สัมมนาทีดีอาร์ไอ 2016: ปรับบทบาทภาครัฐไทย…ให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี – “ให้ท้องถิ่นตัดสินใจ ตอบโจทย์คนในพื้นที่”

เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดงานสัมมนาประจำปี 2559 หัวข้อ "ปรับบทบาทภาครัฐไทย...ให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี”  ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ
เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดงานสัมมนาประจำปี 2559 หัวข้อ “ปรับบทบาทภาครัฐไทย…ให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี” ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ

เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดงานสัมมนาประจำปี 2559 ภายใต้หัวข้อ “ปรับบทบาทภาครัฐไทย…ให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี” โดยหนึ่งแนวทางของการปรับบทบาทคือการกระจายอำนาจการปกครอง “ให้ท้องถิ่นตัดสินใจ” โดย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ เริ่มต้นโดยเล่าย้อนกลับไปถึงประสบการณ์การซื้อเสื้อให้พอดีสมัยที่เรียนอยู่ต่างประเทศกับการบริหารราชการแผ่นดินแบบรวมศูนย์ว่า

“ตัวผมเองคิดว่ามีปัญหาอย่างหนึ่งครับ ผมเป็นคนที่มีคอใหญ่ สมัยที่เรียนอยู่ต่างประเทศผมหาซื้อเสื้อที่ใส่พอดีได้ แต่พอกลับมาเมื่อไทยกลับรู้สึกว่าเวลาซื้อเสื้อมักจะเจอที่คอพอดีแต่แขนไม่พอดี หรือไปซื้อเสื้อที่แขนพอดีคอก็ไม่พอดี มันเกิดอะไรขึ้น ถ้าชีวิตของเรามีการซื้อเสื้อผ้าเท่านั้น คงไม่ใช่เรื่องราวอะไรที่ใหญ่โต ผมจึงคิดเรื่องหนึ่งขึ้นจากประสบการณ์ที่ว่านี้ คือเป็นการยากและไม่เหมาะสมอย่างยิ่งของการที่เราออกแบบเรื่องๆ หนึ่ง รวมถึงนโยบายการบริหารประเทศแล้วนำไปใช้กับคนทุกคน เหมือนกับการออกแบบซื้อผ้า มีไซส์เดียวใช้กับคนทุกคน”

เพราะฉะนั้น วันนี้เรามาคุยกันในเรื่องที่จะทำอย่างไรให้การพัฒนาประเทศและการให้บริการประชาชน ไม่ใช่เรื่องของการที่รัฐบาลคิดเอง แต่ต้องเป็นเรื่องที่ให้ท้องถิ่นช่วยกันตัดสินใจ ท้องถิ่นของไทยมีปัญหา การเมืองไทยมีปัญหา เราอยากจะเห็นประชาธิปไตย เราพูดถึงประชาธิปไตยมาก แต่เรานึกกันออกไหมว่าถ้ามีการเลือกตั้งตามโรดแมปแล้ว ต่อไปใครจะมาเป็นพรรคการเมืองที่เราอยากจะเลือกกัน เราอาจจะนึกกันไม่ค่อยออกและเป็นปัญหาของประเทศไทย

สร้างผู้นำระดับชาติจากท้องถิ่น

ในต่างประเทศ ผู้นำการเมืองในระดับชาติถูกสร้างขึ้นมาจากผู้นำในท้องถิ่น เพราะฉะนั้น เราจะเห็นว่ามีคนที่ผลงานดีๆ กลายเป็นผู้นำระดับชาติ ใกล้บ้านเรา นายโจโค วิโดโด เคยเป็นนายกเทศมนตรีของนครจาร์กาตา มีผลงานที่ดี ตอนนี้มาเป็นประธานาธิบดีอินโดนีเซียคนที่ 7 สร้างความคาดหวังในการฟื้นฟูอินโดนีเซียขึ้นมาอย่างรวดเร็ว ในอินเดียไม่ไกลไปเท่าไร นายนเรนทระ โมที เคยเป็นผู้ว่าการรัฐคุชราต และสุดท้าย ด้วยผลงานการบริหารที่ดี เขาได้รับเลือกตั้งมาเป็นนายกรัฐมนตรีของอินเดีย

ไกลออกไปในสหรัฐอเมริกา เราเห็นคนอย่างนายบิล คลินตัน อดีตประธานาธบดีสหรัฐอเมริกาคนที่ 42 เคยเป็นผู้ว่าการรัฐอาร์คันซอ เทียบกับประธานาธิบดีคนปัจจุบัน นายบารัก โอบามา เป็นเพียงวุฒิสมาชิก เราจะเห็นว่าคนที่มีประสบการณ์บริหารท้องถิ่นมาก่อนมักจะมีผลงานที่ดีกว่าคนที่ไม่มีประสบการณ์ และการที่ท้องถิ่นสร้างประวัติการบริหารให้กับผู้นำแต่ละคน ทำให้ประเทศมีผู้นำในระดับชาติเกิดขึ้นได้

กรณีของจีนแม้ว่าจะไม่ได้เป็นประชาธิปไตย แต่ผู้นำของจีนเกือบทุกคนต้องผ่านการบริหารท้องถิ่นมาก่อน นายสี จิ้นผิง ก็เคยเป็นผู้ว่าการและรองผู้ว่าการมณฑลฝูเจี้ยนมาก่อน นี่คือตัวอย่างของต่างประเทศที่ใช้ท้องถิ่นในการสร้างผู้นำระดับชาติขึ้นมา

เราไม่ค่อยเห็นว่าประเทศไหนจะสามารถพลิกโฉมได้ในเวลาสั้นๆ แต่มีตัวอย่างมากมายที่แต่ละท้องถิ่นสามารถพลิกโฉมตนเองขึ้นมาได้ ผมขอยกตัวอย่างเมืองโออิตะในเกาะคิวชู ประเทศญี่ปุ่น เมืองนี้เคยเป็นเมืองล้าหลัง ยากจน แต่ว่าสุดท้ายสามารถเปลี่ยนเป็นเมืองที่เป็นต้นแบบของการพัฒนาได้ โดยการมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง คือนายโมริฮิโกะ ฮิรามัตสึ เขาได้ริเริ่มโครงการ 1 หมู่บ้าน 1 ผลิตภัณฑ์ ซึ่งสุดท้ายไม่ได้กลายเป็นโครงการธรรมดา แต่กลายเป็นขบวนการที่เปลี่ยนท้องถิ่นต่างๆ ในโลกกว่า 10 ประเทศ ทั้งชุมชนในจีน แอฟริกา และกระทั่งในประเทศไทยด้วย คือนโยบาย OTOP ปัจจุบัน การพัฒนาเมืองโออิตะของนายฮิรามัตสึ เน้นพึ่งตนเองไม่เน้นพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง และมีแนวความคิดว่า แม้เมืองโออิตะจะเป็นเมืองเล็กๆ แต่เป็นเมืองเสรี ท่ามกลางเศรษฐกิจไร้พรมแดน เมืองโออิตะไม่ใช่เมืองบริวารหรือเป็นติ่งเล็กๆ ของเมืองโตเกียว นี่คือท้องถิ่นที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ในเวลาอันสั้น

มีตัวอย่างอีกมากที่ท้องถิ่นพัฒนาเปลี่ยนแปลง ไปไกลนิดหนึ่ง เมืองบิลเบา (Bilbao) ประเทศสเปน เคยเป็นเมืองที่มีเหมืองแร่แต่สุดท้ายเหมืองแร่หมดลง เมืองก็ซบเซาตามไปด้วย จนกระทั่งนายกเทศมนตรี นายอินากิ อัซคูนา (Iñaki Azkuna) เขาฟื้นฟูด้วยการสร้างพิพิธภัณฑ์กุกเกนไฮม์ (Guggenheim) และปัจจุบันเมืองบิลเบาก็เปลี่ยนจากเมืองซบเซาแทบจะร้างกลายเป็นเมืองที่มีชีวิตชีวา เป็นเมืองที่มีนักท่องเที่ยวมาเที่ยวมากมาย

