เมื่อวันที่ 17 กันยายน 2558 ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) ได้จัดงานสัมมนาประจำปี 2558 ภายใต้หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับบริบทใหม่ทางเศรษฐกิจ” หรือ “The Thai Economy under the New Normal” ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทย ได้กล่าวเปิดงานแสดงมุมมองต่อบริบทใหม่ทางเศรษฐกิจ ดังนี้
“ผมรู้สึกยินดีและเป็นเกียรติอย่างยิ่ง ในการต้อนรับท่านสู่งานสัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทยประจำปี 2558 โดยปีนี้เป็นปีที่ 16 ของการจัดงาน และเป็นการจัดขึ้นร่วมกันโดย 2 หน่วยงานของธนาคารแห่งประเทศไทย ได้แก่ สายนโยบายการเงินและสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ซึ่ง ธปท. ได้จัดตั้งขึ้นเมื่อต้นปีนี้ เพื่อผลักดันงานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์และส่งเสริมวงการวิชาการในประเทศไทย ผมต้องขอขอบคุณทุกท่านที่ให้ความสนใจและให้การสนับสนุนด้วยดีเสมอมา”
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา บริบทของเศรษฐกิจการเงินโลกและเศรษฐกิจไทยได้เปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนในมิติต่างๆ และกล่าวได้ว่าเป็น “New Normal” หรือ “บรรทัดฐานใหม่” ที่จะกระทบต่อเศรษฐกิจไทยอย่างยากที่จะหลีกเลี่ยง อาทิ New Normal ด้านการค้าระหว่างประเทศ ที่มีแนวโน้มชะลอลง ซึ่งจะมีนัยต่อบทบาทของภาคการส่งออกไทยในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ New Normal ของอัตราเงินเฟ้อที่อยู่ในระดับต่ำ ทั้งในประเทศไทยและในต่างประเทศ ส่วนหนึ่งจากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่ลดลงมาก ซึ่งจะมีนัยต่อภาคธุรกิจในการตั้งราคาสินค้าและบริการ New Normal จากระบบการเงินโลกที่มีความเชื่อมโยงมากขึ้น ซึ่งส่งผลให้ตลาดเงินและตลาดทุนในแต่ละประเทศถูกกระทบจากความผันผวนในตลาดการเงินโลกบ่อยครั้งและรุนแรงขึ้น และ New Normal เกี่ยวกับโครงสร้างประชากร ที่จะมีสัดส่วนผู้สูงอายุที่มากขึ้น ซึ่งจะมีนัยต่อภาคการผลิตรวมถึงงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมผู้สูงอายุ และความยั่งยืนทางการคลัง
จะเห็นได้ว่าปรากฏการณ์เหล่านี้ มีขอบเขตที่กว้างกว่าอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ชะลอลง แต่ยังรวมไปถึงความท้าทายในมิติต่างๆ ที่กระทบต่อทุกภาคส่วนในระบบเศรษฐกิจและสังคม ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่อยู่ในภาคส่งออกและธุรกิจในประเทศ ภาคเศรษฐกิจจริงและภาคการเงิน ภาคเอกชนและภาครัฐ หรือผู้ที่อยู่ในวัยทำงานและวัยเกษียณ
สัมมนาวิชาการปีนี้ ภายใต้หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับบริบทใหม่ทางเศรษฐกิจ” มีวัตถุประสงค์ที่จะวิเคราะห์สาเหตุ ประเมินความสำคัญ รวมทั้งศึกษาผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงในมิติต่างๆ เพื่อชี้ให้เห็นถึงโอกาสและความท้าทายที่ภาคส่วนต่างๆ ต้องเริ่มทำความเข้าใจให้ถ่องแท้ และปรับตัวให้พร้อมกับบรรทัดฐานใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นในการก้าวสู่บริบทใหม่นี้ ผมอยากเน้น 3 ประเด็นสำคัญที่เราควรตระหนักถึง
