เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2559 คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้จัดงานสัมมนาวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ 5 ปี คปก. ณ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยในเวทีเสวนา เรื่อง “ประเทศไทย…ถึงเวลาวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” ได้นำเสนอปมปัญหาที่เป็นกับดักให้ไทยไม่สามารถเดินหน้าใช้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulotory Impact Assessment: RIA) ได้แม้จะมีการรับแนวทางดังกล่าวเข้ามาตั้งแต่ปี 2531 รวมถึงปัญหาการดำเนินงานจากหน่วยงานที่เริ่มนำร่องนำ RIA ไปใช้แล้ว รวมไปถึงผลเสียต่างๆ จากการที่นับวันกฎหมายจะมีมากฉบับขึ้น จนมีตัวเลขรวมกว่า 1 แสนฉบับ ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน
กฤษีกาชี้ กฎหมายยิ่งมาก ประชาธิปไตยถดถอย
นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษีกา ในฐานะผู้ดำเนินการนำ RIA เข้ามาบังคับใช้ในประเทศไทย กล่าวว่า “การมีกฎหมายจำนวนมากไม่ใช่สิ่งดี เพราะกฎหมายมากฉบับหมายถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ลดลง วันนี้หากไปนับดูจำนวนกฎหมายที่มี กิจกรรมในการดำเนินชีวิตทุกกิจกรรมของประชาชนถูกควบคุม เพียงแต่บางเรื่องกฎหมายไม่ได้ถูกหยิบมาใช้ ดังนั้น การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายจึงเป็นพื้นฐานที่สุดของประชาธิปไตย”
กระบวนการควรเริ่มตั้งแต่การควบคุมการอนุมัติกฎหมาย ทำกฎหมายให้น้อยลง ให้เกิด self-regulate คือการควบคุมจำนวนกฎหมายด้วยตัวองค์กรเอง ซึ่งในปัจจุบันการออกกฎหมายพัฒนาไปสู่การเป็น better law, better life คือเป็นกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อความสะดวกในการดำเนินชีวิตของประชาชน ช่วยลดภาระผู้ประกอบการ มากกว่าที่จะเป็นการควบคุม จำกัดขอบเขตแบบเดิมๆ
นายปกรณ์กล่าวต่อไปว่า RIA ได้มีการนำเข้ามาใช้ในไทยตั้งแต่ปี 2531 แต่ข้าราชการในสมัยนั้นยังไม่ตระหนักถึงความจำเป็นของการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย ทุกคนเคยชินกับระบบอำนาจนิยมในการใช้ระบบอนุมัติ ที่ต้องใช้ “อำนาจดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่ และเมื่อกลายเป็นกฎหมายแล้วทำให้ต้นทุนในการดำเนินการต่างๆ สูงมาก ทั้งผู้ประกอบการที่ต้องแบกภาระมากขึ้นในการขอใบอนุญาตต่างๆ และรัฐเองก็ต้องใช้กำลังคนมากขึ้นเพื่อเข้าไปควบคุมดูแลภารกิจที่ขยายขอบเขตออกไป ซึ่งเจ้าหน้าที่เองก็มีกำลังไม่พอ ประกอบกับเจ้าหน้าที่ทำ RIA ไม่เป็น