มีตัวอย่างเมืองที่อันตรายมากมายคือเมืองบาโกตา (Bagota) ประเทศโคลอมเบีย เป็นเมืองที่มีการฆ่ากันตายจำนวนมาก เต็มไปด้วยอาชญากรรมและยาเสพติด แต่ด้วยผู้ว่าการที่มีความสามารถหลายคน รวมถึงนายเอ็นริเก้ เพนาโลซ่า (Enrique Peñalosa) ก็สามารถฟื้นฟูจากเมืองที่ไม่ปลอดภัยกลายเป็นเมืองที่น่าอยู่ มีความปลอดภัยได้อย่างเช่นในปัจจุบัน ที่เมืองบาโกตาถือเป็นเมืองที่คนนิยมไปขี่จักรยานกันด้วยความปลอดภัยและน่าอยู่ของเมืองนี้

อีกตัวอย่างหนึ่งใกล้ประเทศไทยเข้ามา กรุงโซล ประเทศเกาหลีใต้ เดิมเป็นเมืองที่มีคุณภาพดีใช้ได้ แต่ว่าคลองในเมืองเป็นคลองที่มีน้ำเสีย จนกระทั่งนายกเทศมนตรีของกรุงโซล คือ นายอี มย็องบัก (lee Myung Bak) ขึ้นมารับตำแหน่งแล้วสั่งให้ให้รื้อทำท่อคลอง ฟื้นฟูน้ำในคลอง ทำให้เป็นที่ท่องเที่ยว สุดท้ายคนนี้ก็กลายเป็นประธานาธิบดีของเกาหลีใต้ในปี 2551

เหล่านี้เป็นตัวอย่างว่าเมืองต่างๆ ท้องถิ่นต่างๆ สามารถฟื้นฟูตัวเองได้เร็ว แต่เราไม่ค่อยเห็นว่ามีประเทศใดในโลกบ้างที่สามารถฟื้นฟูตัวเองได้เร็วขนาดนั้น ดังนั้น ถ้าเราไปฝากความหวังไว้กับการพัฒนาประเทศโดยรัฐบาลส่วนกลางแทนที่จะฝากไว้กับเมือง เราคงเสียโอกาสไปมากมาย

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ
ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ

ประชาชนรู้ปัญหาของตนเองดีที่สุด

อะไรคือหัวใจของการกระจายอำนาจ ผมคิดว่าผู้ที่กล่าวถึงหัวใจของการกระจายอำนาจได้ดีที่สุดคนหนึ่งคือ นายกอนซาโล ซานเชส เดอ โลซาด้า (Gonzalo Sánchez de Lozada) ประธานาธิบดีของประเทศโบลิเวีย หรือที่คนโบลิเวียเรียกด้วยความรักใคร่และเอ็นดูว่าว่าโกนี่ แต่เดิมโกนี่ถูกมองว่าเป็นนักการเมืองที่เรียกว่ามีความสามารถ เขาสามารถลดอัตราเงินเฟ้อมหาศาลของโบลิเวียได้ แต่อีกด้านก็ถูกมองว่าเป็นนักเรียนนอก เป็นคนไม่ติดดิน ในช่วงรณรงค์หาเสียงโกนี่จึงใช้วิธีที่ไม่มีใครใช้มาก่อน คือนั่งไปกับคนขับรถ เดินทางไปทั่วประเทศ ไปคุยกับชาวบ้าน ไปฟังชาวบ้านพูด

และตลอดเวลาหลายปีที่ไปสัมผัสกับผู้คน เขาบรรลุถึงสัจธรรมข้อหนึ่งว่า “ประชาชนรู้วิธีที่ดีที่สุดในการแก้ปัญหาของตน ไม่ใช่วิธีที่เสนอโดยคนที่ไม่มีปัญหา” และเมื่อโกนี่รับตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีของโบลิเวีย เขาจึงเริ่มการกระจายอำนาจครั้งใหญ่ที่สำคัญที่สุดครั้งหนึ่งในโลก และโบลิเวียก็กลายเป็นต้นแบบของการกระจายอำนาจไปท้องถิ่นของโลก

แล้วอะไรคือความแตกต่างของรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น ผมคิดว่ามีหลายประการ

1) รัฐบาลกลางจะคิดแบบเดียวจึงยากที่จะตอบสนองต่อความต้องการที่หลากหลายได้ ในขณะที่แต่ละท้องถิ่นมีความต้องการที่แตกต่างกัน ดังนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจึงตอบสนองกับความต้องการของคนได้ดีกว่ารัฐบาลกลาง

2) รัฐบาลกลางแก้ปัญหาตามกระทรวง กระทรวงใครกระทรวงมัน ซึ่งไม่มีการประสานงานกัน จึงเป็นการแก้ปัญหาแบบแยกส่วน ในขณะที่คนที่ดูแลท้องถิ่นเขาต้องแก้ไขปัญหาแบบบูรณาการให้จบในพื้นที่ให้ได้ ให้คนกินดีอยู่ดีโดยไม่ต้องแยกว่าอยู่กระทรวงไหน

3) เป็นเรื่องที่ง่ายกว่ามากสำหรับรัฐบาลท้องถิ่นที่จะมีส่วนร่วมออกเสียงในท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นมีขนาดไม่ใหญ่เกินไป ในขณะที่การเมืองระดับชาติวุ่นวายซับซ้อนสับสน มีขนาดใหญ่ ยากที่ประชาชนแต่ละคนจะไปมีส่วนร่วมได้

4) การเมืองระดับชาติทำแบบเดียว จึงไม่เห็นโอกาสของการเกิดเครื่องมือใหม่ๆ ในขณะที่ท้องถิ่นมีการทดลอง มีล้มเหลวบ้าง สำเร็จบ้าง แต่ก็มีโอกาสสร้างนวัตกรรมให้เกิดขึ้นได้

นี่คือหัวใจของความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่น

ท้องถิ่นทำให้คนกินดีอยู่ดีได้จริงหรือไม่ “การศึกษา” เป็นบริการที่มีการกระจายอำนาจมากที่สุดอย่างหนึ่งและถูกศึกษาด้วยว่ากระจายอำนาจไปแล้วก่อให้เกิดผลอย่างไร ซึ่งผลการศึกษาขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือโออีซีดี (OECD) พบว่า การกระจายอำนาจด้านการคลังไปให้ท้องถิ่น ทำให้ท้องถิ่นลงทุนด้านการศึกษามากขึ้น และถ้ามีการกระจายอำนาจการบริหารจัดการการศึกษาไปด้วย ไม่ใช่แค่ด้านการคลัง คะแนนสอบของนักเรียนท้องถิ่นวัดด้วยคะแนนโครงการประเมินผลนักเรียนร่วมกับนานาชาติ หรือ PISA (Programme for International Student Assessment) สูงขึ้น 25 คะแนนจากคะแนนเฉลี่ย 500 คะแนน เห็นว่าเป็นการเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยการเพิ่มขึ้นนั้นจับได้ทั้ง 2 อย่าง ไม่ว่าจะเป็นการกระจายอำนาจด้านการจัดการศึกษาไปยังองค์กรส่วนท้องถิ่น หรือการกระจายอำนาจไปให้โรงเรียนจัดการตนเอง และถ้าทำทั้ง 2 อย่างก็จะได้ประโยชน์จากการตัดสินใจอย่างอิสระจากการทดลองของโรงเรียน เพื่อจัดการเรียนการสอนให้ดีขึ้นได้

ประเทศไทยอยู่ตรงไหนในการกระจายอำนาจ

ประเทศไทยอยู่ตรงไหนในการกระจายอำนาจ ปัจจุบันเรามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เกือบ 8,000 แห่ง โดยส่วนใหญ่เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเป็นหน่วยงานที่มีขนาดเล็ก มีการรับโอนภารกิจมา 220 ภารกิจจาก 359 ภารกิจของรัฐบาลส่วนกลาง มีการรับโอนรายได้มา 27% ของรายได้สุทธิของรัฐบาลกลาง เรียกได้ว่ารับโอนงานมาไม่น้อย รับโอนเงินมาพอสมควร แต่ว่าเงินอุดหนุนที่โอนมามีส่วนเกี่ยวข้องกับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งท้องถิ่นไม่สามารถตัดสินใจใช้จ่ายได้ตามความต้องการของตนเอง ที่สำคัญอีกประการคือมีรับโอนคนมาปัจจุบันประมาณ 10,000 คนเท่านั้นเอง โดยไม่นับครูในท้องถิ่น(คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

