Hesse004
การทำงานบน “หลักการ” และยึดมั่นใน “ข้อเท็จจริง” ย่อมเป็นอุดมคติพื้นฐานของคนทำงานด้านต่อต้านทุจริต
นักวิชาการด้านคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยา (Corruption Studies) สนใจในประเด็นที่ว่า (1) สาเหตุใดที่ทำให้สังคมนั้นเกิดการทุจริตคอร์รัปชัน (2) เราจะวัดระดับการคอร์รัปชันนั้นอย่างไร (3) ผลกระทบของคอร์รัปชันในสังคมตีออกมาเป็นตัวเลขได้หรือไม่ และ (4) รัฐและสังคมควรจะจัดการป้องกันปราบปรามคอร์รัปชันอย่างไร
ปัญหาคอร์รัปชันในบางสังคมเป็นปัญหาเล็กน้อยไม่ร้ายแรง เนื่องจากมีระบบการจัดการปัญหาที่ดีอยู่แล้ว กล่าวคือ รัฐแสดงความโปร่งใส (อย่างเป็นรูปธรรมไม่ได้แค่วาทกรรม) เปิดเผย ตรวจสอบได้ (แบบไม่เลือกปฏิบัติ) รวมทั้งผู้มีอำนาจรัฐร่วมแสดงความรับผิดชอบ (ไม่ปากว่าตาขยิบ)
…แน่นอนว่า หากทำอย่างที่กล่าวข้างต้นได้ สังคมนั้นย่อมไม่จำเป็นต้องลงทุนกับการปราบปรามคอร์รัปชัน เพราะโดยโครงสร้างพื้นฐานการป้องกันคอร์รัปชันนั้นดีอยู่แล้ว
ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงไม่มีหน่วยงานปราบปรามการทุจริต (Anti-Corruption Agencies)หรือที่เราเรียกติดปากว่า ป.ป.ช.
…แต่หลายประเทศยังจำเป็นต้องมี ป.ป.ช. เพราะปัญหาทุจริตกลายเป็นภัยร้ายแรงที่ทำลายเศรษฐกิจและบั่นทอนความเชื่อมั่นในการบริหารราชการแผ่นดิน
นับตั้งแต่ปี 2540 การทำงานด้านป้องกันและปราบปรามการทุจริตในบ้านเรามีความเข้มแข็งมากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งนี้เพราะมีการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (แก้ไขเพิ่มเติม 2 ครั้ง คือ ปี 2554 และ ปี 2558) ซึ่งทำให้บทบาทของ ป.ป.ช. ในช่วง 16 ปีที่ผ่านมานั้นโดดเด่นขึ้นมา
ตลอดระยะเวลาการทำงาน 16 ปี ของ ป.ป.ช. มีประเด็นน่าสนใจเกี่ยวกับกระบวนการทำงานด้านปราบปรามทุจริต ซึ่ง ป.ป.ช. มักถูกวิจารณ์อยู่เสมอในเรื่องความล่าช้าในการทำงาน มีคดีคั่งค้างสะสมจำนวนมาก เลือกปฏิบัติ ตลอดจนเกิดข้อสงสัยในมาตรฐานการทำงาน
อย่างไรก็ดี มีงานวิจัยอยู่ชิ้นหนึ่งที่น่าสนใจ ซึ่งนำข้อมูลตัวเลขการทำงานของ ป.ป.ช. มาวิเคราะห์ ข้อมูลดังกล่าวเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาปัญหาคอร์รัปชันอย่างสร้างสรรค์ ซึ่งจะดีไม่น้อย หากเราจะมาทำความเข้าใจกันว่า เพราะเหตุใดกระบวนการทำงานปราบปรามทุจริตนั้นไม่ได้ง่ายอย่างที่เราคิด
งานวิจัยชิ้นนี้ชื่อ นิติเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการทำงานของ ป.ป.ช. เป็นหนึ่งในหัวข้อวิจัยของโครงการวิจัยประเภทศาสตราจารย์วิจัยดีเด่น ประจำปี 2556 ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ซึ่งมีศาสตราจารย์ ดร. เมธี ครองแก้ว เป็นหัวหน้าโครงการวิจัย