“มีการกำหนดกฎระเบียบให้เขาทำ RIA แต่ผลออกมาคือ เจ้าหน้าที่มักเขียนมาว่า ‘ไม่มีอะไรต้องแก้ไข’ หรือเขียนบรรยายมาเพียง 1 หน้ากระดาษว่ากฎหมายเหล่านี้ดีและถูกต้องแล้ว ที่เป็นแบบนี้ก็เพราะเขาไม่รู้ว่าต้องทำอะไรบ้างในการวิเคราะห์ผลกระทบ จึงค่อยๆ ปรับมาให้มีการทำรีวิวกฎหมายที่ออกมาทุกๆ 5 ปี และล่าสุดได้จัดทำเช็กลิสต์ทั้งหมด 10 ข้อ ให้เพื่อให้ง่ายต่อการทำงานของเจ้าหน้าที่ในการทำ RIA ส่วนนี้ผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้วเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2559”
ทั้งนี้นายปกรณ์ได้ยกตัวอย่างสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นให้เห็นว่า ตัวกฎหมายนั้นเมื่อออกมาแล้วจะมีชีวิตอยู่นานมาก แม้คนร่างตายไปแต่กฎหมายก็ยังใช้อยู่ ดังนั้น ทำให้กฎหมายที่มีอยู่ปะปนกันทั้งที่ใช้ได้ ล้าสมัยควรปรับปรุง และส่วนที่ควรยกเลิกไปเสีย ซึ่งจริงๆ แล้วกฎหมายไทยมีที่ใช้อยู่ประจำประมาณ 680 ฉบับเท่านั้น ส่วนที่เหลือนานๆ ใช้ นั่นเป็นปัญหาจากการที่เราขาดการทบทวนกฎหมายที่ออกมา
“ตัวอย่างที่ปัจจุบันนี้เรามีการค้าขายผ่านมือถือ แต่กฎหมายแข่งขันทางการค้าเรายังอยู่ในระบอบเดิม ที่การค้าขายต้องอยู่ในรูปแบบยื่นหมูยื่นแมว อยู่ในกรอบสภาพการแข่งขันทางการค้าแบบเดิม ที่อาศัยสภาพทางกายภาพแบบเดิมๆ เป็นตัวกำหนด ปัจจุบันสภาพเหล่านั้นมีความหลากหลาย แต่กฎหมายไม่ได้ถูกแก้ไข ซึ่งปัญหาหนึ่งคือรัฐบาลเปลี่ยนบ่อย ทำให้แนวนโยบายไม่ชัดเจน แต่ผู้ประกอบการรายใหญ่ๆ ในระบบไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยน ซึ่งต้องทำให้กระบวนการรับฟังโปร่งใสเพื่อให้ผู้ประกอบการยอมตามเสียงประชาชน”
ทั้งนี้ได้ยกตัวอย่างของญี่ปุ่นว่ากรณีที่รัฐให้การสนับสนุนในการทำ Sharing Economy ซึ่งเป็นการดำเนินธุรกิจผ่านการให้บริการบนแพลตฟอร์มต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นคอมพิวเตอร์ แท็บเล็ต หรือสมาร์ทโฟน เพื่อเชื่อมต่อระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการในการเข้าถึงสินค้าหรือบริการ ส่วนนี้สามารถทำให้เศรษฐกิจประเทศเข้มแข็งขึ้นได้ แต่เราไปกลัวกับ UBER ไปกลัวกับ GRAB แทนที่เราจะหยิบสิ่งที่เป็นประโยชน์มาใช้ สิ่งนี้ทำให้เราช้า ในขณะต่างประเทศเขาเห็นว่ามีประโยชน์จึงหยิบมาใช้ แล้วแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น ซึ่งเราควรยอมรับว่าสุดท้ายเราอยู่ในกระแสโลก สิ่งที่ต้องทำคือ เราจะเปลี่ยนอย่างไรให้เป็นประโยชน์แก่ประเทศนี้มากที่สุด ดังนั้น ระยะเวลารีวิวกฎหมายจาก 5 ปี จะต้องสั้นลงอีกในอนาคต เพื่อให้ทันกับกระแสโลกที่เปลี่ยนไป”
RIA ไร้ผล เมื่อประชาชนทิ้งสิทธิตัวเอง
ด้านนายพสุ ศรีหิรัญ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและวิชาการกระจายเสียงและโทรทัศน์ สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้กล่าวถึงปัญหาและอุปสรรคที่ตนพบจากการทำ RIA ว่า ที่ผ่านมาเมื่อมีการประชาสัมพันธ์และเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่จะออกนั้น ทุกครั้งผู้ที่เข้ามาคือกลุ่มผู้ประกอบการที่เสียประโยชน์ มาทะเลาะกันในประเด็นปัญหาเดิมๆ มีประชาชนเพียงไม่กี่คน ซึ่งจุดมุ่งหมายของการเปิดรับฟังความเห็นในแต่ละครั้งคือตัวประชาชนมากกว่า แต่กลับขาดส่วนนี้ไป
