กฎหมายแร่ที่ไม่ยึดโยงประชาชนโดยรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์

ก่อนคณะรัฐมนตรี คสช. จะมีมติเมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๗ อนุมัติหลักการ “ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ….” ตามที่กระทรวงอุตสาหกรรมเสนอ และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา แล้วส่งให้คณะกรรมการประสานงานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณา ทั้งนี้ ก่อนเสนอ สนช. พิจารณาต่อไปนั้น มีร่างกฎหมายแร่อีก ๔ ฉบับ ที่ถูกเสนอมาแล้วในช่วงรัฐบาลก่อนหน้า ดังนี้

๑. ร่างพระราชบัญญัติแร่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. (๒๕๕๑) กระทรวงอุตสาหกรรมเสนอต่อเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเพื่อนำเสนอให้คณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลสมชาย วงศ์สวัสดิ์ พิจารณาเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ และขอถอนร่างฯ ออกจากชั้น ครม. เมื่อวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นร่างฯ ที่ขอแก้ไขเพียงมาตราเดียว

๒. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ พ.ศ. …. (๒๕๕๒) เป็นร่างฯ จากการที่กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ได้ว่าจ้างศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมี รศ.ทัชชมัย ฤกษะสุต เป็นหัวหน้าโครงการ จัดทำขึ้น โดยกระทรวงอุตสาหกรรมเสนอต่อเลขาธิการคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๒ และขอถอนร่างฯ ออกจากชั้น ครม. หลังจากคณะกรรมการกฤษฎีการตรวจพิจารณาแล้ว เมื่อวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นร่างฯ ใหม่ทั้งฉบับ เพื่อนำมาใช้แทนพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

๓. ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. (๒๕๕๕) เป็นร่างฯ ใหม่ทั้งฉบับเช่นเดียวกันกับข้อ ๒. แต่ยังไม่ถูกนำเสนอต่อ ครม. ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เพื่อพิจารณา เป็นเพียงกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ว่าจ้างสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยมี ศ. ดร.อำนาจ วงศ์บัณฑิต เป็นหัวหน้าโครงการ จัดทำขึ้น

๔. ร่างพระราชบัญญัติแร่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. (๒๕๕๖) โดยคณะอนุกรรมการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ภายใต้คณะกรรมการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ที่แต่งตั้งโดยรัฐสภา ได้จัดทำขึ้นจนเสร็จเรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๕๕๖ เพื่อส่งให้กับสภาผู้แทนราษฎรในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร พิจารณาและตราเป็นกฎหมายใช้บังคับต่อไป

โดยร่างกฎหมายแร่ทั้ง ๔ ฉบับ ยังไม่ถูกตราเป็นพระราชบัญญัติใช้บังคับด้วยเหตุผลที่เป็นข้อดีที่สำคัญประการหนึ่งในระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจฝ่ายการเมืองยึดโยงกับประชาชนโดยการเลือกตั้ง จึงทำให้ประชาชนได้เห็นเนื้อหาของร่างกฎหมายทั้ง ๔ ฉบับ สามารถอ่านเพื่อทำความเข้าใจ คิด วิเคราะห์ วิพากษ์วิจารณ์ และนำเสนอข้อคิดเห็นของภาคประชาชนที่เป็นประโยชน์สาธารณะได้โดยชอบก่อนจะเข้าสู่กลไกการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณากฎหมายตั้งแต่ก่อนเข้าสู่การพิจารณาในชั้น ครม. จึงทำให้ร่างกฎหมายทั้งสี่ฉบับถูกทบทวนและชะลอเวลา ไม่เร่งรีบผลักดันมากเกินไป

แต่การผลักดันร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. ฉบับ คสช. ที่ผ่านความเห็นชอบจาก ครม. เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๗ ไม่เปิดโอกาสให้ทำเช่นนั้นได้ มีการปิดเงียบเนื้อหาในร่างฯ ตั้งแต่ต้นทางที่กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ทำหนังสือสอบถามต่อ กพร. เมื่อเดือนสิงหาคม ๒๕๕๗ ถึงความคืบหน้าของร่างกฎหมายแร่ที่ กพร. กำลังแก้ไขปรับปรุงใหม่อีกครั้งว่าหากเสร็จเรียบร้อยแล้วขอให้จัดส่งแก่ คปก. เพื่อประโยชน์สาธารณะด้วย ซึ่ง กพร. ตอบกลับมาเพียงแค่ว่าได้แก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายแร่ฉบับใหม่เสร็จเรียบร้อยแล้ว แต่ไม่สามารถจัดส่งให้ได้ หาก คปก. ประสงค์จะได้ขอให้ทำหนังสือขอต่อ ครม. หรือ สนช. เอง