ผู้ศึกษาประเด็นนิติเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการทำงานของ ป.ป.ช. คือ นายสรรเสริญ พลเจียก เลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. คนปัจจุบัน โดยผู้วิจัยอธิบายบทบาท ป.ป.ช. ในแต่ละด้าน ลงลึกไปถึงวิธีการทำงานเชิงปฏิบัติพอสังเขป ตลอดจนแสดงข้อมูลตัวเลขเกี่ยวกับการปราบปรามทุจริตไว้อย่าง “น่าสนใจ”
น่าชื่นชมว่า การศึกษาวิจัยครั้งนี้ไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานของ “ฉันทาคติ” ที่ต้องการ “อวย” หน่วยงานตนเอง เพราะผู้วิจัยสะท้อนปัญหาการทำงานผ่านข้อมูลตัวเลขซึ่งทำให้เราทราบสาเหตุของความล่าช้าจนทำให้คดีเกิดคั่งค้างสะสมว่ามาจากปัจจัยอะไรบ้าง
ในบทที่ 2 ของงานวิจัย ซึ่งเกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ผลงานด้านการปราบปรามการทุจริต ผู้วิจัยลงรายละเอียดถึงขั้นตอนการทำงานปราบปรามทุจริตของ ป.ป.ช. ที่ประกอบด้วย 3 ขั้นตอน ได้แก่ (1) ขั้นตอนการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน (2) ขั้นตอนการไต่สวนข้อเท็จจริง และ (3) ขั้นตอนการดำเนินคดี
ตัวเลขที่แสดงในบทที่ 2 ชี้ให้เห็นว่า ในทางปฏิบัตินั้น การทำงานของ ป.ป.ช. ดูจะไม่สมดุลกับจำนวนเรื่อง/คดีหรือสำนวนที่ต้องรับผิดชอบ
…เริ่มต้นจากงานด้านแสวงหาข้อเท็จจริง ผู้วิจัย เริ่มต้นเสนอข้อมูลอัตรากำลังของ ป.ป.ช. ที่ทำหน้าที่แสวงหาข้อเท็จจริง ว่ามีทั้งหมด 247 คน (แบ่งเป็นส่วนกลาง 33 คน และอยู่ประจำตาม ป.ป.ช. จังหวัด อีก 214 คน) โดยต้องรับผิดชอบปริมาณคดีค้างสะสม(ถึงกลางปี 2556) ประมาณ 7,000 เรื่อง และต้องรับเรื่องร้องเรียนใหม่เข้ามาอีกเฉลี่ยปีละ 2,600 เรื่อง …เฉลี่ยแล้วความสามารถในการผลิต 10 เรื่อง/คน/ปี (กรณีนี้เราพอจะอนุมานได้ว่าเจ้าหน้าที่ด้านแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมหลักฐานหนึ่งคนจะต้องมีผลงานออกให้ได้อย่างน้อยหนึ่งเรื่องในแต่ละเดือน)
หากมองในเชิงประสิทธิภาพการปราบปราม พบว่า เรื่องกล่าวหาที่สำนักงาน ป.ป.ช. ใช้เวลาดำเนินการนานที่สุด คือ เรื่องกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐที่กระทำผิดเกี่ยวกับการสมยอมกันในการเสนอราคา (คดีฮั้วประมูล) โดยเรื่องหนึ่งใช้เวลาเฉพาะแสวงหาข้อเท็จจริงนานถึง 429 วัน
เมื่อคิดเฉลี่ยรวมทุก ๆ เรื่องแล้ว ปรากฏว่า เพียงแค่ขั้นตอนแรก การแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน ผู้ปฏิบัติงานต้องใช้เวลาดำเนินการประมาณเฉลี่ยเรื่องละ 354 วัน หรือเกือบ 1 ปี