สัมมนาบทบาทรัฐ

จุดอ่อนอีกประการของการกระจายอำนาจของประเทศไทยคือ ท้องถิ่นของไทยยังมีความสามารถในด้านการคลังไม่สูงเท่าไร เมื่อวัดจากการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเอง เราจะเห็นว่าท้องถิ่นของไทยมีรายได้ภาษีที่จัดเก็บมาเพียง 8% เท่านั้น ต่ำกว่าหลายประเทศ เมื่อเทียบกับหลายประเทศที่มีท้องถิ่นเติบโตมากกว่า แม้กระทั่งประเทศจีนมีสัดส่วนภาษีที่ท้องถิ่นเก็บได้ 41% หรืออินเดีย 32% ญี่ปุ่น 42% กรณีของประเทศไทยเราเก็บภาษีด้วยท้องถิ่นเองได้ต่ำกว่าอินโดนีเซีย ซึ่งกระจายอำนาจภายหลังประเทศไทยด้วยซ้ำไป

ประเทศไทยผ่าน 3 ยุคของการกระจายอำนาจมา ยุคแรกคือยุคทอง เริ่มต้นจากปี 2540 มีการกระจายอำนาจโดยการออกรัฐธรรมนูญ มีกฎหมายกระจายอำนาจ มีการจัดสรรเงินรายได้จำนวนหนึ่งไปสู่ท้องถิ่น ต่อมาในยุคที่ 2 คือยุคซีอีโอ เริ่มต้นในปี 2545 การกระจายอำนาจถอยหลังชะลอลงไป แม้ว่าจะมีการกระจายอำนาจในด้านการจัดการการศึกษา โอนโรงเรียนของส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นมากขึ้น แต่การกระจายอำนาจในด้านอื่นนั้นกลับชะลอตัวลง มีการเลือกการโอนรายได้ 35% ไปสู่ท้องถิ่นอย่างไม่มีกำหนด และสุดท้าย มาถึงยุคปัจจุบัน คือยุคติดกับ ซึ่งมีการชะลอการถ่ายโอนการกระจายอำนาจการจัดการการศึกษา มีการเพิ่มสัดส่วนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ส่วนกลางโอนให้กับท้องถิ่น ทำให้ท้องถิ่นมีอิสระ มีเสรีภาพในการตัดสินใจใช้จ่ายลดลง และ อปท. บางแห่งถึงกับมีความรู้สึกว่าไม่คุ้มที่จะทำงานหรือภารกิจต่างๆ ที่ได้รับมอบหมายต่อไป อยากจะคืนภารกิจนั้นให้กับส่วนกลาง (คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)

สัมมนาบทบาทรัฐ2

สัมมนาบทบาทรัฐ1

โครงสร้างรายได้ของท้องถิ่น

เราจะเข้าใจท้องถิ่นไทยได้ดีขึ้น ถ้ารู้ว่าท้องถิ่นไทยมีรายได้และรายจ่ายอย่างไร ส่วนของรายได้ 27% ของรายได้สุทธิของส่วนกลางถูกโอนมายังท้องถิ่น แต่ส่วนนี้ผสมกันหลายอย่าง หากมาแกะไส้ในดูจะพบว่ามีส่วนภาษีที่ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บเองเพียง 8% อีกส่วนหนึ่งเป็นส่วนที่รัฐบาลกลางจัดเก็บให้ หรือส่วนที่รัฐบาลกลางแบ่งให้ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น ซึ่งท้องถิ่นไม่ได้รู้สึกว่าได้รับภาษีจากประชาชนโดยตรง และประชาชนไม่รู้สึกว่าได้จ่ายภาษีกับท้องถิ่นโดยตรง เราไม่รู้ตัวว่าเวลาเราจ่ายซื้อของ เงินภาษีมูลค่าเพิ่มวิ่งไปท้องถิ่นด้วยนะ อีกสองส่วนที่เหลือคือเงินอุดหนุน แบ่งเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปที่ท้องถิ่นมีอิสระในการใช้ และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่มีสัดส่วนสูงขึ้นเรื่อยๆ เป็นส่วนที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจตัดสินใจ

มาดูด้านรายจ่าย เวลาเราคิดว่าท้องถิ่นไทยใช้เงินไปกับอะไร เรามักคิดถึงว่าท้องถิ่นเอาเงินไปก่อสร้าง แต่ถ้าเรามาดูรายจ่าย 5 อันดับแรกของท้องถิ่นทุกรูปแบบ อันดับที่ 1 คือบริหารทั่วไป ส่วนที่ 2 คือเอาเงินมาใช้เรื่องสร้างชุมชนสร้างบ้านให้คนอยู่ ส่วนที่ 3 คือเรื่องการศึกษา ส่วนที่ 4 เอามาสร้างถนน และส่วนที่ 5 คืองบกลาง แต่มีข้อสังเกตประการหนึ่ง อบต. ซึ่งเป็นท้องถิ่นขนาดเล็กของไทยจะมีน้ำหนักของค่าบริหารทั่วไปสูงถึง 1/3 เป็นประเด็นที่ผมจะพูดต่อไป

แล้วประชาชนได้อะไรจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โชคดีที่มีงานวิจัยของ ผศ. ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และคณะ (2557) ที่ชี้ให้เห็นว่าประชาชนมีความพึงพอใจการบริการต่างๆ ของท้องถิ่นในระดับที่สูงพอสมควร ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการศึกษา การดูแลผู้สูงอายุ ผู้ด้อยโอกาส การสร้างเศรษฐกิจสร้างรายได้ โดยการสอบถามความเห็นประชาชนและใช้กลุ่มตัวอย่างสูงถึง 11,000 ตัวอย่าง ถือว่าเป็นกลุ่มตัวอย่างที่น่าเชื่อถือพอสมควร และที่สำคัญ ในบรรดาคนที่พึงพอใจกับบริการของรัฐบาลท้องถิ่น คนจนเป็นกลุ่มที่พึงพอใจบริการมากที่สุด ชี้ให้เราเห็นว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น นอกจากสร้างการบริการที่ดีแล้ว น่าจะมีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำของประชาชนด้วย

กระจายอำนาจการศึกษา – ใช้งบยืดหยุ่น

ในเรื่องของการศึกษาเป็นเรื่องหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นว่าวิธีที่เราคิดปัญหาจากส่วนกลางและวิธีที่คนในพื้นที่คิดอาจจะไม่เหมือนกัน เวลาพูดถึงการศึกษารัฐบาลส่วนกลางอาจจะคิดอยากเห็นประชาชนทุกคนเรียนหนังสือเก่งๆ สอบเข้ามหาวิทยาลัยได้ และได้เงินเดือนดีๆ แต่ถามคนในท้องถิ่นเขาอาจจะให้คำตอบที่แตกต่างกัน

ตัวอย่างเช่น บางส่วนเจอนักท่องเที่ยวอยากเป็นไกด์ บางคนไม่สนใจเรียนหนังสือ ชอบเครื่องบิน อยากเป็นนักบิน บางคนชอบมอเตอร์ไซค์ เล่นเครื่องกลก็มีความสุขอยู่แล้ว ดังนั้น ท้องถิ่นและคนมีความต้องการที่หลากหลายแตกต่างกัน เรามาดูกันว่าความต้องการที่หลากหลายของท้องถิ่นถูกตอบสนองโดยรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นแตกต่างกันอย่างไร

ถ้ามาดูส่วนของรัฐบาลกลาง งบประมาณ 72% เป็นงบประมาณของบุคคลกร เช่น ครูและผู้บริหาร เอาไปทำอย่างอื่นไม่ได้ อีก 21% เป็นงบประจำอย่างอื่นที่เอาไปใช้อย่างอื่นไม่ได้ มีเพียง 7% เป็นงบประมาณสำหรับทำโครงการต่างๆ ตามความต้องการ แต่โครงการของโรงเรียนที่มาจากส่วนกลางคือ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ เกือบทั้งหมดก็ถูกกำหนดมาจากส่วนกลาง ท้องถิ่นโรงเรียนไม่สามารถจัดทำคิดค้นได้เอง

