กฤษฎีกาชี้กฎหมายยิ่งมาก ปชต. ถดถอย – “ประชารัฐ” ตั้งเป้า 14 เดือน สังคายนากม. คาดลดต้นทุนประเทศ 4 – 5 แสนล้าน

นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษีกา(ซ้าย) นายบรรยง พงษ์พานิช ผู้แทนจากคณะประชารัฐ คณะที่ 4 (กลาง) นายพสุ ศรีหิรัญ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและวิชาการกระจายเสียงและโทรทัศน์ กสทช.(ขวา)
นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษีกา(ซ้าย) นายบรรยง พงษ์พานิช ผู้แทนจากคณะประชารัฐ คณะที่ 4 (กลาง) นายพสุ ศรีหิรัญ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและวิชาการกระจายเสียงและโทรทัศน์ กสทช.(ขวา)

เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2559 คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้จัดงานสัมมนาวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ 5 ปี คปก. ณ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยในเวทีเสวนา เรื่อง “ประเทศไทย…ถึงเวลาวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” ได้นำเสนอปมปัญหาที่เป็นกับดักให้ไทยไม่สามารถเดินหน้าใช้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulotory Impact Assessment: RIA) ได้แม้จะมีการรับแนวทางดังกล่าวเข้ามาตั้งแต่ปี 2531 รวมถึงปัญหาการดำเนินงานจากหน่วยงานที่เริ่มนำร่องนำ RIA ไปใช้แล้ว รวมไปถึงผลเสียต่างๆ จากการที่นับวันกฎหมายจะมีมากฉบับขึ้น จนมีตัวเลขรวมกว่า 1 แสนฉบับ ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน

กฤษีกาชี้ กฎหมายยิ่งมาก ประชาธิปไตยถดถอย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษีกา ในฐานะผู้ดำเนินการนำ RIA เข้ามาบังคับใช้ในประเทศไทย กล่าวว่า “การมีกฎหมายจำนวนมากไม่ใช่สิ่งดี เพราะกฎหมายมากฉบับหมายถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ลดลง วันนี้หากไปนับดูจำนวนกฎหมายที่มี กิจกรรมในการดำเนินชีวิตทุกกิจกรรมของประชาชนถูกควบคุม เพียงแต่บางเรื่องกฎหมายไม่ได้ถูกหยิบมาใช้ ดังนั้น การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายจึงเป็นพื้นฐานที่สุดของประชาธิปไตย”

กระบวนการควรเริ่มตั้งแต่การควบคุมการอนุมัติกฎหมาย ทำกฎหมายให้น้อยลง ให้เกิด self-regulate คือการควบคุมจำนวนกฎหมายด้วยตัวองค์กรเอง ซึ่งในปัจจุบันการออกกฎหมายพัฒนาไปสู่การเป็น better law, better life คือเป็นกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อความสะดวกในการดำเนินชีวิตของประชาชน ช่วยลดภาระผู้ประกอบการ มากกว่าที่จะเป็นการควบคุม จำกัดขอบเขตแบบเดิมๆ

นายปกรณ์กล่าวต่อไปว่า RIA ได้มีการนำเข้ามาใช้ในไทยตั้งแต่ปี 2531 แต่ข้าราชการในสมัยนั้นยังไม่ตระหนักถึงความจำเป็นของการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย ทุกคนเคยชินกับระบบอำนาจนิยมในการใช้ระบบอนุมัติ ที่ต้องใช้ “อำนาจดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่ และเมื่อกลายเป็นกฎหมายแล้วทำให้ต้นทุนในการดำเนินการต่างๆ สูงมาก ทั้งผู้ประกอบการที่ต้องแบกภาระมากขึ้นในการขอใบอนุญาตต่างๆ และรัฐเองก็ต้องใช้กำลังคนมากขึ้นเพื่อเข้าไปควบคุมดูแลภารกิจที่ขยายขอบเขตออกไป ซึ่งเจ้าหน้าที่เองก็มีกำลังไม่พอ ประกอบกับเจ้าหน้าที่ทำ RIA ไม่เป็น

