“วิษณุ” จี้ส่วนราชการพร้อมรับ ม.77 รธน.ใหม่ “ทบทวนความจำเป็นของ กม.” ให้ทันสมัย-สอดคล้องบริบทสังคม-เป็นที่ยอมรับ

นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย
นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย

เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2559 ที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้จัดงานสัมมนาเชิงวิชาการในโอกาสครบรอบการทำงาน 5 ปีของ คปก. ซึ่งที่ผ่านมาสามารถเสนอแนะเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายไปทั้งสิ้น 159 เรื่อง โดยการสัมมนาครั้งนี้ตั้งหัวข้อเกี่ยวกับ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) กับการปฏิรูปกฎหมาย” โดยมีการเชิญผู้รู้จากหลายวงการมาเป็นวิทยากร

นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย กล่าวปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “นโยบายรัฐกับการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” มีใจความว่า อีกไม่นานก็จะมีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 ซึ่ง พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกฯ ได้บอกแล้วว่าถึงจะไม่ผ่านประชามติ ก็สามารถเขียนขึ้นมาใหม่ได้ ร่างรัฐธรรมนูญนี้อาจมีทั้งส่วนที่คนชอบและไม่ชอบ จึงเป็นหน้าที่ของทุกคนที่จะต้องชั่งน้ำหนักก่อนจะลงประชามติ สมมติว่าผ่านประชามติ ก็จะมีขั้นตอนต่างๆ ทั้งในเชิงพิธีการและการปรับแก้รายละเอียดเล็กน้อย ราว 1-2 เดือน ก่อนที่จะประกาศใช้ ซึ่งถึงเวลานั้นบทบัญญัติต่างๆ ในรัฐธรรมนูญก็จะเริ่มแสดงอิทธิฤทธิ์ ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายจึงต้องเตรียมตัวให้พร้อม เพราะถ้าไม่พร้อมแล้วไม่ทำตามที่กำหนดไว้ จะถือว่ากระทำผิดรัฐธรรมนูญทันที

นายวิษณุกล่าวว่า ในร่างรัฐธรรมนูญนี้ มีมาตรา 77 ที่อาจถือได้ว่าเป็นหนึ่งใน “หัวใจ” ก็ว่าได้ เพราะไม่มีโทษต่อประชาชน แถมยังเป็นคุณอย่างมหาศาล เพราะกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องทบทวนความจำเป็นในการออกกฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า RIA แต่แม้ร่างรัฐธรรมนูญนี้อาจจะไม่ผ่านประชามติ ถึงเขียนใหม่ก็ยังต้องมีการ RIA อยู่ดี เพราะเป็นของดี และเป็นกลไกสำคัญในการ “ปฏิรูปกฎหมาย” ใน 3 ด้าน คือ

  • ปรับปรุงกฎหมายเก่า บางฉบับใช้มานานกว่าร้อยปี บางฉบับออกมาตั้งแต่สมัยพระเจ้าอู่ทอง กรุงศรีอยุธยา
  • ปรับปรุงกฎหมายที่อาจไม่เก่า แต่ไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทยในยุคปัจจุบัน ทั้งเรื่องประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และนิติรัฐ
  • ปรับปรุงกฎหมายที่ไม่เก่า ยังสอดคล้องกับบริบทของสังคมไทยอยู่ แต่ไม่ได้รับการยอมรับจากประชาชน

“ถ้าปรับเล็กๆ เราอาจจะเรียกว่า change แต่ถ้าปรับใหญ่ ซึ่งใช้เวลา ต้องเรียกว่า reform เหตุที่ต้องทำ RIA ก็เพื่อให้กฎหมายอยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง (R=Reality) มีการบูรณาการ (I=Integration) กับหลักวิชาการต่างๆ ไม่ใช่แค่หลักนิติศาสตร์ และได้รับการยอมรับ (A=Acceptance) เพราะกฎหมายไม่ว่าจะดีแค่ไหน สุดท้ายก็ต้องมาตายที่ว่าคนยอมรับหรือไม่” นายวิษณุกล่าว

