ข้อพิพาทกรมศุลฯ-เชฟรอน (2): มติ 3 ฝ่ายชี้ส่งน้ำมันขายแท่นขุดเจาะไหล่ทวีป “ขายในประเทศ” – ปลัดคลังสั่งชะลอคืนภาษี 3 พันล้าน

จากกรณีที่กฎระเบียบไม่ชัดเจน เปิดให้เจ้าหน้าที่ศุลกากรวินิจฉัย กรณีบริษัทเชฟรอน (ประเทศไทย) จำกัด ส่งน้ำมันเชื้อเพลิงขายให้บริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต จำกัด และบริษัท เชฟรอน ออฟชอร์ (ประเทศไทย) จำกัด หรือ “เชฟรอน สผ.” เพื่อใช้เติมเครื่องจักรสำรวจและขุดเจาะน้ำมันบริเวณพื้นที่ “ไหล่ทวีป” ของอ่าวไทย ถือว่าเป็นการส่งออก หรือ ซื้อ-ขายสินค้าภายในประเทศ?

ที่มาของคดีนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจาก พ.ร.บ.ศุลกากร พ.ศ. 2469 ไม่ได้กำหนดนิยามคำว่า “ราชอาณาจักรไทย” ปลายปี 2553 บริษัท เชฟรอน (ประเทศไทย) จำกัด จึงเกิดประเด็นข้อสงสัยทำหนังสือสอบถามกรมศุลกากร กรณีบริษัทเชฟรอน ซื้อน้ำมันเชื้อเพลิงจากโรงกลั่นสตาร์ ปิโตรเลียม รีไฟน์นิ่ง (SPRC) ส่งไปขายให้ “เชฟรอน สผ.”ใช้ในแท่นขุดเจาะน้ำมันในบริเวณพื้นที่ไหล่ทวีป ถือว่าอยู่นอกอาณาเขตประเทศไทยและเป็นการส่งออกหรือไม่

วันที่ 2 พฤษภาคม 2554 กรมศุลกากรทำหนังสือตอบข้อหารือบริษัทเชฟรอนว่า “การขนส่งน้ำมันเชื้อเพลิงไปขายที่แท่นขุดเจาะน้ำมัน ซึ่งอยู่นอกทะเลอาณาเขต (นอกเขตระยะ 12 ไมล์ทะเล โดยวัดจากเส้นฐานที่ใช้สำหรับวัดความกว้างของทะเลอาณาเขต) ถือเป็นการส่งออก ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469”

แม้ว่า พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 กำหนดนิยามของคำว่า “ราชอาณาจักร” เอาไว้ชัดเจนว่าให้มีความหมายครอบคลุมไปถึงเขตพื้นที่ไหล่ทวีปด้วย แต่การตีความของสำนักกฎหมาย กรมศุลกากรครั้งนี้ไม่ได้นำคำนิยามตามที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมมาประกอบการพิจารณา เนื่องจาก พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 เป็นกฎหมายที่ใช้บังคับเฉพาะผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมเท่านั้น (หมายถึงก๊าซธรรมชาติหรือน้ำมันดิบ) แต่กรณีของบริษัทเชฟรอนฯ เป็นการซื้อน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นน้ำมันสำเร็จรูป

จากการตีความของกรมศุลกากร กรณีบริษัทเชฟรอนฯ ซื้อน้ำมันสำเร็จรูปส่งขายให้เชฟรอน สผ. บริเวณไหล่ทวีป ถือเป็นส่งออก ทำให้บริษัทเชฟรอนฯ มีสิทธิขอคืนภาษีภายในประเทศที่แฝงอยู่ในน้ำมันเชื้อเพลิงทั้งหมด เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม เงินนำส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง และกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน

แหล่งข่าวระดับสูงจากกรมศุลกากร เปิดเผยว่า ปัจจุบันบริษัทเชฟรอนฯ ได้ยื่นคำร้องขอคืนภาษีจากกรมสรรพสามิต รวมมูลค่ากว่า 3,000 ล้านบาท ขณะที่หน่วยงานอื่นอีกหลายแห่งมีความเห็นขัดแย้งกับคำวินิจฉัยของกรมศุลกากร เช่น กรมสรรพากรมีความเห็นว่าการส่งน้ำมันเชื้อเพลิงไปขายที่แท่นขุดเจาะน้ำมันในพื้นที่ไหล่ทวีป ไม่ถือเป็นการส่งออก เพราะตามมาตรา 2 แห่งประมวลรัษฎากร กำหนดนิยามคำว่า “ราชอาณาจักรไทย” ให้มีความหมายครอบคลุมบริเวณพื้นที่ไหล่ทวีปด้วย รวมทั้งศาลฎีกาเคยมีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 19 มีนาคม 2557 ว่าแท่นขุดเจาะน้ำมันที่อยู่ในเขตไหล่ทวีปอยู่ในอาณาเขตไทยตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 2 แห่งประมวลรัษฎากร ทำให้บริษัทที่ขนส่งน้ำมันไปที่แท่นขุดเจาะน้ำมันไม่ได้สิทธิเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ในอัตรา 0% เพราะถือว่าเป็นการขนส่งสินค้าภายในประเทศ

นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยมีคำวินิจฉัยที่ 28/2525 โดยกรรมการเสียงข้างมากวินิจฉัยว่าแท่นขุดเจาะน้ำมันอยู่ในราชอาณาจักรไทย ขณะที่คำวินิจฉัยที่ 318/2539 ระบุว่า “พื้นที่พัฒนาร่วม” ระหว่างไทย-มาเลเซีย ซึ่งอยู่ในเขตไหล่ทวีปของอ่าวไทย ไม่ถือเป็นราชอาณาจักรไทย เพราะไม่มีบทบัญญัติใดของ พ.ร.บ.องค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย พ.ศ. 2533 ที่แสดงให้เห็นว่า “พื้นที่พัฒนาร่วม” ถือเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรไทย

คืนภาษีสรรพสามิตเชฟรอน

“หากยึดตามหลักการตีความของกรมศุลกากรว่าการส่งน้ำมันไปขายที่แท่นขุดเจาะน้ำมันถือเป็นการส่งออก นอกจากต้องคืนภาษีให้เชฟรอนแล้ว อาจต้องคืนภาษีให้กับบริษัท ปตท. สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) ด้วย” แหล่งข่าวระดับสูงจากกรมศุลกากรกล่าว

หลังจากเกิดประเด็นปัญหาในการตีความข้อกฎหมาย กรมศุลกากรได้ทำหนังสือสอบถามสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา 3 ฉบับ คือ หนังสือกรมศุลกากรด่วนที่สุด ที่ กค.0503/33214 ลงวันที่ 10 สิงหาคม 2558 หนังสือกรมศุลกากร ที่ กค.0503/423 ลงวันที่ 12 มกราคม 2559 และหนังสือกรมศุลกากรด่วนที่สุด ที่ กค.0503/3084 ลงวันที่ 1 มีนาคม 2559

วันที่ 5 เมษายน 2559 กรมศุลกากรส่งหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค. 0503/5254 ถึงปลัดกระทรวงการคลัง ขอให้กระทรวงการคลังสั่งการให้กรมสรรพสามิตชะลอการคืนภาษีสรรพสามิตสำหรับน้ำมันเชื้อเพลิงที่บริษัทเซฟรอนซื้อจากโรงกลั่นสตาร์ฯ ซึ่งอยู่ในประเทศไทยส่งไปขายให้ “เชฟรอน สผ.” ที่แท่นขุดเจาะน้ำมันในเขตไหล่ทวีป โดยให้รอจนกว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีคำวินิจฉัยตีความคำว่า “ราชอาณาจักร” มีขอบเขตครอบคลุมไปถึงพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในบริเวณไหล่ทวีปด้วยหรือไม่