แม้กระทั่งรัฐมนตรีและเจ้าหน้าที่ทีมงานของรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ ที่ต้องเข้าประชุม ครม. ในวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๗ ยังได้อ่านเอกสารเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. ก่อนวันประชุม ครม. เพียงวันเดียวเท่านั้น

ข้อสงสัยจึงมีว่า ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. ฉบับ คสช. มีเนื้อหาสาระสำคัญใดที่ ‘ลับ’ ถึงขั้นที่ไม่สามารถให้ประชาชนดูได้ก่อนเข้าสู่การพิจารณากฎหมายตั้งแต่ชั้น ครม.

เสมือนว่าเนื้อหาสาระสำคัญที่เป็นชั้นความลับ ต่อไปการให้สัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่คงต้องให้กันอย่างลับๆ ด้วย

การลดขั้นตอนและกระบวนการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาตให้สั้นลง

อุปสรรคสำคัญที่มีความพยายามมายาวนานก็คือ ทำอย่างไรที่จะย่นระยะเวลาการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ (อาชญาบัตรและประทานบัตร) ให้รวดเร็ว สั้น สะดวก ง่าย ต่อผู้ประกอบการ ยกตัวอย่างเช่น กระบวนการและขั้นตอนการขอประทานบัตรไปจนถึงได้รับประทานบัตรตามระบบกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน หากไม่ติดขัดขั้นตอนใดเลย จะใช้เวลาประมาณ ๓๑๐ วัน แต่ร่างฯ ฉบับ คสช. จะใช้เวลาเพียง ๑๐๐-๑๕๐ วันเท่านั้น

โดยกำจัดความเกี่ยวข้องของฝ่ายการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติ/อนุญาตออกไปจนหมดสิ้น ให้เป็นเพียงหน้าที่ของข้าราชการประจำเป็นผู้ออกประทานบัตรทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นประทานบัตรการทำเหมืองขนาดเล็กในเนื้อที่ไม่เกิน ๑๐๐ ไร่ โดยผู้ว่าราชการจังหวัด ขนาดกลางในเนื้อที่ไม่เกิน ๖๒๕ ไร่ โดยอธิบดี กพร. และขนาดใหญ่ที่เป็นการทำเหมืองในทะเลและเหมืองใต้ดินที่มีขนาดใหญ่กว่าสองประเภทแรกโดยปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม

ดุลพินิจของฝ่ายการเมืองในชั้น ครม. ที่เกี่ยวกับการอนุญาตใช้ป่าต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึม และพื้นที่ชั้นคุณภาพลุ่มน้ำชั้น ๑ และ ๒ เพื่อทำเหมืองแร่ได้ถูกตัดออกไป ให้เป็นอำนาจของข้าราชการประจำเพียงลำพังฝ่ายเดียว

เขตศักยภาพแร่ (Mining zone)

เนื้อหาสาระสำคัญของร่างฯ ฉบับ คสช. ในส่วนของความต้องการเข้าไปทำเหมืองแร่ในพื้นที่ป่าไม้ (ทั้งป่าสงวนแห่งชาติและป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายเฉพาะหรือตามมติคณะรัฐมนตรี) และพื้นที่หวงห้ามหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดทางกฎหมายฉบับอื่นที่ห้ามใช้พื้นที่เพื่อการทำเหมืองแร่ ได้บัญญัติเนื้อหาเอาไว้ในหมวด “การบริหารจัดการแร่ในพื้นที่พิเศษ” คล้ายๆ กับเขตเศรษฐกิจพิเศษในกฎหมายการค้าการลงทุนที่ยกเว้นมาตรการบังคับบางอย่างและให้สิทธิพิเศษเพื่อจูงใจการลงทุน โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสามารถกำหนดพื้นที่ใดให้เป็นเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองแร่ได้เป็นอันดับแรกก่อนการสงวนหวงห้ามโดยการเปิดให้เอกชนประมูลพื้นที่แหล่งแร่นั้น

เบื้องแรก ประกาศกำหนดให้แร่ที่อยู่ในพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่หวงห้ามหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดทางกฎหมายที่ห้ามการทำเหมืองแร่ รวมถึงพื้นที่ที่เป็นแหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมตามมาตรา ๖ จัตวา ของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน เป็น “เขตแหล่งแร่” เพื่อการทำเหมืองได้เป็นอับดับแรกก่อนการสงวนหวงห้าม