แต่ถ้ามาดูโรงเรียนของ อปท. จะมีค่าใช้จ่ายส่วนกลางและเงินเดือนต่างๆ 67% แต่อีก 1 ใน 3 หรือ 33% เป็นส่วนที่ท้องถิ่นสามารถใช้ตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ เพราะฉะนั้น ความต้องการที่แตกต่างหลากหลายกันถูกตอบสนองโดยการจัดทำงบประมาณที่แตกต่างกันไปด้วย

น่าเสียดายที่เราเคยมีความพยายามในการกระจายอำนาจในการศึกษาและโอนถ่ายโรงเรียนไปยังท้องถิ่นได้ส่วนหนึ่ง แต่ก็หยุดชะงักอย่างที่ได้เล่าไปก่อนหน้านี้ ในปัจจุบันเราจึงมีจำนวนนักเรียนที่เรียนอยู่ในสังกัดท้องถิ่นเพียง 6-7% ของนักเรียนในประเทศเท่านั้น เกิดอะไรขึ้นกับโรงเรียนเหล่านี้ เรื่องนี้โชคดีที่ทางทีดีอาร์ไอมีนักวิจัยสนใจศึกษา พร้อมลงไปดูในพื้นที่จริง คือคุณศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ

โรงเรียน “ท้องถิ่น” คะแนนดีกว่า ตอบโจทย์คนในพื้นที่

นายศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ
นายศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ
ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ

คุณศุภณัฏฐ์ได้วิจัยศึกษามานาน ได้ทราบข่าวว่าลงพื้นที่ดูงานกระจายอำนาจเรื่องการศึกษาด้วย ช่วยเล่ารายละเอียดให้ฟังหน่อย

นายศุภณัฏฐ์: วันนี้ต้องขอพาทุกท่านไปยังจังหวัดเชียงใหม่ ทั้งหมด 4 โรงเรียน ตั้งแต่ปี 2549 หลังจากรับถ่ายโอนมาก็มีการจัดการศึกษาที่หลากหลายน่าสนใจ ซึ่งวันนี้จะยกตัวอย่าง 2 แห่ง โรงเรียนแรกคือโรงเรียนต้นแก้วผดุงพิทยาลัย อยู่ในเขตเมือง โรงเรียนนี้มีการสอน 4 ภาษา ได้แก่ ภาษาไทย ภาษาอังกฤษ ตามหลักสูตรแกนกลาง ภาษาที่สามคือภาษาจีนด้วยเหตุผลอย่างที่รู้กันว่าเชียงใหม่มีนักท่องเที่ยวจีนเข้ามาค่อนข้างมาก และสุดท้ายคือภาษาล้านนา เป็นการอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่นไว้ด้วย

ดร.สมเกียรติ: แล้วในจอ ที่เห็นสไปเดอร์แมนในจอคอมพิวเตอร์ของนักเรียน คืออะไรครับ?

นายศุภณัฏฐ์: เป็นห้องเรียนที่นักเรียนชั้นประถมศึกษาปีที่ 4 กำลังฝึกฝนใช้โปรแกรม Adobe Photoshop เพื่อตัดต่อภาพ ซึ่งเป็นความต้องการของผู้ปกครองที่บอกโรงเรียนว่าต้องการให้ลูกมีความรู้เก่งด้านไอที อยากให้ลูกเก่งเรื่องคอมพิวเตอร์ นอกจากนี้ โรงเรียนยังมีการสอนหลักสูตรภาษาอังกฤษ หรือ English Program เพื่อตอบสนองความต้องการของพ่อแม่ผู้ปกครอง

ดร.สมเกียรติ: แล้วอีกโรงเรียนละครับ

นายศุภณัฏฐ์: อีกโรงเรียนหนึ่งคือโรงเรียนแม่อายวิทยาคม โรงเรียนนี้ตั้งอยู่ในพื้นที่ค่อนข้างยากจน บางคนจบมัธยมศึกษาปีที่ 3 มัธยมศึกษาปีที่ 6 ไม่ได้เรียนต่อ มักจะออกไปทำงานช่วยที่บ้านหาเลี้ยงชีพ ตรงนี้โรงเรียนเห็นปัญหาจึงตัดสินใจเปลี่ยนการสอนมาเน้นแนะแนวอาชีพ เปิดห้องเรียนที่หลากหลาย มีห้องเรียนช่าง ห้องเรียนคหกรรม ห้องเรียนหัตถกรรม รวมไปถึงห้องเรียนปลูกหม่อนเลี้ยงไหมด้วย เพราะโรงเรียนมีพื้นที่เยอะและไหมเป็นที่ต้องการของตลาด ปัจจุบันขาดแคลน จึงเพิ่มเข้ามาให้นักเรียนได้ฝึกฝนเป็นอาชีพต่อไป

ดร.สมเกียรติ: แบบนี้แสดงว่าแม้แต่ในจังหวัดเดียวกัน ความต้องการก็ไม่เหมือนกัน

นายศุภณัฏฐ์ : ใช่ครับ

ดร.สมเกียรติ: แล้วจากการศึกษาเราพบบทเรียนของการกระจายอำนาจอะไรที่สำคัญบ้าง?

นายศุภณัฏฐ์ : มีทั้งหมด 3 ข้อนะครับ 1) ตัว อบจ.เชียงใหม่ให้อิสระกับโรงเรียนที่จะปรับปรุงหลักสูตร ทำให้โรงเรียนสามารถตอบสนองต่อความต้องการที่แตกต่างกันแต่ละพื้นที่ได้ 2) อบจ.เชียงใหม่สนับสนุนเงินอย่างเต็มที่และให้อิสระโรงเรียนที่จะจัดสรรเงินดังกล่าวด้วย โรงเรียนที่ขาดครูสามารถจ้างครูได้ทันที โรงเรียนที่ไม่มีบุคลากรสนับสนุนสามารถจ้างได้ ต้องการอุปกรณ์ช่าง ต้องการคอมพิวเตอร์ สามารถจัดซื้อได้ แตกต่างจากโรงเรียนของกระทรวงศึกษาธิการทั่วไปที่ขาดแคลนงบประมาณและมีขีดจำกัดในการเลือกอุปกรณ์หรือจ้างบุคลากร 3) คณะกรรมการสถานศึกษา เกิดจากรวมตัวของผู้ปกครอง เป็นตัวแทนของผู้ปกครองและชุมชน เข้ามามีส่วนร่วมกับโรงเรียนมากขึ้น แตกต่างจากโรงเรียนทั่วไป เพราะว่าผู้ปกครองมองเห็นว่าโรงเรียนมีงบประมาณมากขึ้น มีอิสระมากขึ้น สามารถเปลี่ยนแปลงและกำหนดทิศทางของโรงเรียนได้ เปลี่ยนแปลงอนาคตของลูกหลานได้ จึงอยากเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ส่วนโรงเรียนของ สพฐ. มีอะไรแบบนี้ค่อนข้างน้อย เพราะเวลาเรียกมาทำอะไรมักจะเป็นการเรี่ยไรเงิน
มากกว่า

บทบาทรัฐไทย4

ดร.สมเกียรติ: แต่พวกเราคงสงสัยกันว่าผลการเรียนเป็นอย่างไร? หลังจากกระจายอำนาจแบบนี้