วันที่ 23 มิถุนายน 2559 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ทำหนังสือด่วนที่สุดที่ นร. 0903/252 ตอบข้อหารืออธิบดีกรมศุลกากร โดยมีความเห็นว่า “เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปตามขั้นตอนของการบริหารราชการแผ่นดิน กรมศุลกากรควรหารือปัญหาดังกล่าวกับกระทรวงพลังงานและกระทรวงต่างประเทศ ซึ่งเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายให้เป็นที่ยุติเสียก่อน และหากยังมีปัญหาทางกฎหมายที่หาข้อยุติไม่ได้ กรมศุลกากรจึงหารือมายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นต่อไปได้ ทั้งนี้ ตามนัยข้อ 4 แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าด้วยการรับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายของกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522”

วันที่ 22 กรกฎาคม 2559 กรมศุลกากรเชิญหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้มาประชุม ประกอบด้วยตัวแทนจากกรมศุลกากร กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติและกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยอธิบดีกรมศุลกากรมอบหมายให้นายชูชัย อุดมโภชน์ ที่ปรึกษาด้านการพัฒนาระบบสิทธิประโยชน์ทางศุลกากร (ระดับ 10) เป็นประธานที่ประชุม ทั้งนี้ เพื่อกำหนดแนวทางปฏิบัติพิธีการศุลกากร สำหรับการนำสินค้าไปใช้ในเขตพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในทะเลอ่าวไทยนอกบริเวณ

สรุปผลการประชุมคณะกรรมการ 3 ฝ่าย ที่ประชุมมีความเห็นว่า “หากเป็นสินค้าเพื่อใช้ในกิจการปิโตรเลียม ให้ถือว่าพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในบริเวณดังกล่าวเป็นราชอาณาจักรไทย ภายใต้บทบัญญัติแห่ง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และให้ปฏิบัติพิธีการศุลกากรสำหรับการค้าชายฝั่งโดยอนุโลม

วันที่ 31 สิงหาคม 2559 นายกุลิศ สมบัติศิริ อธิบดีกรมศุลกากร ทำหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค.0503/13044 ถึงนายสมชัย สัจจพงษ์ ปลัดกระทรวงการคลัง เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาชะลอการคืนภาษีสรรพสามิต สำหรับน้ำมันเชื้อเพลิงที่ซื้อขายในราชอาณาจักร และขนส่งไปยังพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในเขตไหล่ทวีปบริเวณทะเลอ่าวไทย ตามที่กรมศุลกากรเคยมีหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค.0503/5254 ถึงปลัดกระทรวงการคลังเมื่อวันที่ 5 เมษายน 2559 โดยที่ประชุมคณะกรรมการ 3 ฝ่าย มีความเห็นว่า สินค้าที่นำไปใช้ในกิจการปิโตรเลียมให้ถือว่าพื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในบริเวณดังกล่าวอยู่ในราชอาณาจักรไทย

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมากรมศุลกากรเคยตีความกรณีบริษัทเชฟรอนส่งน้ำมันเชื้อเพลิงไปขายที่แท่นขุดเจาะน้ำมันบริเวณไหล่ทวีปถือเป็นการส่งออก ต่อมา กรมศุลกากรทำหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค.0503/5351 แจ้งกรรมการผู้จัดการ บริษัทเชฟรอนฯ ให้ปฏิบัติตามพิธีการนำของเข้าและพิธีการส่งของออก ทำให้บริษัทเชฟรอนฯ มาขอคืนภาษีกับกรมสรรพสามิต

ผู้สื่อข่าวได้ถามนายสมชัย สัจจพงษ์ ปลัดกระทรวงการคลัง และนายสมชาย พูลสวัสดิ์ อธิบดีกรมสรรพสามิต ว่าที่ผ่านมากรมสรรพสามิตได้มีการคืนภาษีให้บริษัทเชฟรอนฯ หรือยัง