ประการแรก New Normal เกิดจากการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง และนโยบายเชิงรุกมีส่วนช่วยนำพาให้เศรษฐกิจก้าวผ่านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวไปได้ด้วยดี การจำกัดความของ New Normal นั้นเป็นไปได้หลากหลาย แต่สำหรับด้านเศรษฐกิจแล้ว ผมมองว่า New Normal คือการเปลี่ยนแปลงที่มีผลยั่งยืนยาวนาน โดยมาจากการปรับตัวของปัจจัยเชิงโครงสร้าง ที่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรเชิงลึก หรือ “Deep Parameters” ในระบบเศรษฐกิจ ตัวแปรเชิงลึกเหล่านี้เปรียบเสมือนฟันเฟืองของเครื่องจักร หรือสุขภาพของผู้คน ที่มักจะไม่เป็นที่ประจักษ์ และบ่อยครั้งอาจถูกมองข้ามไป แต่เป็นปัจจัยพื้นฐานที่อยู่เบื้องหลังของผลลัพธ์ต่างๆในวงกว้าง
หากวิเคราะห์โครงสร้างเศรษฐกิจผ่านปัจจัยการผลิต ได้แก่ แรงงาน ทุน และเทคโนโลยี จะพบว่ากำลังแรงงานในหลายประเทศขยายตัวช้าลงหรือหดตัว ตามอัตราการเกิดที่ลดลงและอายุขัยเฉลี่ยที่สูงขึ้น การสะสมทุนมีน้อยลง โดยส่วนหนึ่งเป็นผลจากความกังวลในช่วงที่ผ่านมาต่อความเสี่ยงและความไม่แน่นอนในระบบเศรษฐกิจที่สูงขึ้น และเทคโนโลยีพัฒนาในอัตราที่ช้าลงเช่นกัน ซึ่งสะท้อนขีดจำกัดที่มีมากขึ้นของการพัฒนานวัตกรรมใหม่ๆ ทั้งหมดนี้ส่งผลให้อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจในหลายประเทศลดลงเมื่อเทียบกับในอดีต และสะท้อนการเปลี่ยนแปลงของ Deep Parameters ในแง่อัตราการเกิดที่ลดลง อายุขัยของแรงงานที่สูงขึ้น ความเสี่ยงและความไม่แน่นอนในระบบเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้น และอัตราการขยายตัวทางเทคโนโลยีที่ชะลอลง
นอกจากนี้ หากมองในระดับโลก การค้าระหว่างประเทศมีแนวโน้มชะลอลงอย่างเห็นได้ชัด ส่วนหนึ่งสะท้อนการอิ่มตัวของการขยายฐานการผลิตผ่านห่วงโซ่อุปทานโลก และบทบาทที่ลดลงของจีนในการผลักดันการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะในเอเชีย ในขณะที่ การรวมตัวทางการเงินระหว่างประเทศที่ปรับสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ได้เสริมความเชื่อมโยงระหว่างภาคการเงินในแต่ละประเทศ ซึ่งในแง่หนึ่งเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและสภาพคล่องในตลาดการเงิน และเสริมช่องทางในการกระจายความเสี่ยง แต่ในขณะเดียวกันได้เป็นช่องทางในการส่งผ่านแรงกระแทก หรือ shocks ต่างๆ จากตลาดการเงินโลก ซึ่งเพิ่มความผันผวนในตลาดการเงิน Deep Parameters ที่เราต้องจับตาในแง่นี้คือ โครงสร้างการค้าโลก และระดับการรวมตัวทางการเงินระหว่างประเทศ