หลังจากประกาศ “เขตแหล่งแร่” แล้ว ก็จะทำการประกาศให้เอกชนมาประมูลเขตแหล่งแร่เพื่อขอสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ต่อไป

ต่อจากนั้น ยังเปิดโอกาสให้เอกชนที่ชนะการประมูลได้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ในเขตแหล่งแร่ไม่ต้องขออนุญาตหรือขอสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่ (อาชญาบัตรและประทานบัตร) ตามกฎหมายแร่ได้อีกด้วย

รวมทั้งหากไม่ต้องขอสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่แล้ว ก็จะถูกยกเว้นให้ไม่ต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม และตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๕๐ แล้วแต่กรณีไปโดยปริยาย

ก็เพราะว่าบทบัญญัติในร่างฯ ฉบับ คสช. ได้เปิดโอกาสให้รัฐและเอกชนทำสัญญาต่างตอบแทนระหว่างกัน จนเป็นเหตุจูงใจให้รัฐสามารถออกประกาศกระทรวงเพื่อกำหนดให้แร่บางชนิด/ประเภท และการทำเหมืองบางขนาดถูกยกเว้นจากการขอสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่ได้ และก็จะถูกยกเว้นให้ไม่ต้องทำ EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณีไปโดยปริยายด้วย

ไม่เพียงเท่านั้น ยังได้บัญญัติเนื้อหาเกี่ยวกับการลดขั้นตอนในการขออนุญาตสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่เอาไว้ด้วย กล่าวคือ โดยปกติตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน การเข้าไปขอสัมปทานสำรวจแร่หรือทำเหมืองแร่ในเขตพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่หวงห้ามหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดทางกฎหมายที่ห้ามการทำเหมืองแร่

หากติดเงื่อนไขว่าพื้นที่ดังกล่าวอยู่ในพื้นที่คุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ ซึ่งโดยทั่วไปภายในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ เอ ถูกกำหนดเป็นพื้นที่ลุ่มน้ำที่ควรสงวนไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารโดยเฉพาะ เนื่องจากอาจเกิดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินได้ง่ายและรุนแรง แต่พื้นที่คุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ เอ บางลุ่มน้ำอาจมีข้อยกเว้น ในกรณีที่หากมีการอนุญาตให้เอกชนใช้ประโยชน์ในที่ดินเพื่อกิจการเหมืองแร่ไปก่อนจะมีการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ หรือกรณีแหล่งแร่หินปูนเพื่ออุตสาหกรรมปูนซีเมนต์และหินประดับชนิดหินอ่อนและหินแกรนิต ซึ่งรัฐมีข้อผูกพันเป็นประทานบัตร หรือได้รับความเห็นชอบรายงาน EIA อยู่ก่อนที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบกับการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ

ส่วนในเขตลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ บี จะมีมาตรการการใช้ประโยชน์ที่ดินสำหรับการทำเหมืองแร่และกิจการอื่นแตกต่างกันไปในแต่ละลุ่มน้ำ ซึ่งในกรณีที่มีความจำเป็นต้องอนุญาตประทานบัตร หรือต่ออายุประทานบัตร หรือขอสิทธิ หรือขอใบอนุญาตอื่นใดในกิจการเหมืองแร่ต้องให้กระทรวงอุตสาหกรรมพิจารณาเสนอ ครม. อนุมัติเป็นรายๆ ไป ซึ่งจะทำให้มีขั้นตอนและระยะเวลาเพิ่มเติมจากคำขอสัมปทานสำรวจแร่หรือทำเหมืองแร่ปกติที่อยู่นอกเขตพื้นที่คุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ แต่บทบัญญัติในร่างฯ ฉบับ คสช. สามารถนำแร่ในพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่หวงห้ามหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดทางกฎหมายที่ห้ามการทำเหมืองแร่ ที่อยู่ในชั้นคุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ ที่หวงห้ามไว้ออกมาให้สัมปทานได้โดยไม่ต้องผ่านมติ ครม. อีกต่อไป โดยให้เป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดี กพร. โดยตรง

สุดท้ายบทบัญญัติที่เกี่ยวพันกันในหลายมาตราของหมวดว่าด้วยการบริหารจัดการแร่ในพื้นที่พิเศษของร่างฯ ฉบับ คสช. ยังสามารถกำหนดพื้นที่ชั้นคุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ เอ ที่ปัจจุบันกำหนดให้เป็นพื้นที่ลุ่มน้ำที่ควรสงวนไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารโดยเฉพาะ เนื่องจากอาจเกิดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินได้ง่ายและรุนแรง โดยห้ามมิให้มีการทำเหมืองแร่หรือเปลี่ยนแปลงลักษณะพื้นที่ป่าเป็นรูปแบบอื่นอย่างเด็ดขาด สามารถถูกแก้ไขโดยนำพื้นที่คุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ ๑ เอ ดังกล่าว มาใช้ประโยชน์เพื่อการขอสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่ได้อีกด้วย

