ผลกระทบเกี่ยวกับการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท.

ฉกาจนิตย์ จุณณะภาต
นักกฎหมายพลังงาน

ในบทความเรื่อง “ความจริงเกี่ยวกับท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท.” ที่ผู้เขียนได้เขียนและได้รับการเผยแพร่ไปแล้ว ปรากฏว่ามีทั้งผู้ที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ซึ่งผู้เขียนก็ยินดีน้อมรับเนื่องจากเป็นบทความที่มุ่งหมายในทางวิชาการโดยแท้จริง และผู้เขียนเชื่อว่าผู้อ่านแต่ละท่านย่อมมีวิจารณญาณในการวิเคราะห์ข้อมูลที่ผู้เขียนนำเสนอได้

ประเด็นการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ของ ปตท. ยังคงเป็นประเด็นในการถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง ซึ่งในมุมมองของผู้เขียนเรื่องการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติได้เสร็จสิ้นไปตามกระบวนการคำพิพากษาของศาลแล้ว แต่อย่างไรก็ดี ยังคงมีผู้ที่ไม่เห็นด้วยจำนวนหนึ่ง ที่กล่าวว่ากระบวนการของศาลอาจจะมีข้อผิดพลาด จึงขอให้มีการทบทวนใหม่

ทั้งนี้ ผู้เขียนมิได้หมายความว่า ประเด็นเรื่องการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท. จะเป็นประเด็นที่ประชาชนทั่วไปไม่สามารถแสดงความเห็นได้ หากแต่เรื่องใดที่ยุติไปตามกระบวนการของศาลแล้ว ก็น่าจะยอมรับในคำวินิจฉัยของศาลร่วมกันทุกฝ่าย หากเรื่องใดที่เป็นประเด็นใหม่ก็ย่อมที่จะมีการแสดงความเห็นกันได้ มิเช่นนั้น การไม่ยอมรับคำวินิจฉัยของศาลจะก่อให้เกิดผลกระทบด้านต่างๆ ดังที่ผู้เขียนจะเสนอในบทความนี้

ที่มาภาพ : http://www.pttplc.com/th/About/Business/PTT-Owned-Business/Gas-Unit/Documents/PDF/1_3.pdf
ที่มาภาพ : http://www.pttplc.com/th/About/Business/PTT-Owned-Business/Gas-Unit/Documents/PDF/1_3.pdf

ก่อนอื่น เพื่อเป็นการทบทวน ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงประเด็นที่สำคัญที่มีการพูดถึงกันมากที่สุด คือ ประเด็นเรื่องการส่งคืนท่อก๊าซธรรมชาติในทะเล

ท่อส่งก๊าซธรรมชาติในทะเลต้องส่งมอบให้กระทรวงการคลังหรือไม่?

เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2550 ศาลปกครองสูงสุด ได้มีคำพิพากษาในคดีขอให้เพิกถอนการแปรรูป ปตท. ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ว่า

“พิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดี ร่วมกันแบ่งแยกทรัพย์สินส่วนที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และสิทธิการใช้ที่ดินเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ…” (คำพิพากษาหน้าที่ 87)

…จะเห็นได้ว่า ผู้ถูกฟ้องในคดีนี้มีอยู่ด้วยกัน 4 ราย ได้แก่ คณะรัฐมนตรี, นายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และ ปตท. ซึ่งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. ไม่ได้เข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในคดีที่จะต้องปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล – ผู้เขียน

หลังจากที่หน่วยงานต่างๆ ซึ่งเป็นผู้ถูกฟ้องคดีได้ประชุมหารือร่วมกันเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การรับคืนทรัพย์สินตามคำพิพากษาของศาลแล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ 24 เมษายน 2551 หน่วยงานที่มีหน้าที่ในการดูแลทรัพย์สินของรัฐ คือ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง ก็ได้ลงนามรับมอบทรัพย์สินจาก ปตท. ตามหลักเกณฑ์ดังนี้

1. ที่ดินที่ได้มาจากการใช้อำนาจเวนคืน
2. ที่ดินที่เป็นสิทธิการใช้ที่ดินเหนือที่ดินของเอกชนหรือการรอนสิทธิในที่ดินของเอกชน
3. ท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่อยู่ในที่ดินในข้อ 1 และ 2

หลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้ กำหนดขึ้นมาจากคำพิพากษาของศาลที่ให้ส่งคืนทรัพย์สินที่ได้มาจากการใช้ “อำนาจมหาชน” อันได้แก่ การเวนคืนและการรอนสิทธิ นั่นเอง ซึ่งการเช่า การซื้อขาย การขออนุญาต ไม่ใช่การใช้อำนาจมหาชนแต่อย่างใด หากเป็นการทำนิติกรรมเอกชนธรรมดา – ผู้เขียน

ประเด็นเรื่องการคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติในทะเล ก็ต้องมาพิจารณาตามหลักเกณฑ์คำพิพากษาของศาลว่า เป็นการใช้ “อำนาจมหาชน” หรือไม่ ซึ่งสามารถแยกพิจารณาได้ ดังนี้

การใช้อำนาจเวนคืน – การเวนคืนที่ดินคือการใช้อำนาจรัฐโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินมาเป็นของรัฐ ซึ่งพื้นที่ในทะเลย่อมเป็นทรัพย์สินของรัฐอยู่แล้ว จึงไม่สามารถเวนคืนที่ดินของรัฐได้

การรอนสิทธิที่ดิน – การรอนสิทธิที่ดินคือการใช้อำนาจรัฐบังคับใช้ประโยชน์เหนือที่ดินเอกชนโดยมีค่าตอบแทน ซึ่งพื้นที่ในทะเลย่อมเป็นของรัฐไม่ใช่ของเอกชน จึงไม่สามารถมีการรอนสิทธิได้

ที่มาภาพ : http://www.pttplc.com/th/About/Business/PTT-Owned-Business/Gas-Unit/Documents/PDF/1_5.pdf
ที่มาภาพ : http://www.pttplc.com/th/About/Business/PTT-Owned-Business/Gas-Unit/Documents/PDF/1_5.pdf

ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้ก็คือ การวางท่อส่งก๊าซธรรมชาติบนพื้นที่ในทะเลของ ปตท. เป็นการขออนุญาตต่อรัฐเพื่อใช้พื้นที่ของรัฐเท่านั้น ซึ่งไม่ใช่การใช้ “อำนาจมหาชน” แต่อย่างใด หากเป็นเรื่องปกติที่เอกชนรายใดก็สามารถกระทำได้ ดังเช่นที่กำหนดไว้ในมาตรา 117 ของ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พุทธศักราช 2456 ว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำเข้าไปเหนือน้ำ ในน้ำ และใต้น้ำ ของแม่น้ำ ลำคลอง บึง อ่างเก็บน้ำ ทะเลสาบ อันเป็นทางสัญจรของประชาชนหรือที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรือทะเลภายในน่านน้ำไทยหรือบนชายหาดของทะเลดังกล่าว เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า”

…การขออนุญาตเพื่อใช้พื้นที่ของรัฐจึงไม่เกี่ยวกับการใช้อำนาจมหาชนแต่อย่างใด หากเป็นเพียงเรื่องธรรมดาที่เอกชนทั่วไปก็กระทำได้ เช่น การขอตั้งร้านค้าขายของบนทางเท้า เป็นต้น มิใช่ว่าถ้าเป็นพื้นที่ของรัฐแล้ว จะไม่มีเอกชนรายใดสามารถขออนุญาตใช้ประโยชน์พื้นที่ได้เลย– ผู้เขียน

ดังนั้น เมื่อท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท. ในทะเล เป็นการขออนุญาตต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อวางท่อ ซึ่งไม่ใช่การใช้อำนาจมหาชน จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่กระทรวงการคลังจะต้องรับมอบคืนแต่อย่างใด

ผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อกรณีการเรียกร้องให้ ปตท. ส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาตินอกเหนือคำพิพากษาของศาล

ผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบศาลของประเทศไทย

ประเด็นเรื่องการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท. นั้น ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งตั้งแต่วันที่ 26 ธันวาคม 2551 ว่า ปตท. ได้ส่งคืนทรัพย์สินทั้งหมดครบถ้วนตามคำพิพากษาแล้ว และควรจะบันทึกไว้ด้วยว่า ก่อนที่จะมีคำสั่ง ศาลได้รับรายงานขั้นตอนการปฏิบัติตามคำพิพากษาของ ปตท. และกระทรวงการคลังถึง 10 ครั้ง นอกจากนั้น หลังจากที่ศาลมีคำสั่ง ก็ได้มีการยื่นคำร้องเข้าไปถึงศาลอีก 4 ครั้ง พร้อมกับแนบความเห็นของ สตง. ด้วย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ยืนยันตามคำสั่งเดิมทุกครั้งมาโดยตลอด ดังนั้น ความพยายามในการกล่าวอ้างว่าคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดมีข้อผิดพลาด รังแต่จะบั่นทอนความเชื่อมั่นต่อความศักดิ์สิทธิ์ของคำพิพากษาและระบบศาลโดยรวม

ผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบการตรวจเงินแผ่นดินของประเทศไทย

หากดูรายงานงบการเงินของ ปตท. ตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่า สตง. ในฐานะผู้สอบบัญชีของ ปตท. ไม่เคยทำความเห็นแบบมีเงื่อนไขเกี่ยวกับเรื่องการส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติไม่ครบถ้วนของ ปตท. ซึ่งเป็นหน้าที่สำคัญอย่างยิ่งของผู้สอบบัญชีในการทำหมายเหตุในงบการเงิน หาก สตง. มีความเห็นดังที่ได้แถลงข่าวออกมา ก็น่าจะที่จะทำหมายเหตุในงบการเงินเอาไว้ เพื่อให้นักลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ได้รับทราบข้อมูลที่ถูกต้อง การที่ สตง. รับรองงบการเงินของ ปตท. ไม่ตรงกับที่ได้แสดงความเห็นในการแถลงข่าวนั้น จะทำให้นักลงทุนทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติขาดความเชื่อถือในระบบการตรวจสอบบัญชีและรับรองงบการเงินของรัฐวิสาหกิจในตลาดหลักทรัพย์ได้ อันจะส่งผลเสียหายต่อระบบตลาดโดยรวม ผู้เขียนเข้าใจว่า สตง. พยายามที่จะแสดงบทบาทในการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ แต่หน้าที่ที่สำคัญไม่น้อยกว่ากัน คือ การรักษาเสถียรภาพอำนาจรัฐ ซึ่งการรักษาผลประโยชน์ของรัฐต้องเคารพและคำนึงถึงหลักเกณฑ์และกติกาที่ใช้กับเอกชนด้วย เพื่อให้กฎหมายมีความมั่นคง อันเป็นหลักการที่สำคัญในสังคมประชาธิปไตย มิใช่ว่ารัฐจะสามารถยึดเอาทรัพย์สินของเอกชนอย่างไรก็ได้ตามอำเภอใจ

ผลกระทบด้านเศรษฐกิจ

การเรียกร้องให้มีการปฏิบัติแตกต่างไปจากคำพิพากษาและคำสั่งของศาล จะส่งผลกระทบต่อตลาดทุนและความเชื่อมั่นในระบบเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งนักลงทุนทั้งชาวไทยและต่างชาติจะขาดความเชื่อมั่นต่อความแน่นอนในระบบนโยบายและการบริหารงานของรัฐ เพราะในการตัดสินใจลงทุนจะหาหลักที่แน่นอนไม่ได้ สุดท้ายแล้วผลจากการชะลอการลงทุนจะนำมาซึ่งศักยภาพในการแข่งขันของประเทศในที่สุด

ผลกระทบต่อประชาชนทั่วไปที่ซื้อหุ้นของ ปตท. โดยสุจริต

ประชาชนทั่วไปที่ถือหุ้นของ ปตท. ผ่านการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ อาจดำเนินการฟ้องร้อง ปตท. กับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อเรียกร้องค่าเสียหายจากการที่ ปตท. ต้องโอนทรัพย์สินออกไปนอกเหนือคำสั่งศาล ซึ่งจะก่อให้เกิดความขัดแย้งและวุ่นวายไม่จบสิ้น และกระทบต่อระบบเศรษฐกิจทันที

สรุป

ประเด็นเรื่องที่ ปตท. ได้ส่งคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติ (โดยเฉพาะท่อในทะเล) ครบหรือไม่นั้น ได้รับการยืนยันจากศาลปกครองสูงสุดว่า ปตท. ได้ปฏิบัติตามคำพิพากษาครบถ้วนแล้ว ผู้เขียนจึงเห็นว่าประเด็นนี้น่าจะเป็นที่ยุติ การเรียกร้องให้มีการปฏิบัติอย่างใดที่นอกเหนือไปจากคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาล หรือ การกล่าวอ้างว่าศาลน่าจะมีคำสั่งแบบผิดหลง ไม่เพียงแต่จะบั่นทอนความเชื่อมั่นในระบบการบริหารงานของรัฐ แต่ยังส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศอีกด้วย