นายศุภณัฏฐ์: จากหลักฐานที่มีอยู่ โรงเรียนท้องถิ่นไม่ได้ด้อยไปกว่าโรงเรียน สพฐ. เลย โดยเฉพาะถ้าดูจากคะแนนการสอบนานาชาติที่เรียกว่า TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) ในวิชาคณิตศาสตร์ระดับประถมศึกษาปีที่ 4 พบว่า ค่าเฉลี่ยของนักเรียนท้องถิ่นอยู่ที่ 480 คะแนน ขณะที่ของโรงเรียน สพฐ. อยู่ต่ำกว่า แต่อย่างไรก็ตาม คะแนนอย่างเดียวไม่ได้บอกคุณภาพของโรงเรียนที่แตกต่างกัน เพราะว่าคะแนนของนักเรียนอาจจะขึ้นอยู่กับฐานะของครอบครัวด้วย ดังนั้น หลังจากปรับฐานะครอบครัวให้ใกล้เคียงกัน พบว่านักเรียนของ สพฐ. โดยเฉลี่ยมีฐานะแย่กว่านักเรียนท้องถิ่น ทำให้คะแนนของ สพฐ. เพิ่มขึ้นมา แต่โดยรวมคะแนนก็ยังแย่กว่านักเรียนท้องถิ่นอยู่ดี

ดร.สมเกียรติ: ต้องขอบคุณคุณศุภณัฏฐ์มากครับ

กระจายอำนาจดูแลผู้สูงอายุ – อยู่อย่างมีศักดิ์ศรี

นี่เป็นตัวอย่างที่ทีมวิจัยของเราไปลงพื้นที่ดูว่าเกิดอะไรขึ้น เมื่อมีการกระจายอำนาจด้านการศึกษา เราจะไปในจังหวัดใกล้ๆ เพื่อดูว่าสวัสดิการผู้สูงอายุเป็นอย่างไร ผมคิดว่าคงมีความคิดที่แตกต่างกันเวลารัฐบาลกลางคิดว่าผู้สูงอายุต้องการอะไร อาจจะคิดว่าต้องการบ้านพักคนชรา ต้องการบริการรักษาพยาบาล ซึ่งอาจจะไม่ผิด หรือต้องการปฏิบัติธรรม

แต่ถ้าเราไปคุยกับผู้สูงอายุจริงๆ อาจจะพบว่าไม่อยากได้อะไรมากมายเลย แค่อยากได้การอยู่อย่างมีศักดิ์ศรี หมายความว่าไม่ต้องการเป็นภาระของสังคมก็ได้ บางคนอาจจะแข็งแรงอยู่ อาจอยากเต้นลีลาศ เต้นรำ อาจจะอยากเรียนภาษาอังกฤษก็ได้ ที่พูดมานี้ไม่ใช่เรื่องสมมติครับ เพราะเราเอามาจากตัวอย่างจริงของการจัดการสวัสดิการคุณภาพผู้สูงอายุของเทศบาลนครนนทบุรี ที่เราไปดูที่นนทบุรีเพราะว่าคนนนทบุรีกำลังเป็นอนาคตของประเทศไทย เพราะว่านนทบุรีมีประชากรมากกว่า 20% เป็นผู้สูงอายุ พูดง่ายๆ คือนนทบุรีแก่กว่าประเทศไทย

แต่เดิมผู้สูงอายุที่นนทบุรีมีชมรมทำกิจกรรมร่วมกัน แต่เป็นกิจกรรมที่จำกัดไม่กี่อย่าง จนกระทั่งเทศบาลนครนนทบุรีได้มาตั้งศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุขึ้น ประชาชนในพื้นที่จึงมีพื้นที่มาทำกิจกรรมร่วมกัน ทำให้เกิดกิจกรรมต่างๆ มากมายกว่า 20 กิจกรรมตลอดทั้งวันให้ผู้สูงอายุเข้าร่วมได้ ชุมชนมีส่วนร่วมและทำให้การบริหารกิจกรรมต่างๆ เป็นไปได้ด้วยต้นทุนที่ไม่แพง ไม่จำเป็นต้องจ้างคนจำนวนมากมาดูแล

บทบาทรัฐไทย5

บทบาทรัฐไทย6

บทบาทรัฐไทย7

มาดูตัวอย่างกัน มีรำไทเก๊ก รำพัด เป็นการออกกำลังกาย มีการเต้นส่ายสะโพกด้วย มีเต้นลีลาศ เพราะฉะนั้น จะเห็นว่าไม่ใช่ผู้สูงอายุทุกคนที่อยากไปนั่งสมาธิปฏิบัติธรรมกันหมด อีกตัวอย่าง ผู้สูงอายุในนี้ไปเรียนภาษาอังกฤษ ทำไมถึงมาเรียนกัน ทีมวิจัยเราไปพูดคุยแล้วพบว่าผู้สูงอายุไปเจอนักท่องเที่ยวมาถามทางแล้วตอบไม่ได้บอกทางไม่ได้ รู้สึกอาย จะให้ไปเรียนกับเด็กๆ ก็อายเหมือนกัน ในที่สุดพอศูนย์ฯ มาเปิดหลักสูตรภาษาอังกฤษผู้สูงอายุก็มาเรียนด้วยกัน จำได้บ้างไม่ได้บ้างก็ไม่เป็นไร ได้เจอเพื่อนฝูงก็โอเคแล้ว

ดังนั้น อย่าไปทึกทักเองว่าผู้สูงอายุแต่ละคน อยากจะได้อะไรแบบที่รัฐบาลกลางคิด

“หนองบัวลำภูโมเดล” – ตั้งกองทุนดูแลผู้สูงอายุ

มาดูอีกตัวอย่างหนึ่ง ตัวอย่างของการจัดสวัสดิการผู้พิการ ซึ่งคนพิการก็มีความหลากหลาย เราที่เป็นคนปกติอาจจะไม่ทราบ อาจจะมีพิการทางจิตใจ พิการร่างกาย ตาพิการ หูพิการ พิการเคลื่อนไหวไม่ได้ก็ไม่เหมือนกันทุกคน เพราะฉะนั้น หากจะหาเครื่องมือให้เคลื่อนที่ได้ง่ายขึ้น เช่น รถเข็น แปลว่ารถเข็นจะต้องไม่มีแบบเดียว แต่ถ้าให้รัฐบาลกลางคิดสงสัยจะเข้ากรอบที่ว่าไปจ้างทำรถเข็นแบบเดียวมาหมด บางคนใช้ได้บางคนใช้ไม่ได้ แต่ถ้ามาดูท้องถิ่นที่ให้สวัสดิการผู้สูงอายุ เราจะเห็นความต้องการรถเข็นสารพัดแบบ เช่น รถเข็นเก็บผลไม้ได้ บางคนต้องการรถเข็นที่เข็นของไปขายที่ตลาดได้ เป็นต้น

ส่วนนี้เราได้ผู้เชี่ยวชาญของทีดีอาร์ไอไปศึกษาในพื้นที่ด้วย ขอเรียนเชิญ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น และที่ปรึกษาทีดีอาร์ไอ

ดร.สมเกียรติ: ทราบว่าอาจารย์เคยศึกษาสวัสดิการคนพิการที่จังหวัดหนองบัวลำภูมา ช่วยเล่าหน่อยครับ

ดร.วรวรรณ: จังหวัดหนองบัวลำภู มีนวัตกรรมใหม่ๆ เกิดขึ้น ปกติการฟื้นฟูสุขภาพผู้พิการเป็นส่วนหนึ่งของงบเหมาจ่ายรายหัวของหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) โดยงบที่ส่งให้สถานพยาบาลจะถูกกันหัวละ 15 บาทสำหรับการฟื้นฟูตรงนี้

ในทุกปี งบส่วนนี้ถ้าสถานพยาบาลไม่จัดบริการฟื้นฟูสุขภาพ เงินจะต้องถูกส่งคืนมาที่ สปสช. (สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ) เพื่อนำไปใช้ภารกิจอื่น ปรากฏว่าในจังหวัดหนองบัวลำภูมองเห็นว่าเงินส่วนนี้ถูกส่งคืนทุกปี นายก อบจ. ก็เสียดายว่าเงินส่วนนี้ไม่ถูกนำไปใช้ คนเสียประโยชน์คือผู้พิการที่ต้องการการฟื้นฟู จึงเกิดนวัตกรรมว่า เอางบเหมาจ่ายรายหัว 15 บาท คูณด้วยจำนวนหัวประชากรในจังหวัดทั้งหมดไม่ใช่เฉพาะคนพิการ เอามาตั้งกองทุนฟื้นฟูสุขภาพโดย อบจ. ลงขันอีกในจำนวนเท่ากัน เรียกว่า cost sharing (แบ่งกันรับต้นทุน) เมื่อตั้งเป็นกองทุนฯ ก็ตั้งคณะกรรมการมาดูแลจากคนในพื้นที่ให้มีส่วนร่วมดูแลงบประมาณส่วนนี้ และมีโรงพยาบาล มี อบจ. เข้ามาด้วย

