“ศ.กำชัย จงจักรพันธ์”แจง”กฎหมายหลักประกันทางธุรกิจ” เครื่องมือสร้างความเข้มแข็งเอสเอ็มอีไทย

หลังจากคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ร่วมกับสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา จัดงานเสวนาในหัวข้อ “กฎหมายหลักประกันทางธุรกิจจะช่วยให้ไทยเข้มแข็งทางเศรษฐกิจจริงหรือ?” เมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม 2557 ซึ่งได้รับเสียงตอบรับจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในวงการธุรกิจว่าจำเป็นต้องผลักดันให้เกิดขึ้น เพื่อช่วยส่งเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นสมาคมส่งเสริมผู้ประกอบการวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมไทย, สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือสภาพัฒน์, ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)

 ศ. ดร.กำชัย จงจักรพันธ์
ศ. ดร.กำชัย จงจักรพันธ์

ขณะที่งานสัมมนาประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทยปี 2557 ที่ใช้หัวข้อ “มิติใหม่ของภาคการเงิน เพื่อการเติบโตอย่างยั่งยืน” ซึ่งในงานสัมมนาได้มีงานวิจัยและหัวข้อเสวนาที่พูดถึงทำอย่างไรที่จะให้ธุรกิจเอสเอ็มอีในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายขึ้น

ดังนั้นความพยายามที่จะผลักดันกฏหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ ซึ่งจะเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่ทำให้ธุรกิจเอสเอ็มอีสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายขึ้น จึงเริ่มเป็นรูปธรรมมากขึ้น ต่อเรื่องนี้สำนักข่าวไทยพับลิก้า ได้มีโอกาสสัมภาษณ์ ศ. ดร.กำชัย จงจักรพันธ์ ในฐานะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและประธานกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจได้อธิบายถึงที่มาและความสำคัญของกฎหมายฉบับนี้

ไทยพับลิก้า : ทำไมจึงจำเป็นต้องมีกฎหมายฉบับนี้

ปัญหาของประเทศไทยคือ “การเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะผู้ประกอบการขนาดย่อม หรือเอสเอ็มอี” พูดให้เป็นภาษาชาวบ้านให้เข้าใจง่ายๆ ก็คือ เขาไม่สามารถขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินได้ เอสเอ็มอีมีประมาณ 2.7-2.9 ล้านราย ซึ่งข้อมูลตรงนี้ยังไม่นิ่ง แล้วแต่หน่วยงานจัดเก็บ แต่ก็ตรงกันว่าอยู่ในกรอบ 2.7-2.9 ล้านราย และเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนอย่างน้อยก็ 2 ล้านรายแน่ๆ

ที่บอกว่าเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนคือกู้ไม่ได้ ขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินไม่ได้ ส่วนที่เข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ก็ด้วยอัตราดอกเบี้ยแพง คือสูงกว่าอัตราดอกเบี้ยปกติ

เรื่องนี้จึงเป็นปัญหาสำคัญ กฎหมายฉบับนี้ก็ช่วยให้คนที่เข้าถึงแหล่งเงินทุนไม่ได้สามารถเข้าถึงได้ และสำหรับคนที่เข้าได้อยู่แล้วแต่อัตราดอกเบี้ยแพง ต่อไปอัตราดอกเบี้ยจะถูกลง

ไทยพับลิก้า : ระบบกฎหมายปัจจุบันมีปัญหาอะไร ถึงต้องมีการออกกฎหมายใหม่

ตอนนี้มีกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจ ที่เป็นการประกันด้วยทรัพย์ คือ ต้องจำนองกับจำนำ การจำนองทำได้เฉพาะที่ดินกับอสังหาริมทรัพย์เท่านั้น ส่วนจำนำคือการถอดเอาทรัพย์สินมาให้เจ้าหนี้ยึดเอาไว้

ถามว่าปัญหาคืออะไร ส่วนใหญ่แล้วเจ้าของธุรกิจเอสเอ็มอีไม่มีที่ดิน ไม่มีตึก บ้าน อาคารสูงๆ ใหญ่ๆ เป็นของตนเอง เขาก็จำนองไม่ได้ แล้วเอสเอ็มอีมีทรัพย์สินอื่นๆ ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจ เช่น เครื่องจักร สินค้าคงคลัง วัตถุดิบ หรือมีนวัตกรรมของเขา เป็นทรัพย์สินของเขา แต่เขาเอาทรัพย์สินเหล่านี้มาจำนำกับธนาคารได้ไหม ก็ตอบว่าไม่ได้ เพราะว่าถ้าเขาเอาเครื่องจักร เอาเม็ดพลาสติก เอาสินค้าคงคลังมาจำนำกับธนาคาร แล้วเขาจะเอาที่ไหนไปทำธุรกิจ