นายสมชัยกล่าวว่ายังไม่ได้คืน ซึ่งตนได้สั่งการให้กรมสรรพสามิตชะลอการคืนภาษีไปแล้ว และได้มอบหมายให้นายประภาศ คงเอียด รองปลัดกระทรวงการคลัง กลุ่มภารกิจด้านรายได้ เป็นผู้พิจารณาเรื่องนี้

นายสมชาย พูลสวัสดิ์ อธิบดีกรมสรรพสามิต
นายสมชาย พูลสวัสดิ์ อธิบดีกรมสรรพสามิต

ขณะที่นายสมชาย พูลสวัสดิ์ อธิบดีกรมสรรพสามิต ยอมรับว่า “คืนภาษีสรรพสามิตไปแล้ว แต่จำตัวเลขไม่ได้ว่าคืนภาษีไปเท่าไหร่ ตามหลักการในการจัดเก็บภาษีน้ำมัน ทันทีที่มีน้ำมันไหลผ่านมิเตอร์หัวจ่ายน้ำมันของโรงกลั่น กรมสรรพสามิตจะเก็บภาษีทันที จากนั้น เมื่อมีการส่งออกน้ำมันออกไปนอกราชอาณาจักรแล้ว ผู้ส่งออกมายื่นขอคืนภาษีจะต้องมีหลักฐานยืนยันการส่งออกน้ำมันไปนอกราชอาณาจักรมาแสดงต่อเจ้าหน้าที่สรรพสามิต เช่น ใบขนสินค้าขาออก กรมสรรพสามิตก็ต้องคืนภาษีให้ สำหรับกรณีเชฟรอนซื้อน้ำมันในประเทศส่งไปขายที่แท่นขุดเจาะ เดิมกรมศุลกากรกำหนดให้บริษัทเชฟรอนปฏิบัติพิธีการศุลกากรในรูปแบบของการค้าชายฝั่ง ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวถือเป็นการซื้อ-ขายในประเทศ ขอคืนภาษีไม่ได้ ต่อมากรมศุลฯ​ มีหนังสือแจ้งให้บริษัทเชฟรอนฯ ปฏิบัติตามพิธีการนำเข้า-ส่งออก บริษัทจึงมีสิทธิขอคืนภาษี

“แต่ล่าสุดที่ประชุมคณะกรรมการ 3 ฝ่าย มีความเห็นให้บริษัทเชฟรอนฯ กลับไปปฏิบัติตามพิธีการศุลกากรในรูปแบบการค้าชายฝั่ง ซึ่งผมได้รับคำสั่งจากกระทรวงการคลังให้ชะลอการคืนภาษีสรรพสามิตไปจนเรื่องนี้จะได้ข้อยุติ ผมได้แจ้งบริษัทเชฟรอนฯ รับทราบแล้ว ซึ่งบริษัทเชฟรอนฯ ก็ไม่ขัดข้อง ยินดีที่จะปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการ แต่ในความเห็นส่วนตัวของผม ส่วนที่คืนภาษีไปแล้วก็ไม่ควรไปเรียกคืนบริษัท เพราะบริษัทได้ปฏิบัติตามที่กรมศุลกากรเคยวินิจฉัย ส่วนของใหม่ เมื่อคำวินิจฉัยมีการเปลี่ยนแปลง บริษัทเชฟรอนฯ ก็ไม่มีสิทธิขอคืน แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของกระทรวงการคลัง”

ผู้สื่อข่าวถามว่า กรมสรรพสามิตคืนภาษีน้ำมันให้กับบริษัท ปตท.สผ. ซึ่ง ปตท.สผ. ส่งน้ำมันออกไปใช้ที่แท่นขุดเจาะน้ำมันเช่นเดียวกับเชฟรอน

อธิบดีกรมสรรพสามิตกล่าวว่า “ไม่ได้คืน เพราะ ปตท.สผ. ไม่ได้มายื่นเรื่องขอคืนภาษีกับกรมสรรพสามิต อยู่ดีๆ กรมสรรพสามิตจะไปคืนภาษีให้ผู้ประกอบการได้อย่างไร”