ตัวอย่างสำคัญพื้นที่หนึ่งของไทยคือความพยายามของกรมทรัพยากรธรณีและ กพร. ที่จะกันเขตพื้นที่ศักยภาพแร่ตะกั่ว 2 บริเวณ ประมาณ ๗๗ ตารางกิโลเมตร (๔๘,๑๒๕ ไร่) ในพื้นที่อุทยานแห่งชาติลำคลองงู ซึ่งมีหมู่บ้านคลิตี้ล่างและบนที่ประสบปัญหาพิษสารตะกั่วจากการทำเหมืองแร่ตะกั่วปนเปื้อนในลำห้วยคลิตี้อยู่ในขณะนี้ เป็นเขตเศรษฐกิจแร่ตะกั่ว เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์พื้นที่ทำเหมืองแร่ตะกั่วต่อไป

โดยไม่คำนึงถึงการทำเหมืองแร่ตะกั่วและกิจกรรมที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ลุ่มน้ำลำห้วยคลิตี้ที่ผ่านมา ว่าได้เกิดการปนเปื้อนและแพร่กระจายของตะกอนหางแร่ตะกั่วในลำห้วยดังกล่าวจนก่อให้เกิดปัญหาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอนามัยของประชาชนอย่างรุนแรงอย่างไรบ้าง

แม้กระแสต่อต้านเป็นไปอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ปี ๒๕๔๑ เป็นต้นมา จนในที่สุด เมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๖ ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาสั่งกรมควบคุมมลพิษชดใช้ค่าเสียหายแก่ชาวบ้านคลิตี้ล่าง ๒๒ ราย คนละ ๑.๗๗ แสนบาท พร้อมสั่งให้จัดทำแผนฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ และดำเนินการฟื้นฟูตามธรรมชาติ ก็หาได้เป็นบทเรียนแก่รัฐ-ราชการและนักลงทุนแต่อย่างใด ยังคงมีความพยายามผลักดันเดินหน้าเพื่อสนับสนุนและส่งเสริมให้เอกชนเข้าไปลงทุนขอสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ในพื้นที่ลุ่มน้ำลำห้วยคลิตี้และพื้นที่ใกล้เคียงที่อยู่ในพื้นที่ศักยภาพแร่ตะกั่ว ๗๗ ตารางกิโลเมตร ต่อไป

บริการจุดเดียว (One stop service)

ต่อเนื่องจากเขตศักยภาพแร่ นอกจากจะบัญญัติให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการ และโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจประกาศให้เขตแหล่งแร่ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเป็นเขตประกอบการเหมืองแร่ และภายในเขตประกอบการเหมืองแร่ รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการมีอำนาจออกประกาศกำหนดการประกอบธุรกิจแร่บางขนาดหรือบางชนิดที่ดำเนินการได้โดยไม่ต้องได้รับใบอนุญาตตามพระราชบัญญัตินี้แล้วนั้น เพื่อประโยชน์ในการลดขั้นตอนการติดต่อกับหน่วยงานราชการหลายหน่วยงาน หากการประกอบกิจการแร่หรือการประกอบธุรกิจแร่ใดภายในเขตประกอบการเหมืองแร่ต้องได้รับอนุญาตตามกฎหมายอื่นด้วย ให้ผู้ประกอบกิจการแร่หรือการประกอบธุรกิจแร่ยื่นคำขอต่ออธิบดี กพร.

เมื่ออธิบดี กพร. ได้รับคำขอแล้ว ให้ส่งคำขอไปยังหน่วยงานผู้อนุญาตตามกฎหมายอื่นและประสานงานให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการที่ประกอบไปด้วยผู้มีอำนาจอนุญาตตามกฎหมายอื่นนั้นเพื่อร่วมกันพิจารณาการอนุญาตโดยเร็ว

และในกรณีที่เห็นสมควร รัฐมนตรีโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้รัฐมนตรีหรืออธิบดี กพร. แล้วแต่กรณี เป็นผู้ใช้อำนาจในการอนุญาตแทนรัฐมนตรีหรืออธิบดีหรือผู้อนุญาตแล้วแต่กรณี ตามกฎหมายอื่นได้ภายในเขตประกอบการเหมืองแร่

อ่านเพิ่มเติม ร่างพระราชบัญญัติแร่พ.ศ….และ เปรียบร่างพ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2510