สำหรับนโยบายการเงิน ระดับของอัตราเงินเฟ้อและอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำเป็นประวัติการในหลายประเทศเป็นพัฒนาการที่สำคัญ ส่วนหนึ่งสะท้อนการยึดเหนี่ยวอัตราเงินเฟ้อคาดการณ์ของประชาชนที่ดีขึ้น ภายใต้กรอบการดำเนินนโยบายที่ชัดเจนและเป็นที่ยอมรับ ซึ่งถือได้ว่าเป็นตัวแปรเชิงลึกของเศรษฐกิจตัวหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกัน การดำเนินนโยบายการเงินเองก็เป็นต้นตอของความไม่แน่นอนเช่นกัน โดยสิ่งที่ทุกคนจับตาอยู่ในขณะนี้ คือแนวทางการดำเนินนโยบายการเงินในประเทศพัฒนาแล้ว โดยเฉพาะในสหรัฐฯ ที่กำลังจะก้าวสู่ New Normal ที่แท้จริงแล้วคือ Back to Normal ซึ่งอาจกระทบต่อค่าชดเชยความเสี่ยง หรือ risk premium ที่นักวิเคราะห์หลายท่านมองว่าอยู่ในระดับที่ต่ำเกินควรจากการดำเนินนโยบายผ่อนคลายมาเป็นเวลานาน
ภายใต้การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างเหล่านี้ นโยบายภาครัฐมีบทบาทสำคัญ ทั้งผ่านมาตรการในระยะสั้นและระยะปานกลางที่จะรับมือกับการเปลี่ยนแปลง และมาตรการเชิงรุกอันจะสร้างความแข็งแกร่งในระยะยาว ยกตัวอย่างในกรณีของอายุประชากรที่สูงขึ้น มาตรการที่จะรับมือได้แก่การปฏิรูประบบบำนาญให้อัตราเงินสมทบสอดคล้องกับสิทธิประโยชน์ของผู้รับบำนาญ ส่วนมาตรการเชิงรุก ได้แก่ การลดทอนผลของปริมาณแรงงานที่น้อยลงผ่านการบริหารและใช้แรงงานข้ามชาติอย่างมีประสิทธิภาพ ในกรณีของความเชื่อมโยงทางการเงินที่สูงขึ้น มาตรการที่จะรับมือได้แก่การประยุกต์ใช้เครื่องมือการดำเนินนโยบายการเงินต่างๆ อย่างเหมาะสม ไม่ว่าจะเป็นการปรับอัตราดอกเบี้ย การบริหารจัดการความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนและเงินทุนเคลื่อนย้าย หรือการใช้มาตรการ macro-prudential ส่วนมาตรการเชิงรุกได้แก่ การมีกรอบการดำเนินนโยบายการเงินและดูแลเสถียรภาพระบบการเงินที่ยืดหยุ่น เพื่อลดการส่งต่อความผันผวนจากระบบการเงินไปยังภาคเศรษฐกิจจริง และสามารถต้านทานภาวะวิกฤต
ซึ่งนำมาสู่ประเด็นที่สองที่ผมอยากจะกล่าวถึง ว่านโยบายเชิงรุกที่เหมาะสมนั้นจะต้องมุ่งเน้นที่โครงสร้างเศรษฐกิจ ดังที่ Mohamed El-Erian หนึ่งในผู้ที่กล่าวถึง New Normal เป็นลำดับแรก ได้กล่าวไว้ว่า “Structural challenges require structural responses” เราไม่สามารถทดแทนความจำเป็นในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจด้วยนโยบายด้านอุปสงค์ที่ส่งผลเพียงชั่วคราว และไม่สามารถผลักดันให้เศรษฐกิจก้าวไปสู่บรรทัดฐานใหม่อย่างยั่งยืนได้
ผมขอยกตัวอย่างการรับมือกับการส่งออกของไทยที่มีแนวโน้มขยายตัวในอัตราที่ชะลอลง ส่วนหนึ่งเป็นผลจากปัจจัยภายนอก สืบเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างการค้าโลกซึ่งอยู่นอกเหนือการควบคุม และอีกส่วนหนึ่งสะท้อนปัจจัยเชิงโครงสร้างในประเทศที่อยู่ภายใต้ความควบคุม ทั้งนี้ การปฏิรูปเชิงรุกที่มุ่งเน้นปัจจัยที่อยู่ภายใต้การควบคุม เช่น โครงสร้างการส่งออกและโครงสร้างเศรษฐกิจมหภาค สามารถมีส่วนช่วยให้การส่งออกไทยยังคงเป็นแรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่สำคัญในระยะต่อไปได้