“เป็นปัญหาที่ประชาชนยังไม่รู้ถึงสิทธิของตัวเอง ไม่รู้ว่าเรื่องทุกเรื่องที่ออกกฎหมายนั้นกระทบต่อพวกเขา การที่ภาคประชาชนตื่นรู้เป็นสิ่งสำคัญมาก ไม่เช่นนั้นการเปิดเวทีทำ RIA จะไม่มีประโยชน์อะไรเลย เพราะได้แต่ความคิดของกลุ่มจัดตั้ง ซึ่งเป็นความคิดในรูปแบบเดิมๆ”
เช่นเดียวกัน นายพสุกล่าวว่า นอกจากภาคประชาชนแล้ว กลุ่มนักวิชาการ องค์กรที่เป็น Think Tank ก็มีส่วนเป็นตัวจุดประเด็นที่สำคัญ ในการทำ RIA แต่ละครั้งต้องการกลุ่มเหล่านี้เข้าร่วมเป็นอย่างมาก เพื่อเข้ามาวิพากษ์วิจารณ์กฎหมายในฐานะผู้รู้ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะ ไม่เช่นนั้นการทำ RIA ของรัฐก็ไม่พ้นปมปัญหาและข้อครหาว่ากฎหมายต่างๆ ที่ออกมานั้นรัฐคิดเองเออเอง
“ไทยเองมีองค์กร Think Tank น้อย เมื่อเทียบกับต่างประเทศ ที่เขามีองค์กรเหล่านี้นับร้อยองค์กรที่จะเป็นกำลังสำคัญในการจุดประเด็น และวิพากษ์รัฐ ขณะเดียวกันเรื่องการทำ RIA รัฐก็ไม่ควรคิดว่าเรื่องดังกล่าวเป็น ‘ภาระ’ เพราะจริงๆ RIA เป็นการทบทวนความคิด รวมทั้งถือเป็นการวางแผนล่วงหน้าของแต่ละหน่วยงานเพื่อรับมือกับปัญหาในอนาคต เนื่องจากการทำ RIA ต้องตั้งคำถาม และหาทางออกให้กับปัญหาเหล่านั้น ซึ่งการที่หน่วยงานรัฐทั้งหมดเริ่มดำเนินการอย่างจริงจังก็อาจช่วยลดอุปสรรคที่มีอยู่ในปัจจุบันได้”
ลดกฎหมาย ลดต้นทุนประเทศ
นายบรรยง พงษ์พานิช ผู้แทนจากคณะประชารัฐ คณะที่ 4 กลุ่มการปรับแก้กฎหมายและกไกภาครัฐ กล่าวว่า ปัจจุบันประเทศไทยประสบปัญหาด้านเศรษฐกิจอย่างมาก จนได้ชื่อว่าเป็น “คนป่วยคนใหม่ของเอเชีย” ซึ่งสาเหตุมาจากกลไกการก่อตั้งโครงสร้างของระบบ ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ซึ่งต้องยอมรับว่าส่วนหนึ่งมาจากกลไกภาครัฐ และอีกส่วนหนึ่งมาจากกฎหมาย
ทั้งนี้ นายบรรยงได้สะท้อนให้เห็นภาพปัญหาของประเทศที่มีกฎหมายจำนวนมากไปในทางเดียวกับนายปกรณ์ว่า ปัญหาดังกล่าวสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจให้กับประเทศมหาศาล ทั้งต้นทุนโดยตรงจากการปฏิบัติตาม (ต้นทุนประมาณ 10-20% ของจีดีพี) และต้นทุนโดยอ้อมที่เกิดจากการค้า การแข่งขัน ประสิทธิภาพหรือนวัตกรรมที่ต้องลดลงเนื่องจากกฎหมาย ซึ่งการมีกฎหมายจำนวนมากนั้นสร้างความสับสนให้กับประชาชนผู้ใช้ และนำไปสู่การไม่ปฏิบัติตาม คือ การคอร์รัปชัน
“ทราบไหมครับว่าจำนวนกฎหมายที่ยังบังคับใช้ในประเทศไทยนั้นมีมากว่า 100,000 ฉบับ เป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติกว่า 900 ฉบับ เป็นกฎหมายระดับกฎกระทรวงอีกกว่า 20,000 ฉบับ และอยู่ในส่วนของประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ อีกกว่า 100,000 ฉบับ ที่ที่ได้ทำการสำรวจมา”