ขั้นตอนต่อมา คือ การไต่สวนข้อเท็จจริง คณะกรรมการ ป.ป.ช. จำแนกเรื่องไต่สวนออกเป็น 3 ช่องทาง ได้แก่ (1) เรื่องที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะทำการไต่สวนข้อเท็จจริงเอง (ส่วนใหญ่เป็นคดีสำคัญ หรือคดีใหญ่ ๆ) (2) เรื่องที่คณะกรรมการฯ ตั้งคณะอนุกรรมการ ป.ป.ช. ขึ้นมาทำการไต่สวนข้อเท็จจริง และ (3) เรื่องที่ใช้พนักงานไต่สวนข้อเท็จจริง
ข้อมูลที่เปิดเผยในรายงานวิจัย พบว่า งานด้านไต่สวน มีงานค้างสะสมประมาณ 1,500 เรื่อง รับใหม่เฉลี่ยปีละ 200 เรื่อง ความสามารถในการผลิต 3 เรื่อง/คน/ปี (หรือเฉลี่ยแล้วแต่ละไตรมาสเจ้าหน้าที่ 1 คน จะออกรายงานผลการไต่สวนให้ได้อย่างน้อย 1 เรื่อง)
ผู้วิจัยสรุปว่า ระยะเวลาไต่สวนข้อเท็จจริงนั้นใช้เวลาเฉลี่ยเรื่องละ 1,059 วัน หรือเกือบ 3 ปี และหากรวมขั้นตอนแรกเข้าไปจะพบว่า กว่าจะเสร็จสิ้นกระบวนการปราบปรามทุจริต 1 เรื่อง คณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ช. ใช้เวลาดำเนินการให้แล้วเสร็จนานถึง 4 ปี สาเหตุนี้เองที่ทำให้ปริมาณเรื่องค้างเก่าสะสมในอัตราส่วนที่สูงขึ้นทุกปี
เมื่อย้อนกลับไปดูอัตรากำลังด้านปราบปรามทุจริต พบว่า ป.ป.ช. ตั้งไว้กรอบอัตรากำลังที่ 556 คน โดยแบ่งเป็นสายงานด้านแสวงหาข้อเท็จจริง 247 คน และสายงานไต่สวน 309 คน (ข้อมูล ณ วันที่ 30 ม.ค. 2557)
การศึกษาครั้งนี้ยังวิเคราะห์ต้นทุนคดีในเชิงเศรษฐศาสตร์ โดยต้นทุนในขั้นตอนการแสวงหาข้อเท็จจริงคิดเป็นเงินเรื่องละ 36,825 บาท ขณะที่ต้นทุนในการไต่สวนข้อเท็จจริง เฉลี่ยอยู่ที่เรื่องละ 35,983 บาท เมื่อนำมารวมกับค่าใช้จ่ายอื่น ๆ พบว่า การดำเนินคดีให้แล้วเสร็จทั้งกระบวนการจะมีต้นทุนเรื่องละ 84,916 บาท
ข้อมูลเหล่านี้ชี้ให้เห็นการทำงานในระดับผู้ปฏิบัติงานตั้งแต่แสวงหาข้อเท็จจริง รวบรวมพยานหลักฐาน ไต่สวนคดี นี่ยังไม่นับรวมระยะเวลาที่ต้องใช้ในการเป็นพยานในศาลอีก
การวิพากย์วิจารณ์ปัญหาบนข้อมูลพื้นฐานของการทำงานย่อมทำให้เราเข้าใจข้อเท็จจริงและวิธีการทำงานของผู้ปฏิบัติงานอย่าง “รอบด้าน” มากขึ้น ลดอคติหรือฉันทาคติอย่างใดอย่างหนึ่งให้น้อยลง
…เพราะท้ายสุดแล้ว การต่อต้านทุจริตมิใช่การต่อต้านเพียง “วาทกรรม” หรือโชว์คำพูดสวยหรูหรือแม้แต่ให้ข้อเสนอแนะที่ดี แต่อยู่บนหอคอยงาช้าง เวลาลงมือปฏิบัติจริงกลับทำไม่ได้
เชิงอรรถ
ผู้สนใจรายงานวิจันฉบับนี้สามารถสืบค้นเพิ่มเติมจากรายงานการศึกษา เรื่อง นิติเศรษฐศาสตร์ ว่าด้วยการทำงานของ ป.ป.ช. โดย สรรเสริญ พลเจียก (2557)
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