“มีการกำหนดกฎระเบียบให้เขาทำ RIA แต่ผลออกมาคือ เจ้าหน้าที่มักเขียนมาว่า ‘ไม่มีอะไรต้องแก้ไข’ หรือเขียนบรรยายมาเพียง 1 หน้ากระดาษว่ากฎหมายเหล่านี้ดีและถูกต้องแล้ว ที่เป็นแบบนี้ก็เพราะเขาไม่รู้ว่าต้องทำอะไรบ้างในการวิเคราะห์ผลกระทบ จึงค่อยๆ ปรับมาให้มีการทำรีวิวกฎหมายที่ออกมาทุกๆ 5 ปี และล่าสุดได้จัดทำเช็กลิสต์ทั้งหมด 10 ข้อ ให้เพื่อให้ง่ายต่อการทำงานของเจ้าหน้าที่ในการทำ RIA ส่วนนี้ผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้วเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2559”

ทั้งนี้นายปกรณ์ได้ยกตัวอย่างสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นให้เห็นว่า ตัวกฎหมายนั้นเมื่อออกมาแล้วจะมีชีวิตอยู่นานมาก แม้คนร่างตายไปแต่กฎหมายก็ยังใช้อยู่ ดังนั้น ทำให้กฎหมายที่มีอยู่ปะปนกันทั้งที่ใช้ได้ ล้าสมัยควรปรับปรุง และส่วนที่ควรยกเลิกไปเสีย ซึ่งจริงๆ แล้วกฎหมายไทยมีที่ใช้อยู่ประจำประมาณ 680 ฉบับเท่านั้น ส่วนที่เหลือนานๆ ใช้ นั่นเป็นปัญหาจากการที่เราขาดการทบทวนกฎหมายที่ออกมา

เสวนา RIA

“ตัวอย่างที่ปัจจุบันนี้เรามีการค้าขายผ่านมือถือ แต่กฎหมายแข่งขันทางการค้าเรายังอยู่ในระบอบเดิม ที่การค้าขายต้องอยู่ในรูปแบบยื่นหมูยื่นแมว อยู่ในกรอบสภาพการแข่งขันทางการค้าแบบเดิม ที่อาศัยสภาพทางกายภาพแบบเดิมๆ เป็นตัวกำหนด ปัจจุบันสภาพเหล่านั้นมีความหลากหลาย แต่กฎหมายไม่ได้ถูกแก้ไข ซึ่งปัญหาหนึ่งคือรัฐบาลเปลี่ยนบ่อย ทำให้แนวนโยบายไม่ชัดเจน แต่ผู้ประกอบการรายใหญ่ๆ ในระบบไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยน ซึ่งต้องทำให้กระบวนการรับฟังโปร่งใสเพื่อให้ผู้ประกอบการยอมตามเสียงประชาชน”

ทั้งนี้ได้ยกตัวอย่างของญี่ปุ่นว่ากรณีที่รัฐให้การสนับสนุนในการทำ Sharing Economy ซึ่งเป็นการดำเนินธุรกิจผ่านการให้บริการบนแพลตฟอร์มต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นคอมพิวเตอร์ แท็บเล็ต หรือสมาร์ทโฟน เพื่อเชื่อมต่อระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการในการเข้าถึงสินค้าหรือบริการ ส่วนนี้สามารถทำให้เศรษฐกิจประเทศเข้มแข็งขึ้นได้ แต่เราไปกลัวกับ UBER ไปกลัวกับ GRAB แทนที่เราจะหยิบสิ่งที่เป็นประโยชน์มาใช้ สิ่งนี้ทำให้เราช้า ในขณะต่างประเทศเขาเห็นว่ามีประโยชน์จึงหยิบมาใช้ แล้วแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น ซึ่งเราควรยอมรับว่าสุดท้ายเราอยู่ในกระแสโลก สิ่งที่ต้องทำคือ เราจะเปลี่ยนอย่างไรให้เป็นประโยชน์แก่ประเทศนี้มากที่สุด ดังนั้น ระยะเวลารีวิวกฎหมายจาก 5 ปี จะต้องสั้นลงอีกในอนาคต เพื่อให้ทันกับกระแสโลกที่เปลี่ยนไป”

RIA ไร้ผล เมื่อประชาชนทิ้งสิทธิตัวเอง

ด้านนายพสุ ศรีหิรัญ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและวิชาการกระจายเสียงและโทรทัศน์ สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้กล่าวถึงปัญหาและอุปสรรคที่ตนพบจากการทำ RIA ว่า ที่ผ่านมาเมื่อมีการประชาสัมพันธ์และเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่จะออกนั้น ทุกครั้งผู้ที่เข้ามาคือกลุ่มผู้ประกอบการที่เสียประโยชน์ มาทะเลาะกันในประเด็นปัญหาเดิมๆ มีประชาชนเพียงไม่กี่คน ซึ่งจุดมุ่งหมายของการเปิดรับฟังความเห็นในแต่ละครั้งคือตัวประชาชนมากกว่า แต่กลับขาดส่วนนี้ไป