บทบาทของประเทศไทยในห่วงโซ่อุปทานโลกเป็นปัจจัยที่จะส่งผลสำคัญยิ่งต่อการส่งออก และจะเป็นแรงขับเคลื่อนที่สำคัญของเศรษฐกิจหากสามารถบริหารจัดการได้ดี หลายท่านคงทราบดีว่าประเทศไทยเป็นฐานการผลิตที่สำคัญของเครื่องใช้ไฟฟ้าและสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ของญี่ปุ่น ซึ่งปัจจุบันสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันให้กับเกาหลีใต้ ที่ได้พัฒนาเทคโนโลยีที่ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคยุคใหม่ ดังนั้นการเลือกเข้าไปร่วมในห่วงโซ่อุปทานโลกที่เหมาะสมจึงเป็นปัจจัยที่สำคัญยิ่งต่อศักยภาพของภาคส่งออกในระยะยาว
นอกจากนี้ ตำแหน่งในห่วงโซ่อุปทานที่ประเทศไทยจะเข้าไปร่วมนั้นก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน หากแบ่งกิจกรรมในห่วงโซ่อุปทานออกเป็น 3 ขั้นตอนหลักได้แก่ (1) กิจกรรมก่อนการผลิต เช่น การวิจัยและพัฒนา หรือการออกแบบ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกิจกรรมที่ใช้เทคโนโลยีและทักษะแรงงานที่สูง (2) กิจกรรมการผลิตที่มักใช้แรงงานทักษะพื้นฐานเป็นหลัก และ (3) กิจกรรมหลังการผลิต เช่น การค้า การตลาด และการบริการหลังการขาย จะพบว่ากิจกรรมในห่วงโซ่การผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มสูง คือกิจกรรมก่อนและหลังการผลิต ในขณะที่กิจกรรมการผลิตกลับมีมูลค่าเพิ่มต่ำ ในกรณีของประเทศไทยนั้นกิจกรรมที่เกิดขึ้นในประเทศส่วนใหญ่เป็นกิจกรรมการผลิต ส่วนกิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงส่วนใหญ่ดำเนินการโดยบริษัทต่างชาติ ดังนั้น ประเทศไทยสามารถได้รับอานิสงส์ที่ดีขึ้นจากการค้าระหว่างประเทศโดยการผันตัวมาอยู่ที่ตำแหน่งในห่วงโซ่การผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มสูง
อย่างไรก็ตาม ในการก้าวไปสู่ New Normal ที่ดีกว่า หากเน้นแต่เพียงการปฏิรูปภาคการส่งออกก็ถือว่าตีโจทย์ไม่แตก การขยายตัวของเศรษฐกิจที่ชะลอลงนั้น เกี่ยวเนื่องกับทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจไทย เราต้องปรับโครงสร้างระบบเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
นอกเหนือจากภาคธุรกิจที่จะต้องพัฒนาขีดความสามารถในการเพิ่มผลิตภาพอย่างต่อเนื่องแล้ว บทบาทและการบริหารกิจการภาครัฐเป็นกุญแจดอกส่าคัญที่ไม่อาจละเลยได้และเป็นประเด็นที่สามและสุดท้ายที่ผมอยากจะกล่าวถึง ในการวางนโยบายเชิงรุกเพื่อเป็นพื้นฐานที่ดี สำหรับการเปลี่ยนแปลงต่อไป
ประสิทธิภาพของภาครัฐเป็นปัจจัยที่นับวันมีความส่าคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ในการก่าหนดขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ซึ่งสะท้อนบทบาทของภาครัฐในการวางกรอบและรักษากฎ กติกา ที่เป็นทั้งขอบเขตและแรงจูงใจส าหรับภาคเอกชนในการด าเนินกิจกรรมต่างๆ
