ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (4)

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงวิธีที่เราสามารถใช้ “ล้อมคอก” ความเสียหายที่มีโอกาสเกิดจากนโยบายประชานิยมชนิดแย่ว่า ผู้เขียนเห็นด้วยกลไกสองประเภทหลักที่นักเศรษฐศาสตร์หลายท่านทยอยเสนอในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเรียกรวมๆ ได้ว่า “การปรับปรุงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้สาธารณะ” และ “การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา”

มีวิธีอื่นๆ อีกมากมายที่จะช่วยตีกรอบล้อมคอกนโยบายประชานิยม เช่น กำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินทุกกรณีต้องทำตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย และกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพื่อปิดช่องการใช้เงินนอกงบประมาณ ซึ่งที่ผ่านมาหลายกรณีบานปลายเพราะทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน ไม่สามารถตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างเต็มที่

นอกจากนี้ การใช้เงินของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นอีกช่องทางที่รัฐบาลในอดีตแทรกแซงอย่างไม่บันยะบันยัง และสั่งให้ทำนโยบายประชานิยมชนิดแย่ เราก็สามารถปรับปรุงปิดช่องได้ด้วยการแก้กฎหมายรัฐวิสาหกิจ เขียนกรอบกติกาการใช้เงินให้ชัดเจน เช่น กำหนดว่ารัฐบาลจะสั่งให้ทำอะไรๆ นอกเหนือจากพันธกิจหลักไม่ได้ และทุกครั้งต้องมีมติคณะรัฐมนตรีรองรับว่าจะชดใช้เงินให้กับรัฐวิสาหกิจเต็มจำนวน

แนวทางเหล่านี้ไม่จำกัดความคิดสร้างสรรค์ของรัฐบาล ไม่ลิดรอนสิทธิของนักการเมืองที่ได้อำนาจรัฐในการดำเนินนโยบายประชานิยมเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน

เพียงแต่วาง “กติกาการใช้เงิน” ที่ชัดเจน ปิดช่องที่จะเกิดความเสียหาย “ปลายเปิด” จากนโยบายประชานิยมชนิดแย่ ซึ่งที่ผ่านมาในอดีตรัฐบาลมักจะไม่บอกต้นทุนที่แท้จริงในการดำเนินงาน หรือไม่ก็อ้างอยู่ร่ำไปว่า “ยังปิดบัญชีไม่เสร็จ” โฆษณาแต่ประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเท่านั้น

วันนี้เราเริ่มเห็นแนวโน้มในการล้อมกรอบความเสียหายจากนโยบายประชานิยมแย่ๆ ตามแนวทางข้างต้น เช่น ร่างแก้กฎหมายรัฐวิสาหกิจ และร่างกฎหมายสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (ดาวน์โหลดร่างล่าสุดได้จากเว็บไทยพับลิก้า) ซึ่งกำลังรอจ่อคิวเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

คำถามต่อมาคือ แล้วร่างรัฐธรรมนูญฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ ที่เรากำลังจะต้องออกไปโหวตว่าจะรับหรือไม่รับในเดือนกรกฎาคม 2559 มีความ “พอดี” ในแง่ของการล้อมกรอบความเสียหาย ขณะเดียวกันก็ไม่ “ห้าม” หรือ “มัดมือชก” รัฐบาลในการดำเนินโยบายประชานิยมใดๆ หรือนักการเมืองในการหาเสียงด้วยนโยบายประชานิยม หรือไม่เพียงใด?

มีชัย ฤชุพันธุ์ กับร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ที่มาภาพ: http://www.springnews.co.th/wp-content/uploads/2016/01/-------------------------------------------10.jpg
มีชัย ฤชุพันธุ์ กับร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ที่มาภาพ: http://www.springnews.co.th/wp-content/uploads/2016/01/——————————————-10.jpg

ผู้เขียนเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ “ไม่พอดี” และน่ากังวลอย่างยิ่ง เพราะดูเหมือนจะสะท้อนมุมมองแบบ “ขวาตกขอบ” ว่า ขึ้นชื่อว่าประชานิยมแล้วย่อม “ไม่ดี” ทั้งนั้น เพราะเอาเงินไปอุ้มหรือไปแจกคน ทั้งที่การแจกเงินหรืออุ้มคนจนไม่ได้แย่ในทุกกรณี ถ้าทำดีๆ ก็สร้างประโยชน์มากกว่าต้นทุนหลายเท่า ดังตัวอย่างความสำเร็จของ Bolsa Família โครงการสวัสดิการสังคมของรัฐบาลบราซิล และโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคของไทย ซึ่งโด่งดังและกลายเป็นกรณีศึกษาไปทั่วโลก ถึงแม้จะมีข้อบกพร่องในขั้นการปฏิบัติที่ต้องปรับปรุงต่อยอดตลอดเวลาก็ตาม