สิ่งที่เขาทำเรียกว่าเป็นนวัตกรรม เพราะคนในพื้นที่จะทราบว่าผู้พิการอยู่ที่ไหน ใครมีความลำบากอย่างไร ตัวอย่างเช่น บางคนอยู่ในบ้านที่ไม่มีห้องน้ำ เขาอยู่ในสุขภาวะที่แย่มาก เขาพิการเข้าห้องน้ำไม่ได้ ที่นอนของเขาจะสกปรกมาก คนในพื้นที่รู้ว่าคนนี้ไม่มีห้องน้ำ เขาก็ใช้งบส่วนนี้บวกกับแรงงานของคนในพื้นที่เป็นอาสาสมัครเข้าไปสร้างห้องน้ำในห้องนอนของเขา ให้สามารถช่วยเหลือตนเองเข้าห้องน้ำได้ หรือบางคนนั่งรถเข็น แต่เส้นทางจะไปห้องน้ำมันทุลักทุเล เขาก็มาปรับปรุงเส้นทางให้รถเข็นไปได้ รวมถึงปรับปรุงห้องน้ำให้ใช้งานสะดวก

ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ
ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ

จะเห็นว่าห้องน้ำอย่างเดียวปัญหายังไม่เหมือนกันเลย แล้วไม่ใช่แค่เรื่องห้องน้ำ มันเป็นเรื่องคุณภาพชีวิต ต่อไปเป็นเรื่องของการเคลื่อนย้ายด้วย เขาก็ให้คนพิการที่อยู่ในพื้นที่และมีทักษะและความคิดสร้างสรรค์ เขารับบริจาคล้อรถเบาะรถมาประกอบกันเป็นรถเข็นที่เหมาะกับตามความต้องการของแต่ละคน ยังไม่จบแค่นั้น การใช้งานก็ต้องมีชำรุดเสียหายบ้าง เขาจะมีหน่วยเคลื่อนที่ไปรับซ่อมตามที่อยู่ของผู้พิการต่างๆ เพราะจะให้คนพิการเอารถมาซ่อมก็คงลำบาก

เรียกว่าคนในพื้นที่คิดสำหรับคนในพื้นที่ โดยใช้งบทั้งของพื้นที่บวกกับงบจากส่วนกลางเข้ามา

ดร.สมเกียรติ: แล้วมีจังหวัดไหนอีกบ้าง ที่เอาโมเดลนี้ไปใช้ในพื้นที่

ดร.วรวรรณ: มีหลายพื้นที่หลายจังหวัดที่ตอนแรกไม่กล้าทำ เพราะกลัวสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กันมาก ในที่สุดก็พยายามเลียนแบบโมเดลของจังหวัดหนองบัวลำภูว่าทำอย่างไรตั้งกองทุนอย่างไร ควรใช้ระเบียบอะไร ถึงสามารถทำได้ เพราะฉะนั้น เป็นแหล่งที่ทำให้พื้นที่อื่นมาเรียนรู้และปรับใช้ให้เหมาะกับจังหวัดของตนได้

ดร.สมเกียรติ ต้องขอบคุณอาจารย์มากครับ ได้ความรู้มากเลยครับ

3 ปัญหากระจายอำนาจ – “ขาดอิสระ-ขาดขีดความสามารถ-ขาดกลไกรับผิดชอบ”

เราจะเห็นว่าพื้นที่ตอบสนองความต้องการได้ พื้นที่ท้องถิ่นสร้างส่วนร่วมได้ ดังนั้น บริการที่ออกมาก็ดี ต้นทุนต่ำ แต่บางท่านอาจจะสงสัยว่าการกระจายอำนาจในการจัดการของท้องถิ่นเป็นเรื่องที่ดีแล้ว ทำไมประเทศไทยจึงไม่มีบริการที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นมากกว่าที่เรามาเล่ากันฟังมากมาย ผมว่าน่าจะมีสาเหตุ 3 เรื่องด้วยกัน

1) การขาดอิสระของท้องถิ่น มีการศึกษาชี้ให้เห็นเลยว่าทุกวันนี้ท้องถิ่นรับผิดชอบกับกระทรวงมหาดไทย เช่น ผู้ว่าการอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด มากกว่าที่จะรับผิดชอบต่อประชาชน เนื่องจากกฎหมายกำหนดไว้ อย่างเช่น นายอำเภอสามารถเตือนนายก อบต. ได้ว่าอย่าทำอะไรเสียหาย ถ้าเตือนแล้วไม่ฟังสามารถแขวนหรือให้นายก อบต. หยุดการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวได้ ถ้ายังไม่ยอมอีกสามารถปลดออกได้เลย ทั้งๆ ที่นายก อบต. มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่นายอำเภอไม่ได้มาจากการเลือกตั้งด้วยซ้ำไป

เรื่องของการอนุมัติร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น กฎหมายปัจจุบันให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยอนุมัติ โดยสภาท้องถิ่นผ่านร่างข้อบัญญัติแล้วก็ยังใช้ไม่ได้ต้องให้กระทรวงมหาดไทย ให้นายอำเภอ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด อนุมัติก่อน และที่สำคัญ เมื่อจะอนุมัติงบประมาณของท้องถิ่นก็ต้องผ่านกระทรวงมหาดไทยเช่นกัน

ตรงนี้ทำให้เกิดปัญหาตามมา งานศึกษาของ รศ. ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พบตัวอย่างปัญหาเนื่องจากกรณีที่กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจอนุมัติร่างงบประมาณต่างๆ ตัวอย่างเช่น มีนายอำเภอบางคนไปของบจาก อบต. แลกกับการอนุมัติงบประมาณของ อบต. นั้น ถ้า อบต. ไม่แบ่งให้ก็เป็นไปได้ว่าร่างงบประมาณอาจจะไม่ผ่านการอนุมัติ หรือสภา อบต. บางแห่งอยากจะย้ายสถานที่ก่อสร้างอาคาร แต่ทำไม่ได้ เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดไม่อนุมัติ โดยให้เหตุผลว่าการลงมติของสภาท้องถิ่นทำผิดระเบียบกระทรวงมหาดไทย คือยกมือต่ำเกินไป ไม่ได้ชูมือเหนือศีรษะ หรือกรณี อบต. ถูกบังคับให้เป็นโจทย์ร่วมอุทธรณ์กับนายอำเภอ โดยดคีนี้ศาลชั้นต้นตัดสินให้นายอำเภอแพ้คดีแล้ว แต่ถ้านายอำเภอจะอุทธรณ์เองต้องมีค่าใช้จ่าย จึงไปขอให้ อบต. ซึ่งจริงๆ ไม่เห็นด้วยมาร่วมอุทธรณ์ด้วย เพื่อจะช่วยสนับสนุนค่าใช้จ่ายศาลด้วย เป็นต้น

2) การขาดขีดความสามารถของท้องถิ่น ส่วนหนึ่งที่พูดกันคือท้องถิ่นที่ถูกโอนภารกิจไป ไม่ได้เตรียมตัวมาดีพอจากหน่วยงานส่วนกลางและไม่มีกลไกสนับสนุนที่จะทำงาน แต่อีกส่วนที่พูดกันน้อยในประเทศไทยคือท้องถิ่นไทยมีขนาดเล็กเกินไป โดย 85% ของ อปท. มีขนาดเล็ก คือมีประชากรต่ำกว่า 10,000 คนต่อ อปท. ซึ่ง 10,000 คนเป็นตัวเลขที่ธนาคารโลกชี้ว่าเป็นขนาดเล็กที่สุดของ อปท. เพื่อให้บริการประชาชนได้ ถ้ามีขนาดเล็กกว่านี้เมื่อโอนภารกิจมาก็จะมีปัญหาหลายเรื่อง เช่น ไม่มีเจ้าหน้าที่ทางเทคนิคที่เก่งพอ อย่างเรื่องช่างอาจจะขาดวิศวกร อีกเรื่องคือเรื่องของการขาดฐานภาษี ถ้าท้องถิ่นเล็กเกินไปก็ยากที่ท้องถิ่นจะมีอิสระด้านเงิน เพราะไม่สามารถจัดเก็บภาษีในท้องถิ่นได้พอ ต่างๆ เหล่านี้เป็นสาเหตุให้ อปท. ของไทยไม่มีขีดความสามารถบริหารอย่างที่ควรจะเป็น