“เป็นปัญหาที่ประชาชนยังไม่รู้ถึงสิทธิของตัวเอง ไม่รู้ว่าเรื่องทุกเรื่องที่ออกกฎหมายนั้นกระทบต่อพวกเขา การที่ภาคประชาชนตื่นรู้เป็นสิ่งสำคัญมาก ไม่เช่นนั้นการเปิดเวทีทำ RIA จะไม่มีประโยชน์อะไรเลย เพราะได้แต่ความคิดของกลุ่มจัดตั้ง ซึ่งเป็นความคิดในรูปแบบเดิมๆ”

เช่นเดียวกัน นายพสุกล่าวว่า นอกจากภาคประชาชนแล้ว กลุ่มนักวิชาการ องค์กรที่เป็น Think Tank ก็มีส่วนเป็นตัวจุดประเด็นที่สำคัญ ในการทำ RIA แต่ละครั้งต้องการกลุ่มเหล่านี้เข้าร่วมเป็นอย่างมาก เพื่อเข้ามาวิพากษ์วิจารณ์กฎหมายในฐานะผู้รู้ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะ ไม่เช่นนั้นการทำ RIA ของรัฐก็ไม่พ้นปมปัญหาและข้อครหาว่ากฎหมายต่างๆ ที่ออกมานั้นรัฐคิดเองเออเอง

ประเทศที่ดำเนินการพิจารณากฎหมายใหม่ ลดกฎหมายไม่จำเป็น กับผลประโยชน์ที่ได้รับ
ประเทศที่ดำเนินการพิจารณากฎหมายใหม่ ลดกฎหมายไม่จำเป็น กับผลประโยชน์ที่ได้รับ

“ไทยเองมีองค์กร Think Tank น้อย เมื่อเทียบกับต่างประเทศ ที่เขามีองค์กรเหล่านี้นับร้อยองค์กรที่จะเป็นกำลังสำคัญในการจุดประเด็น และวิพากษ์รัฐ ขณะเดียวกันเรื่องการทำ RIA รัฐก็ไม่ควรคิดว่าเรื่องดังกล่าวเป็น ‘ภาระ’ เพราะจริงๆ RIA เป็นการทบทวนความคิด รวมทั้งถือเป็นการวางแผนล่วงหน้าของแต่ละหน่วยงานเพื่อรับมือกับปัญหาในอนาคต เนื่องจากการทำ RIA ต้องตั้งคำถาม และหาทางออกให้กับปัญหาเหล่านั้น ซึ่งการที่หน่วยงานรัฐทั้งหมดเริ่มดำเนินการอย่างจริงจังก็อาจช่วยลดอุปสรรคที่มีอยู่ในปัจจุบันได้”

ลดกฎหมาย ลดต้นทุนประเทศ

นายบรรยง พงษ์พานิช ผู้แทนจากคณะประชารัฐ คณะที่ 4 กลุ่มการปรับแก้กฎหมายและกไกภาครัฐ กล่าวว่า ปัจจุบันประเทศไทยประสบปัญหาด้านเศรษฐกิจอย่างมาก จนได้ชื่อว่าเป็น “คนป่วยคนใหม่ของเอเชีย” ซึ่งสาเหตุมาจากกลไกการก่อตั้งโครงสร้างของระบบ ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ซึ่งต้องยอมรับว่าส่วนหนึ่งมาจากกลไกภาครัฐ และอีกส่วนหนึ่งมาจากกฎหมาย

ทั้งนี้ นายบรรยงได้สะท้อนให้เห็นภาพปัญหาของประเทศที่มีกฎหมายจำนวนมากไปในทางเดียวกับนายปกรณ์ว่า ปัญหาดังกล่าวสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจให้กับประเทศมหาศาล ทั้งต้นทุนโดยตรงจากการปฏิบัติตาม (ต้นทุนประมาณ 10-20% ของจีดีพี) และต้นทุนโดยอ้อมที่เกิดจากการค้า การแข่งขัน ประสิทธิภาพหรือนวัตกรรมที่ต้องลดลงเนื่องจากกฎหมาย ซึ่งการมีกฎหมายจำนวนมากนั้นสร้างความสับสนให้กับประชาชนผู้ใช้ และนำไปสู่การไม่ปฏิบัติตาม คือ การคอร์รัปชัน