ในทางตรงกันข้าม ธนาคารก็บอกว่าเขาไม่รับ ไม่มีที่เก็บ เพราะฉะนั้น การจำนำเป็นเครื่องมือที่ใช้ได้เฉพาะในเรื่องของส่วนบุคคลเป็นส่วนใหญ่ ในระบบเศรษฐกิจจริงๆ เจ้าหนี้คือสถาบันการเงิน เขาไม่รับจำนำหรอก และระบบกฎหมายไทยก็ผูกไว้ค่อนข้างมั่นคงว่า จะจำนำได้ต้องส่งมอบทรัพย์สินนั้นเท่านั้น ไม่ส่งมอบไม่ใช่จำนำ ธนาคารพยายามหาทางออกว่าไม่ต้องส่งมอบ แล้วให้ถือว่าเป็นจำนำ แต่ศาลฎีกาไทยบอกว่า ไม่ใช่จำนำ ก็ทำให้เครื่องมือ (กฎหมาย) ที่เรามีอยู่ทำให้เอสเอ็มอีไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้

เมื่อเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุน 1) ไม่ต้องทำธุรกิจ ไม่ต้องขยายกิจการ 2) ดิ้นรนหาวิธีเข้าถึงแหล่งเงินทุนอย่างอื่นที่เรียกว่า “เงินกู้นอกระบบ” ก่อให้เกิดปัญหาสังคม ต้นทุนทางการเงินแพง ปัญหาความไม่เป็นธรรมเยอะแยะไปหมด ถ้าเขาดิ้นรนได้ ไปเล่นแชร์ ไปยืมญาติได้ อันนั้นเป็นข้อยกเว้น สรุปก็คือส่วนใหญ่ก็ไม่สามารถขยายกิจการหรือประกอบกิจการได้ ทำให้เศรษฐกิจของประเทศโดยรวมไม่พัฒนา เพราะปัจจุบันเอสเอ็มอีเป็นแหล่งจ้างแรงงาน 80% ของการจ้างแรงงานในประเทศทั้งหมด นั่นหมายความว่าเอสเอ็มอีเจ๊งไป ใน 100 คน มี 80 คนตกงาน นอกจากนี้ เอสเอ็มอีเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจหรือจีดีพีถึง 37%

ไทยพับลิก้า : ที่ผ่านมาได้มีความพยายามแก้ไขอย่างไร

ในอดีตมีความพยายามแก้ปัญหาด้วยวิธีการอื่นๆ ผมจะไม่พูดถึง เพราะมันจะละเอียดเกินไป แต่อยากจะเรียนครับว่า มันเป็นการแก้ไขปัญหาที่ผมใช้คำว่าไม่ค่อยโดนจุดโดนประเด็นมากนัก และเป็นการแก้ไขปัญหาปลีกย่อยเสียมากกว่า เช่น จำนองเครื่องจักร เครื่องจักรปกติมันไม่ใช่อสังหาริมทรัพย์ ตามกฎหมายมันจำนองไม่ได้ ก็เคยมีความพยายามแก้ ทำให้มันคล้ายๆ กับที่ดิน ให้จำนองได้ ก็ทำแล้วนะครับ ตั้งแต่ปี 2514- 2515 แต่ก็ไม่ดีเท่าไร เพราะมันผิดรูปผิดร่าง มันเหมือนพยายามแก้ไขที่ไม่ตรงจุด มันก็เลยไม่สำเร็จ ประกอบกับเกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ทางกรมโรงงานอุตสาหกรรมไม่สามารถจดทะเบียนเครื่องจักร เพราะมันมีเยอะแยะเต็มไปหมด นี่เป็นตัวอย่างหนึ่ง

ขณะที่กฎหมายฉบับนี้ ถ้าเป็นแนวความคิดทำมา 20 ปีแล้ว คนที่ริเริ่มทำกฎหมายฉบับนี้มาก่อนไม่ใช่ คปก. คนที่ทำเรื่องนี้มาก่อนช่วยให้เราไม่ต้องเริ่มต้องจากศูนย์ มีสำนักงานกฤษฎีกา กระทรวงยุติธรรม ศาลยุติธรรม กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สมาคมธนาคารไทย หอการค้าไทย คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยต่างๆ ธรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์ รามคำแหง สุโขทัยธรรมธิราช เขาช่วยกันคิดช่วยกันทำ ช่วยกันวิพากษ์วิจารณ์ เราก็รับไม้ต่อมา

