี ในส่วนของแรงงาน เราพบว่ากลุ่มแรงงานที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด โดยถูกเลิกจ้าง หรือถูกผลักไปสู่สภาพการทำงานที่แย่ลง และไม่ได้รับการคุ้มครองดูแลตามกฎหมาย คือกลุ่มแรงงานทักษะต่ำที่มีประสบการทำงานไม่มากนัก

งานศึกษานี้ยังชี้ให้เห็นด้วยว่า หากเรามองผลกระทบของนโยบายจากตัวเลขอัตราการว่างงานเพียงอย่างเดียว เราจะสรุปแบบผิด ๆ ว่านโยบายนี้ไม่มีผลทำให้คนตกงาน แต่ในความเป็นจริงนั้น มีแรงงานจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานหนุ่มสาวที่มีทักษะต่ำ ที่ต้องออกจากกำลังแรงงานไปเนื่องจากนโยบายนี้

อ้างอิง
1.Lathapipat, D. and C. Poggi (2016). From Many to One: Minimum Wage Effects in Thailand, PIER Discussion Papers, Puey Ungphakorm Institute for Economic Research.
2.ประชากรที่อยู่นอกกำลังแรงงาน 0.13 × (1 + ค่าความยืดหยุ่นสะสม 0.53 × ค่าแรงขั้นต่ำที่แท้จริงเพิ่มขึ้น 0.40) = 0.157

หมายเหตุ: ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์