3) การขาดกลไกรับผิดชอบต่อประชาชน กลไกที่มีอยู่พอมีบ้างคือการเลือกตั้ง เลือกตั้งนายก อบต. ไปเลือกตั้งสภา อบต. โดยหลักแล้วหน่วยงานเหล่านี้คนเหล่านี้ควรต้องรับผิดชอบต่อประชาชน แต่ว่า 4 ปีทำได้ทีเดียว โดยรวมยังขาดกลไกหลายๆ อย่าง เช่น ขาดการกำหนดมาตรฐานของบริการ ทำให้ประชาชนไม่รู้ว่าอะไรคือบริการที่ควรจะได้รับ ขาดการเปิดเผยข้อมูล ผลการดำเนินงาน งบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้างของ อปท. อย่างเป็นระบบ และเช่นกัน การไม่ได้เก็บภาษีโดยตรงจากคนในท้องถิ่นหรือเก็บไปโดยไม่รู้ตัว เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ทำให้คนในท้องถิ่นไม่รู้สึกว่ารัฐบาลท้องถิ่นจะต้องรับผิดชอบกับประชาชน

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ
ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ ที่มาภาพ : ทีดีอาร์ไอ

กระจายอำนาจ ดี-ไม่ดีอย่างไร

ฟังมาถึงจุดนี้แล้วอาจจะเกิดความสงสัยว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนั้นดีจริงหรือไม่ มันมีข้อสงสัยอะไรอีกหรือไม่ วันนี้เราโชคดีที่ได้ผู้เชี่ยวชาญมาช่วยให้ความรู้กับเรา ขอเรียนเชิญ รศ.วุฒิสาร ตันไชย เลขาธิการ สถาบันพระปกเกล้า ซึ่งศึกษาเรื่องการกระจายอำนาจมานาน

ดร.สมเกียรติ: อยากจะเรียนถามอาจารย์ว่า ถ้าการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น เขาจะรับไหวหรือไม่

รศ.วุฒิสาร: ผมคิดว่าการกระจายอำนาจแบบที่อาจารย์สมเกียรติพูดของประธานาธิบดีประเทศโบลิเวีย ถ้าเรากระจายอำนาจจริงๆ มันคือการเอาอำนาจการแก้ปัญหาไปใกล้ปัญหา เรื่องของการถ่ายโอนภารกิจมันเป็นเครื่องมืออันหนึ่งของการปรับบทบาทภาครัฐกับท้องถิ่นให้เกิดความชัดเจน แต่สิ่งสำคัญคือทำให้ท้องถิ่นมีนวัตกรรมและสามารถตอบโจทย์ปัญหาของเมืองเขาได้เอง เพราะฉะนั้น ผมคิดว่ารับได้ไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่า เราต้องยอมรับว่าการกระจายอำนาจและถ่ายโอนภารกิจเป็นกระบวนการเรียนรู้ด้วย ต้องทดลองทำ อาจจะล้มเหลวได้บ้าง ภาครัฐก็ล้มเหลวมาเยอะ ท้องถิ่นก็ล้มเหลวบ้าง แต่ถ้าเรายอมรับกระบวนการเรียนรู้แบบนี้ การกระจายอำนาจเป็นโจทย์ที่จะตอบในหลายเรื่องของปัญหาในประเทศไทย

ดร.สมเกียรติ: แล้วท้องถิ่นไทยเล็กแบบนี้จะไหวจริงหรือไม่ ต้องควบรวมหรือไม่

รศ.วุฒิสาร: ความจริงตัวเลข 10,000 คน เป็นตัวเลขจากธนาคารโลก แต่ว่าจริงๆ ในการควบรวม เรากำลังพูดเรื่องประสิทธิภาพ แต่คำว่าประสิทธิภาพของท้องถิ่นอาจจะไม่ใช่ประสิทธิภาพในมุมเศรษฐศาสตร์อย่างเดียว หมายความว่าไม่ใช่เรื่องของประหยัดจากขนาดที่ใหญ่ขึ้น ขนาด อปท. ที่เล็กอาจจะตอบโจทย์เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน การสร้างให้ประชาชนเป็นเจ้าของ ในแง่ของการมีส่วนร่วม ยิ่งเล็กยิ่งดี แต่ในแง่การะบริหารเล็กมากต้นทุนก็แพงขึ้นด้วย เพราะฉะนั้น โจทย์การควบรวมไม่ใช่แค่โจทย์เฉพาะมิติเศรษฐศาสตร์เท่านั้น แต่ต้องมาพูดเรื่องภูมิสังคมและภูมิรัฐศาสตร์ด้วย

ดังนั้น ในขณะที่เสนอเรื่องการควบรวม ต้องเสนอทางเลือกอื่นๆ ที่ต้องทำร่วมกันด้วย เช่น ระบบของการบริหารจัดการร่วม อบต. เล็กสามารถทำงานโดยใช้กองการศึกษาของเทศบาลนครที่อยู่ติดกันได้ รูปแบบการจัดบริการสาธารณะที่หลากหลายมากขึ้น ทำให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ผมคิดว่าประเด็นเหล่านี้ต้องคิดไปพร้อมกัน ให้มีทางเลือกมากขึ้น และที่สำคัญ ถ้าจะควบรวมต้องมีหลักประกันว่าเขาจะสามารถทำบริการสาธารณะที่ดีขึ้นกว่าเดิมได้

ดร.สมเกียรติ: อีกเรื่องหนึ่งที่คิดว่าหลายท่านยังคาใจอยู่ คือเรามีข่าวเรื่อยๆ ว่าท้องถิ่นมีคอร์รัปชัน ถ้าเรากระจายอำนาจไปแล้วมันจะมากขึ้นไหม

รศ.วุฒิสาร: เวลาเราพูดว่าคอร์รัปชันแปลว่าเราจับนะครับ ถ้าเราจับไม่ได้เราไม่รู้ว่ามีหรือเปล่า เพราะฉะนั้น สิ่งสำคัญผมคิดว่ากลไกตรวจสอบอันหนึ่งทำงาน ที่ทำให้ภาพลักษณ์ที่ปรากฏของท้องถิ่นถูกจับเรื่องคอร์รัปชันเยอะขึ้น มองในมุมของทางลบคือท้องถิ่นคอร์รัปชันเยอะ แต่ว่าสิ่งสำคัญคือกลไกการตรวจสอบทำงาน ผมเชื่อว่าคณะกรรมการที่ตรวจสอบทั้งหลายไปตรวจสอบ จับได้ เพราะมีคนร้องเรียน แสดงว่ากลไกของการเฝ้าระวัง กลไกของการเป็นเจ้าของ กลไกทางการเมืองนั้นทำหน้าที่ได้ เพราะฉะนั้น ผมไม่ได้บอกว่าคอร์รัปชันดี ผมเห็นด้วยกับการจับลงโทษให้เร็ว แต่ในขณะเดียวกัน อย่าเอาเรื่องคอร์รัปชันมาทำลายหลักการเรื่องการกระจายอำนาจ

ดร.สมเกียรติ: เพราะรัฐบาลกลางอาจจะมีคอร์รัปชันที่ใหญ่ไม่แพ้กัน แต่จับไม่ได้ อีกเรื่องหนึ่งคือ ถ้ากระจายอำนาจไปแล้ว สุดท้ายคนที่ปกครองท้องถิ่นก็คือเจ้าพ่อเจ้าแม่