ไทยพับลิก้า : สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้แตกต่างจากเดิมอย่างไร แล้วจะช่วยเอสเอ็มอีได้อย่างไร

ต่างตรงที่เขาสามารถเอาสิ่งที่เขามีอยู่แล้ว ซึ่งแต่เดิมไม่สามารถนำไปเป็นหลักประกันได้ เช่น สินค้าคงคลัง วัตถุดิบ เครื่องจักร นวัตกรรม มีอะไรต่ออะไรที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจ มาเป็นหลักประกันและเข้าถึงแหล่งสินเชื่อได้ การช่วยวิธีนี้เป็นการสร้างระบบกฎหมายที่ยั่งยืนให้กับเขา เขาสามารถช่วยตัวเองได้

นอกจากนี้ยังลดภาระให้รัฐบาลด้วย เพราะกฎหมายนี้จะเป็นการติดอาวุธให้เขา มีโอกาสที่จะยืนบนขาของตนเองได้อย่างแข็งแรง แค่เอื้อตรงนี้ก็ช่วยเขาได้มากแล้ว รัฐบาลไม่ต้องควักเงินออกมาช่วยเขาอย่างเป็นเรื่องเป็นราว ซึ่งจริงๆ รัฐบาลไม่ต้องเอาเงินไปช่วยเขาทั้งหมด แต่แน่นอน ในยามวิกฤติ ยามผิดปกติ รัฐบาลจะมีการช่วยเหลืออื่นๆ ก็ไม่ว่ากัน ก็เสริมกันไป

ไทยพับลิก้า : การวางระบบแบบนี้จะไม่เปิดช่องให้สถาบันการเงินเอาเปรียบเอสเอ็มอี

ในเรื่องความเป็นธรรม ผมมองว่า 1) เกิดจากข้อเท็จจริงในอดีตและความเห็นส่วนบุคคลที่มองเห็นว่าระหว่างธนาคารกับผู้ประกอบการนั้น สามัญสำนึกเราบอกว่าธนาคารมีอำนาจต่อรองมากกว่า ก็กังวลว่าธนาคารจะใช้อำนาจการต่อรองมากกว่า เอาเปรียบลูกค้าจนก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ทัศนคติตรงนี้มีพื้นฐานไหม ผมก็เรียนว่ามีพื้นฐาน เพราะว่าภาพแบบนี้มีอยู่จริง แต่โดยวิวัฒนาการของกฎหมายและสังคม ของกฎระเบียบ ผมใช้คำกลางๆ แล้วกัน เพราะว่าไปพูดในเชิงว่าธนาคารไม่มีทางเอาเปรียบก็บอกแบบนั้นไม่ได้

แต่ผมพูดให้ฟังว่า ที่เราเรียกการเงิน “ในระบบ” เพราะสถาบันการเงินจะถูกกฎหมายควบคุมเต็มไปหมดเลย กฎหมายหลักก็คือ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน กฎหมายหลักอีกตัวก็คือ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย เขามีกฎหมายของเขาเองคุมเขาแล้ว และยังมีอื่นๆ คอยคุม เช่น กฎหมายข้อสัญญาไม่เป็นธรรม พ.ร.บ.กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น ทีนี้ มีคนบอกว่าไม่เชื่อในระบบที่ถูกคุมอยู่ ผมบอกถ้าอย่างนั้นผมก็ตอบอะไรไม่ได้แล้ว จะตอบยังไง ถ้าคุณไม่เชื่อแบบนี้ แล้วคุณเชื่อนายทุนเงินกู้นอกระบบหรือ

การที่เอสเอ็มอีอยู่ในเงินกู้ในระบบ อย่างไรเสียก็ดีกว่าปล่อยให้ไปกู้เงินนอกระบบ เพราะนั่นไม่มีกฎหมายควบคุมโดยสิ้นเชิง เขาเสียดอกเบี้ยเท่าไรคุณรู้หรือเปล่า ข้อสัญญาเป็นธรรมไหม รู้ไหมว่าเขาบังคับชำระหนี้ยังไง มีแต่รู้ไหมๆๆๆ โอ้โห แต่ในระบบธนาคาร คนก็เข้าใจผิดว่าคนให้กู้จะเข้ามายึดของไป ผมก็เปิดตัวบทกฎหมายให้ดูว่าทำไม่ได้ ถ้าเข้ามาแบบนี้เข้าข่ายบุกรุก คุณแจ้งความได้เลย เป็นไปไม่ได้เลยว่าสถาบันการเงินจะทำแบบนี้ นี่ไม่ได้พูดเพื่อปกป้องสถาบันการเงิน เพราะเขาทำไม่ได้อยู่แล้ว คนที่จะทำแบบนี้คือใคร เจ้าหนี้นอกระบบไงครับ