ตัวอย่างบางมาตราในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายประชานิยม มีอาทิ

มาตรา 58 รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ

มาตรา 236(5) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่และอำนาจสั่งลงโทษทางปกครองกรณีมีการกระทําผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ

มาตรา 241 เพื่อประโยชน์ในการระงับหรือยับยั้งความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐ ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเสนอผลการตรวจสอบการกระทําที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐและอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างร้ายแรง ต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อพิจารณา

ในกรณีที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นพ้องด้วยกับผลการตรวจสอบดังกล่าว ให้ปรึกษาหารือร่วมกับคณะกรรมการการเลือกตั้งและคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หากที่ประชุมร่วมเห็นพ้องกับผลการตรวจสอบนั้น ให้รวมกันมีหนังสือแจ้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบโดยไม่ชักช้า และให้เปิดเผยผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อประชาชนเพื่อทราบด้วย

มาตราทั้งหมดนี้ฟังเผินๆ อาจดูดี แต่อย่างที่สุภาษิตฝรั่งว่า “ซาตานอยู่ในรายละเอียด”

“กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ” และ “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน” หน้าตาเป็นอย่างไรเรายังไม่เห็น และไม่น่าจะได้เห็น เพราะบทเฉพาะกาลกำหนดให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดเดียวกันนี้ยกร่าง หลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านประชามติและมีการเลือกตั้ง

นอกจากนี้ มาตรา 139 ยังระบุว่า ในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือของคณะกรรมาธิการ “การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้” โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับเรื่องจาก ส.ส. หรือ ส.ว. หนึ่งในสิบ มาวินิจฉัยว่ามีการกระทำที่ฝ่าฝืนข้อนี้หรือไม่ และกรณีที่ “คณะรัฐมนตรีเป็นผู้กระทำการหรืออนุมัติให้กระทำการ หรือรู้ว่ามีการกระทำดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้ง ให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย”

มาตรานี้ผู้เขียนเชื่อมั่นว่าใครอ่านก็ต้องงงมาก เพราะห้ามไม่ให้ ส.ส. ส.ว. และ กมธ. “มีส่วนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณ” ทั้งที่รัฐมนตรีทั้งคณะย่อมเป็น ส.ส. โดยตำแหน่ง การเขียนแบบนี้แปลว่ารัฐมนตรีจะไม่สามารถเสนอคำขอเพิ่มงบประมาณให้กับหน่วยงานต่างๆ ได้เลย ทั้งที่เป็นอำนาจของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหาร

แถมยังให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจถอดถอน ครม. ทั้งคณะ

ศาลรัฐธรรมนูญ ที่มาภาพ: http://www.bloggang.com/data/t/thaisociety/picture/1385131352.jpg
ศาลรัฐธรรมนูญ ที่มาภาพ: http://www.bloggang.com/data/t/thaisociety/picture/1385131352.jpg

ยังมี มาตรา 230(1) ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีหน้าที่และอำนาจไต่สวนกรณีที่มีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการ หรือองค์กรอิสระ “ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง” และเมื่อไต่สวนแล้วพบว่ามีพฤติการณ์ตามนั้น มาตรา 231(1) ให้ ป.ป.ช. เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย ยกเว้นกรณีผู้ถูกกล่าวหาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ให้เสนอเรื่องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อวินิจฉัย

เท่ากับว่า อำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเคยเป็นของวุฒิสภาจากเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 และของวุฒิสภาจากการสรรหา 51% ตามรัฐธรรมนูญ 2550 กลายเป็นอำนาจศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด รวมทั้งอำนาจในการถอดถอนองค์กรอิสระด้วย

เท่ากับดึงศาลรัฐธรรมนูญลงมา “เล่นการเมือง” โดยตรง ทั้งที่ศาลไม่มีความยึดโยงกับประชาชน ไม่ใช่ผู้แต่งตั้งหรือเลือกตั้งคนที่จะถูกถอดถอน และมาตรฐานทางจริยธรรมก็ไม่ใช่อำนาจของศาลที่จะกำหนด

ยังไม่นับว่า มาตรา 257 และ 270 นิรโทษกรรมให้กับคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทุกเรื่องทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต พูดง่ายๆ คือ คสช. จะมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจนกว่าจะมีรัฐบาลใหม่จากการเลือกตั้ง

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย จึง “ไม่พอดี” อย่างรุนแรงดังที่ยกตัวอย่างมาข้างต้น.