นายวิษณุกล่าวว่า ในการออกกฎหมาย ด่านแรกที่จะต้องผ่านคือคณะรัฐมนตรี (ครม.) ไม่ว่า ครม. จะเสนอกฎหมายนั้นเอง หรือมีผู้อื่นเสนอกฎหมาย อย่างไรก็ต้องมาถามความเห็นจาก ครม. อยู่ดี นอกจากนี้ การออกกฎหมายยังถือเป็นนโยบายอย่างหนึ่ง ซึ่งทุกนโยบายจะต้องออกมาเพื่อตอบโจทย์การแก้ไขปัญหาทั้งสิ้น แม้ปัจจุบันก่อนที่จะมีการเสนอกฎหมายให้ ครม. พิจารณา ผู้เกี่ยวข้องจะวิเคราะห์ผลกระทบมาทั้งนั้น แต่การวิเคราะห์นั้นยังไม่หลากหลาย รัดกุม ชัดจน และเปิดเผยอย่างเพียงพอ เป็นที่มาของการที่ร่างรัฐธรรมนูญที่จะนำไปทำประชามติจะต้องมีมาตรา 77 ที่กำหนดให้ต้องทำการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกฏหมายทุกขั้นตอน เพราะถ้าวิเคราะห์บ่อยๆ ก็อาจจะได้ผลที่แตกต่างกัน การออกกฎหมายนั้นจึงจะเกิดความรอบคอบที่สุด

“ดังนั้น ทุกกระทรวง ทบวง กรม จะต้องเตรียมตัว จากเดิมที่อาจใช้การแต่งนิยายว่ากฎหมายนั้นๆ มีความจำเป็น แต่หลังจากนี้จะทำอย่างนั้นไม่ได้แล้ว ต้องใช้หลักวิชาในการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมาย และผมอยากเสนอให้ คปก. นำนิติกรผู้เกี่ยวข้องจากหน่วยงานของรัฐทุกแห่งมาอบรม ว่าการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมายที่แท้จริงควรจะทำอย่างไร เพราะที่ทำๆ กันที่ผ่านมามันไม่ใช่ ไม่มีการใช้หลักวิชาใดๆ ทั้งสิ้น” นายวิษณุกล่าว

นายวิษณุยังกล่าวว่า เร็วๆ นี้ผมจะมอบหมายให้ คปก. ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) มาประชุมร่วมกันเพื่อกำหนดสูตรในการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมาย ให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน โดยมีหลักที่จะใช้ในการวิเคราะห์รวม 8 ข้อ ประกอบด้วย

  1. คน – ถ้าออกกฎหมายมาแล้วมีคนเพียงพอที่จะทำงานไหม เพราะกฎหมายบางฉบับออกมา แต่ไม่มีคนทำงาน ทำให้กฎหมายนั้นแทบจะเป็นหมัน อย่างกฎหมายแก้ปัญหาการบินพลเรือน ที่สุดท้ายก็แก้ปัญหาไม่สำเร็จ เพราะไม่มีผู้เชี่ยวชาญด้านการบินที่จะมาช่วยทำงาน
  2. งบประมาณ – กฎหมายหลายฉบับมีมาตรการที่ดีมากๆ แต่ต้องใช้เงินมหาศาล เช่น กฎหมายจัดตั้งกองทุนต่างๆ ซึ่งหากไม่มีเงินเพียงพอ ถึงออกกฎหมายนั้นมา ก็ใช้แก้ปัญหาอะไรไม่ได้
  3. ผลกระทบต่อกฎหมายอื่นๆ – การจะออกกฎหมายมาแก้ไขปัญหาใดๆ ต้องเฉลียวใจไว้ก่อนว่าปัญหานั้นอาจจะใช้วิธีการอื่นแก้อยู่แล้ว ต้องตอบให้ได้ว่ากฎหมายใหม่จะแก้ปัญหานั้นได้ดีกว่าวิธีเดิมอย่างไร นอกจากนี้ บางครั้งไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายใหม่มาทั้งฉบับ แต่แก้ไขกฎหมายเดิมมาตราเดียวก็ใช้ได้แล้ว
  4. ผลกระทบต่อพันธสัญญาระหว่างประเทศ – จะต้องไปดูไว้ว่าประเทศไทยเคยเซ็นพันธสัญญาอะไรไว้กับใครบ้าง จะไปออกกฎหมายที่ขัดกับพันธสัญญานั้นไม่ได้
  5. ผลกระทบต่อภาระของประชาชน – แนวคิดดั้งเดิม เวลาจะขออนุญาตอะไร รัฐจะให้เป็นภาระของประชาชน เพราะถ้าให้รัฐแบกภาระทุกอย่างจะมีต้นทุนสูงมาก แต่ปัจจุบันแนวคิดดังกล่าวเปลี่ยนไปแล้ว รัฐจะต้องไม่ออกกฎหมายที่สร้างภาระให้ประชาชนเพิ่มเติมอีก
  6. ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ
  7. ผลกระทบทางสังคม
  8. ผลกระทบทางการเมืองและการปกครอง