“ทราบไหมครับว่าจำนวนกฎหมายที่ยังบังคับใช้ในประเทศไทยนั้นมีมากว่า 100,000 ฉบับ เป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติกว่า 900 ฉบับ เป็นกฎหมายระดับกฎกระทรวงอีกกว่า 20,000 ฉบับ และอยู่ในส่วนของประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ อีกกว่า 100,000 ฉบับ ที่ที่ได้ทำการสำรวจมา”

เสวนา RIA

สิ่งที่ภาคธุรกิจต้องเผชิญคือ ไทยมีใบอนุญาตกว่า 1,500 ชนิด ที่ผู้ประกอบการต้องทำการขอ ซึ่งตามมาตรฐานทั่วไปแล้วจำนวนใบอนุญาตที่แต่ละประเทศมีไม่ควรเกิน 300 ชนิด ปัญหาเหล่านี้ผู้ประกอบการต้องเผชิญ เช่น ธุรกิจเรียลเอสเตท ที่กว่าจะดำเนินการได้ต้องผ่านหน่วยงาน 22 หน่วยงาน และต้องขอใบอนุญาตถึง 15 ใบ ซึ่งภาระทั้งหมดที่ผู้ประกอบการต่างๆ ทั้งรายย่อย และรายใหญ่ มูลค่าเป็นต้นทุนเท่ากับ 20% ของจีดีพี

นายบรรยง กล่าวถึงลักษณะกฎหมายที่แย่ (Bad Regulator) คือ 1. ล้าสมัย 2. เกิน คือ เป็นกฎหมายที่มีความตั้งใจดี แต่มีข้อบัญญัติที่เกินความจำเป็น 3. กฎหมายที่ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างทั่วถึง และ 4. กฎหมายที่ไม่คุ้ม ไม่คุ้มต่อผลกระทบที่จะเกิดขึ้น

นอกเหนือจากการทำ RIA ที่จะช่วยควบคุมคุณภาพของกฎหมายที่จะออกใหม่แล้ว อีกสิ่งหนึ่งที่จะช่วยปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายที่มีอยู่เดิมคือ Regulatory Guillotine (RG) ที่เป็นเสมือน “การทำสังคายนา” กฎหมายใหม่ อันจะเป็นกลไกในการพิจารณากฎหมายจำนวนมากในครั้งเดียว เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็น หรือปรับแก้กฎหมายให้ง่ายต่อการใช้งาน โดยใช้วิธีที่โปร่งใส เป็นวิทยาศาสตร์ มีต้นทุนต่ำ และมีส่วนร่วมจากประชาชน

“หากกระบวนการนี้ประสบความสำเร็จ จะช่วยลดต้นทุนและความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย ตัวอย่างจากเกาหลีใต้ ใช้เวลา 11 เดือนในการพิจารณากฎระเบียบกว่า 11,000 ฉบับ ด้วยกลไก RG จนสามารถยกเลิกได้เกือบ 50% ประเมินว่าจะช่วยให้เกิดการจ้างงานใหม่ 1 ล้านตำแหน่ง และเพิ่ม FDI เป็นจำนวน 36,000 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือในประเทศเม็กซิโก มีการดำเนินการไปกว่า 2,038 ฉบับ หรือแม้แต่เวียดนามที่แม้จะดำเนินการสำเร็จเพียง 8.8% แต่ก็ช่วยลดต้นทุนได้ถึง 1.45 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปี ซึ่งหากไทยทำ RG ได้แม้เพียง 4-5% ก็อาจช่วยประเทศประหยัดได้ถึง 4-5 แสนล้านบาท”

นายบรรยงกล่าวว่า ในส่วนการทำงานของคณะประชารัฐ คณะที่ 4 ตั้งเป้าว่าภายในระยะเวลาที่เหลืออีก 14 เดือนของรัฐบาลชุดนี้ จะต้องดำเนินการลดต้นทุนที่เกิดจากฎหมายได้ได้ครึ่งหนึ่ง โดยจะพยายามเลือกทำ RG กับกฎหมายที่มีผลกระทบกับประชาชนมากเป็นอันดับแรก โดยคาดว่าจะสามารถดำเนินการได้ 2-3 ครั้ง ในแต่ละครั้งจะมีกฎหมายที่ต้องพิจารณาใหม่จำนวน 50-60 ฉบับ ทั้งนี้ แผนงานดังกล่าวจะนำเสนอที่ประชุม ครม. ในอีก 2 สัปดาห์