วุฒิสาร

รศ.วุฒิสาร: จริงๆ แล้วคำว่าเจ้าพ่อเจ้าแม่ผมไม่แน่ใจว่าหมายความว่าอะไร แต่ผมคิดว่าวันนี้นักการเมืองท้องถิ่นเปลี่ยนตัวเองจากนักการเมืองเป็นนักบริหารเมืองมากขึ้น ตัวอย่างของอาจารย์ที่โชว์ก่อนหน้านี้ ไม่ว่าจะเป็นเชียงใหม่ นนทบุรี หนองบัวลำภู นั่นคือการอธิบายว่าบทบาทของผู้นำท้องถิ่นวันนี้ ถ้าเขามีอิสระ ถ้าเขาสามารถแก้ไขปัญหาเขาได้ เขาสามารถตอบโจทย์ของบ้านเมืองเขาได้ เพราะฉะนั้น การพูดว่าเจ้าพ่อเจ้าแม่เป็นคำโบราณที่เราคิดกัน มันไม่ใช่เรื่องแปลกอะไร

ดร.สมเกียรติ: อีกเรื่องที่คนสงสัยคือการกระจายอำนาจจะสร้างความขัดแย้งมากขึ้นหรือไม่

รศ.วุฒิสาร: ผมคิดว่าความขัดแย้งเป็นเรื่องปกติ ความขัดแย้งในท้องถิ่นที่เป็นปัญหาต้องถูกแก้ด้วยการเมือง เช่น การเลือกตั้งแล้วแพ้ เพราะฉะนั้น ในทางกลไกของการแก้ปัญหาแล้วโจทย์ทางการเมืองตอบได้ด้วยการเมือง ในขณะเดียวกัน เรามีกลไกเพิ่มเติมคือกลไกของการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น กฎหมายปี 2542 เรื่องการถอดถอนมีการทำเรื่อง 12 ครั้ง สำเร็จ 6 ครั้ง ถือว่าเป็นความสำเร็จของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบ

ผมคิดว่ากลไกเหล่านี้ช่วยให้เราสบายใจมากขึ้น แต่ผมอยากเรียนว่าการปกครองท้องถิ่นก็มีความรับผิดชอบ ความรับผิดชอบทางกฎหมายที่ต้องทำหน้าที่ให้ประชาชน แต่อีก 2 อย่างที่มากกว่าคือความรับผิดชอบทางการเมืองและความรับผิดชอบทางสังคม ในความรับผิดชอบทางการเมือง แน่นอนครับ ทำแล้วเขาต้องการคะแนนเสียง ไม่ต้องสงสัย เขาทำเพื่อหาเสียง ผมยืนยัน 100% ว่าเขาหาเสียง แต่การหาเสียงมันคือกลไกทางการเมืองด้วย เมื่อได้ความนิยมประชาชนก็พอใจ

ดร.สมเกียรติ: สุดท้ายคนไทยมองว่าประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว จะไปกระจายอำนาจได้อย่างไร

รศ.วุฒิสาร: ผมคิดว่าวาทกรรมนี้เริ่มต้นตั้งแต่ปี 2540 เรื่องการกระจายอำนาจ และผมคิดว่าคนที่ทำการกระจายอำนาจมาตลอดเข้าใจดีเลยว่าการกระจายอำนาจยังอยู่ภายใต้ความเป็นรัฐเดี่ยว เพราะฉะนั้น การกระจายอำนาจคือการกระจายภาระความรับผิดชอบ ไม่ใช่กระจายอำนาจการปกครอง เป็นอำนาจของการแก้ปัญหา เป็นอำนาจของการมีอิสระไปแก้ปัญหา เป็นอำนาจของการมีอิสระที่จะใช้ทรัพยากรของท้องถิ่น หรือตัดสินใจหรือกำหนดลมหายใจของเมือง เพราะฉะนั้น คิดว่าคนที่มาแย้งว่าการกระจายอำนาจจะสร้างปัญหาความมั่นคง จริงๆ เราชัดเจนมานานตั้งแต่ปี 2540 แล้ว

ดร.สมเกียรติ: หวังว่าอาจารย์จะได้ตอบโจทย์ที่คาใจของหลายท่านนะครับ

บทบาทรัฐไทย8

3 ทางออก “เพิ่มอิสระ-เพิ่มขีดความสามารถ-เพิ่มความรับผิดรับชอบ”

เรามาถึงช่วงสุดท้ายแล้ว ถ้าถามว่าการกระจายอำนาจเป็นประโยชน์และเป็นกลไกทางประชาธิปไตยที่จะสามารถยกระดับการกินดีอยู่ดี บริการที่ประชาชนจะได้จากภาครัฐได้ เราควรทำอะไรในการยกระดับการกระจายอำนาจของประเทศไทย ผมคิดว่าคงจะมีคำตอบ 3 อย่าง

1) การเพิ่มความเป็นอิสระของท้องถิ่น รูปแบบที่ดีที่สุดในสายตาผมคือการที่รวมราชการส่วนภูมิภาค ทั้งจังหวัดและอำเภอเข้ากับท้องถิ่น ให้เป็นจังหวัดจัดการตนเอง ถ้าทำไม่ได้ อย่างน้อยควรจะแก้ไขกฎหมายใหม่กระทรวงมหาดไทยเลิกแทรกแซงท้องถิ่นตามกลไกต่างๆ ตามที่พูดมา ไปแขวนไปปลดหรือไปยุ่งเกี่ยวกับงบประมาณของท้องถิ่นได้ อีกประการคือความเป็นอิสระของท้องถิ่นขึ้นอยู่กับฐานภาษีของตนเองที่ใหญ่พอ คือมีอิสระด้านการคลังด้วย แต่ว่าระบบของการที่รัฐอุดหนุนทุกวันนี้ไม่จูงใจให้ท้องถิ่นจัดเก็บด้วยตนเอง เพราะว่าถ้าจัดเก็บมากขึ้นรัฐบาลจะโอนเงินไปน้อยลง ควรจะแยกกัน ท้องถิ่นหาได้เท่าไรก็ของท้องถิ่น รัฐบาลกลางจะอุดหนุนเท่าไรก็อุดหนุนไป สร้างแรงจูงใจให้ท้องถิ่นเก็บภาษี พึ่งตนเอง และสร้างอิสระด้านการคลัง

2) ฟังอาจารย์วุฒิสารแล้วอาจจะต้องทบทวนใหม่ แต่ผมคิดว่า อปท. ของไทยมีขนาดเล็กเกินไป ถ้าต่ำกว่า 10,000 คน ประกอบกับอนาคตเราจะมีประชากรลดลงด้วย เราจะเริ่มมีปัญหาจากการที่ อปท. เล็กเกินไป ทำให้มีต้นทุนสูงมากและทำให้ประชาชนไม่ได้รับบริการที่ดี ผมคิดว่าเราควรจะทำให้ อปท. ของเรามีขนาดพอดี ให้ได้บริการที่ดีพอ และควรปรับให้ส่วนกลางมาเป็นพี่เลี้ยงดูแลให้ อปท. เติบโตขึ้นมา ดูแลมาตรฐานบริการของประชาชน

3) การทำให้ท้องถิ่นรับผิดรับชอบต่อประชาชนมากขึ้น มากกว่าไปรับผิดรับชอบต่อกระทรวงมหาดไทยและส่วนกลาง เราต้องกำหนดให้ท้องถิ่นเปิดเผยผลงานของตนเอง เช่น งบประมาณ การทำงานสำเร็จตามเป้าหมายหรือไม่ เด็กนักเรียนสอบผ่านสอบตกกี่คน ต่างๆ เหล่านี้ และแก้ไขกฎระเบียบให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งในท้องถิ่นได้ง่ายขึ้น ตอนนี้ถอดไปได้แล้ว 6 คน จาก 12 คน ก็เป็นกรณีที่น่าสนใจ และช่วยให้ท้องถิ่นมีความรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น

ผมคิดว่าสังคมไทยมาไกลมากพอสมควร สังคมเราพัฒนามามีความแตกต่างหลากหลายของคนกลุ่มต่างๆ เพราะฉะนั้น เป็นการยากที่ให้รัฐบาลกลางคิดจุดเดียวแล้วใช้กับประชาชนทั่วประเทศ ผมไม่คิดว่ามีคำตอบอื่นนอกจากให้ท้องถิ่นตัดสินใจ

01_TDRI2016