หากพิจารณาตัวอย่างของประเทศกลุ่มนอร์ดิก ที่เป็นผู้นำในด้านระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าเคล็ดลับสำคัญของความสำเร็จนั้นอยู่ที่ภาครัฐที่ให้อำนาจและสร้างโอกาสให้กับประชาชน ถึงแม้ประเทศเหล่านี้จะมีภาครัฐที่ค่อนข้างใหญ่ แต่ก็เป็นภาครัฐที่มีประสิทธิภาพสูง เป็นที่ยอมรับและไว้วางใจของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นระบบการศึกษาที่ไม่คิดค่าใช้จ่าย หรือระบบสวัสดิการสังคมอื่นๆ ภาครัฐทำหน้าที่ในการส่งเสริมโอกาสที่ประชาชนจะสามารถบรรลุความสำเร็จได้ตามสมรรถนะของตน เป็นระบบที่ช่วยลดความเสี่ยงของการล้มเหลว ซึ่งเป็นปัจจัยหนึ่งที่ช่วยสนับสนุนให้ผู้คนในประเทศเหล่านี้มีความกล้าที่จะทดลองสิ่งใหม่ๆ และสร้างนวัตกรรม
ในกรณีของไทย ประสิทธิภาพของภาครัฐเป็นสิ่งที่เราต้องเร่งพัฒนา เริ่มต้นด้วยการทำงานของรัฐวิสาหกิจ ที่มีขนาดใหญ่มาก และถือครองสินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์ หรือ strategic asset สำคัญๆ ของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นไฟฟ้า ระบบขนส่ง หรือคลื่นความถี่ กิจการของรัฐวิสาหกิจนอกจากจะใหญ่แล้ว ยังเป็นเป็นพื้นฐานสำคัญสำหรับกิจการอื่นๆ ทั้งในภาครัฐและเอกชน ดังนั้นหากรัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพ ศักยภาพของเศรษฐกิจโดยรวมย่อมถูกบั่นทอนลง
ที่ผ่านมา การทำงานของรัฐวิสาหกิจมีปัญหาค่อนข้างมาก ทั้งการถูกแทรกแซงจากการเมือง ปัญหาเชิงโครงสร้าง การขาดทุน และคุณภาพของสินค้าหรือบริการที่ยังด้อยอยู่ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น เร่งด่วน และจะเป็นการเปลี่ยนแปลง Deep Parameter ของระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะสามารถช่วยยกระดับเศรษฐกิจไทยให้ก้าวไปข้างหน้าได้
การเปลี่ยนแปลงย่อมนำมาซึ่งความไม่แน่นอน ความหวาดระแวง และการต่อต้าน ถ้าหากเราไม่ปรับเปลี่ยน เราไม่เพียงแต่จะอยู่นิ่ง แต่เราจะยิ่งตามหลังประเทศอื่นไปเรื่อยๆ ในยุคโลกาภิวัตน์ปัจจุบันที่ทุกอย่างมีพัฒนาการที่เร็วมาก ทุกคนต้องวิ่งเพียงเพื่อที่จะอยู่นิ่ง หรือ “running to stand still” เพื่อความก้าวหน้า เราไม่เพียงต้องปรับตัว แต่ต้องปรับเปลี่ยนให้เร็วกว่าผู้อื่น ประเทศอื่น เราจึงควรรับรู้ ยอมรับ และอ้าแขนรับการเปลี่ยนแปลง
สัมมนาวิชาการประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะให้งานวิจัยมีบทบาทในการช่วยกำหนดแนวนโยบายต่างๆ ของประเทศมากขึ้น ผมต้องขอขอบคุณนักวิชาการ ผู้ทรงคุณวุฒิร่วมเสวนา และองค์ปาฐก ที่ให้เกียรติมาร่วมนำเสนอบทความวิจัยและแสดงความคิดเห็นในสองวันต่อจากนี้ ผมหวังว่างานสัมมนาในปีนี้จะมีส่วนช่วยให้เราสามารถตั้งโจทย์ที่ถูก ตระหนักถึงแง่มุมที่หลากหลาย และจัดลำดับความสำคัญของแนวนโยบายที่ควรจะผลักดัน เพื่อเดินไปสู่บริบทใหม่ของประเทศไทยที่ดียิ่งขึ้น
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