วิษณุ2

นายวิษณุกล่าวว่า สำหรับเครื่องมือที่จะใช้ตรวจสอบผลกระทบด้านต่างๆ ของการออกกฎหมาย ตนขอสรุปไว้ด้วยตัวย่อภาษาอังกฤษ 3 ตัว คือ CEO โดย C คือ Checklist ที่ประชุม ครม. มีมติเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2559 กำหนดเช็กลิสต์สิ่งที่หน่วยงานต่างๆ ต้องทำ 10 ข้อ หากจะเสนอกฎหมายเข้าพิจารณาในที่ประชุม ครม. ซึ่งเท่าที่ทราบ นายอำพน กิตติอำพน เลขาธิการ สลค. ได้ตีกลับกฎหมายที่ไม่ทำตามเช็กลิสต์นั้นไปกว่า 20 ฉบับแล้ว โดยในเช็กลิสต์จะต้องมีการบอกแผนการออกกฎหมายลูกด้วย เพราะกฎหมายบางฉบับจะใช้ไม่ได้ถ้าไม่มีกฎหมายลูก เช่น ประกาศ ระเบียบ หรือกฎกระทรวง ยกตัวอย่างนับตั้งแต่รัฐบาลนี้เข้ามาก็มีกฎหมายผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ไปแล้ว 170 ฉบับ จากที่เสนอไปทั้งสิ้น 195 ฉบับ แต่ปรากฏว่ามีอยู่ราวหนึ่งในสามที่ยังแน่นิ่งอยู่ ทำอะไรไม่ได้ เพราะไม่มีการออกกฎหมายลูกตามมา ส่วน E คือ Experience ต้องใช้ประสบการณ์ เพราะกฎหมายบางฉบับอาจเคยมีความพยายามออกมาก่อนในอดีต แต่ไม่สามารถออกได้ด้วยเหตุผลบางอย่าง และ O คือ Opinion ความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ

“ขณะนั้น นโยบายเรื่อง RIA ของภาครัฐมีแล้ว ทั้งมติ ครม. เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2559 และจะเริ่มเข้มข้นขึ้นเรื่อยๆ ก่อนที่มาตรา 77 ในร่างรัฐธรรมนูญนี้จะออกมามีผลบังคับใช้ ซึ่งจะมีผลให้ต้องวิเคราะห์ผลกระทบการออกกฎหมายทุกขั้นตอน ถามว่าใครต้องวิเคราะห์บ้าง ก็ตั้งแต่กระทรวง สลค. ครม. กฤษฎีกา ส.ส. ไปจนถึง ส.ว. ถ้าทำได้ขนาดนี้แล้วยังมีกฎหมายที่ไม่เข้าท่าออกมาอีก ก็ไม่รู้จะว่าอย่างไรแล้ว” นายวิษณุกล่าว