แล้วโดยระบบธนาคารจริงๆ เขาไม่ต้องการกิจการ เขาต้องการให้ธุรกิจ “รอด” เพื่อมีเงินมาจ่ายเขา แต่เมื่อมันเดินไปถึงจุดที่ผู้ประกอบการล้มเหลว นี่ก็เป็นระบบการค้าปกติที่ธนาคารต้องใช้กฎหมายเพื่อนำไปสู่การยึดทรัพย์สิน ขายเพื่อชดใช้ให้แก่เขา ถ้าระบบนี้มีคนบอกว่าไม่เป็นธรรม ผมก็ไม่แตะแล้ว เพราะมันก็เป็นเรื่องจำนำจำนองแต่เดิมแล้ว

ไทยพับลิก้า : ประเด็นกฎหมายที่ออกแบบให้ดำเนินคดีอย่างรวดเร็ว

เรื่องการดำเนินการทางคดีมีความรวดเร็ว คำว่ารวดเร็วดูเหมือนไม่ดีนะ ความจริงผิดหลักมากเลยคนที่พูดแบบนี้ คดีไม่ว่าคดีอะไรไม่ว่าแพ่งหรืออาญา รวดเร็วนะดี “justice delayed is justice denied” นี่เป็นสุภาษิตกฎหมายที่เชื่อกันเป็นหลักสากลทั่วโลก แต่ความสำคัญอยู่ที่มีความเป็นธรรมไหม ศาลพิจารณาตัดสินคดีเสร็จอย่างรวดเร็วดีไหม ดี ในกรณีคดีแพ่งกรณี ที่ลูกหนี้เป็นลูกหนี้ รวดเร็วสิดี ดอกเบี้ยจะได้หยุด ไม่งั้นมันก็ทบไปเรื่อย ถูกไหม มันอยู่ที่ความเป็นธรรม เพราะฉะนั้นไอ้ความรวดเร็วแล้วเข้าใจว่าลูกหนี้จะได้รับความไม่ดี ผมเรียนว่าเป็นความเข้าใจผิด ถ้ารวดเร็วและเป็นธรรม ดี ไม่ใช่ช้า ช้าต่อให้เป็นธรรม คุณติดคดีอยู่ 2 ปี 5 ปี 10 ปี คุณดีใจไหม ต่อให้คุณเป็นลูกหนี้ ไม่ใช่ ถูกไหมครับ

ที่ผ่านมาผมจะเชิญทั้งสองฝ่าย คือ เอสเอ็มอี ธนาคารพาณิชย์ มี ธปท. มานั่งเป็นหัวโต๊ะ ผมบอกคนที่เกี่ยวข้องทั้งหมดเขาอยากให้มี นี่คือพลังประชาชน

นอกจากนี้เรากำลังทำกฎหมายลำดับรองคู่ขนานกันไป เพราะมันพูดไม่ได้หมดหรอกในกฎหมาย มันก็ต้องใส่รายละเอียดในกฎกระทรวง ประกาศนั่นนี่ ก็เร่งทำอยู่ พอเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ ก็คงได้เห็นกฎหมายลำดับรองของเราคู่ขนานไปด้วย แล้วยังไม่จบแค่นี้นะ การปฏิรูปกฎหมายไม่ใช่แค่นี้ กฎหมายออกแล้ว ก็ต้องตระเวนเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจไปยังกลุ่มเอสเอ็มอีและกลุ่มที่เกี่ยวข้องทั้งหลาย รวมถึงจะเป็นวิชาหนึ่งในการศึกษานิติศาสตร์ ผมได้ประสานงานเชื่อมโยงเครือข่าย

ทั้งนี้ การปฎิรูปกฎหมายต้องยึดหลักอยู่สองหลักที่ผมคิดว่าสำคัญมาก ก็คือยึดหลักองค์ความรู้ เราอยากปรับปรุงเปลี่ยนแปลงประเทศ เราอยากจะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาและก่อให้เกิดความเป็นธรรม เราไปคิดปฏิรูปจากความเห็นความรู้สึก ประสบการณ์ส่วนตัวไม่ได้หรอก ขาหนึ่งก็ต้องยึดองค์ความรู้ อีกขาต้องรับฟังความคิดเห็น ทำไปเรื่อยๆ ใช้เวลา ในการทำกฎหมายเราจะให้ความรู้ไปด้วย ผมกล้าบอกเลยว่าไม่มีกฎหมายไหนที่รับฟังความคิดเห็นมากกว่าฉบับนี้อีกแล้ว