สิ่งที่ภาคธุรกิจต้องเผชิญคือ ไทยมีใบอนุญาตกว่า 1,500 ชนิด ที่ผู้ประกอบการต้องทำการขอ ซึ่งตามมาตรฐานทั่วไปแล้วจำนวนใบอนุญาตที่แต่ละประเทศมีไม่ควรเกิน 300 ชนิด ปัญหาเหล่านี้ผู้ประกอบการต้องเผชิญ เช่น ธุรกิจเรียลเอสเตท ที่กว่าจะดำเนินการได้ต้องผ่านหน่วยงาน 22 หน่วยงาน และต้องขอใบอนุญาตถึง 15 ใบ ซึ่งภาระทั้งหมดที่ผู้ประกอบการต่างๆ ทั้งรายย่อย และรายใหญ่ มูลค่าเป็นต้นทุนเท่ากับ 20% ของจีดีพี
นายบรรยง กล่าวถึงลักษณะกฎหมายที่แย่ (Bad Regulator) คือ 1. ล้าสมัย 2. เกิน คือ เป็นกฎหมายที่มีความตั้งใจดี แต่มีข้อบัญญัติที่เกินความจำเป็น 3. กฎหมายที่ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างทั่วถึง และ 4. กฎหมายที่ไม่คุ้ม ไม่คุ้มต่อผลกระทบที่จะเกิดขึ้น
นอกเหนือจากการทำ RIA ที่จะช่วยควบคุมคุณภาพของกฎหมายที่จะออกใหม่แล้ว อีกสิ่งหนึ่งที่จะช่วยปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายที่มีอยู่เดิมคือ Regulatory Guillotine (RG) ที่เป็นเสมือน “การทำสังคายนา” กฎหมายใหม่ อันจะเป็นกลไกในการพิจารณากฎหมายจำนวนมากในครั้งเดียว เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็น หรือปรับแก้กฎหมายให้ง่ายต่อการใช้งาน โดยใช้วิธีที่โปร่งใส เป็นวิทยาศาสตร์ มีต้นทุนต่ำ และมีส่วนร่วมจากประชาชน
“หากกระบวนการนี้ประสบความสำเร็จ จะช่วยลดต้นทุนและความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย ตัวอย่างจากเกาหลีใต้ ใช้เวลา 11 เดือนในการพิจารณากฎระเบียบกว่า 11,000 ฉบับ ด้วยกลไก RG จนสามารถยกเลิกได้เกือบ 50% ประเมินว่าจะช่วยให้เกิดการจ้างงานใหม่ 1 ล้านตำแหน่ง และเพิ่ม FDI เป็นจำนวน 36,000 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือในประเทศเม็กซิโก มีการดำเนินการไปกว่า 2,038 ฉบับ หรือแม้แต่เวียดนามที่แม้จะดำเนินการสำเร็จเพียง 8.8% แต่ก็ช่วยลดต้นทุนได้ถึง 1.45 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปี ซึ่งหากไทยทำ RG ได้แม้เพียง 4-5% ก็อาจช่วยประเทศประหยัดได้ถึง 4-5 แสนล้านบาท”
นายบรรยงกล่าวว่า ในส่วนการทำงานของคณะประชารัฐ คณะที่ 4 ตั้งเป้าว่าภายในระยะเวลาที่เหลืออีก 14 เดือนของรัฐบาลชุดนี้ จะต้องดำเนินการลดต้นทุนที่เกิดจากฎหมายได้ได้ครึ่งหนึ่ง โดยจะพยายามเลือกทำ RG กับกฎหมายที่มีผลกระทบกับประชาชนมากเป็นอันดับแรก โดยคาดว่าจะสามารถดำเนินการได้ 2-3 ครั้ง ในแต่ละครั้งจะมีกฎหมายที่ต้องพิจารณาใหม่จำนวน 50-60 ฉบับ ทั้งนี้ แผนงานดังกล่าวจะนำเสนอที่ประชุม ครม. ในอีก 2 สัปดาห์
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
