ธนาคารโลกเปิดรายงานการบริหารการเงินการคลังสาธารณะของประเทศไทย : การเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการสาธารณะของไทย ซึ่งเป็นการฉายภาพให้เห็นโดยละเอียดถึงแบบแผนการใช้จ่ายงบประมาณรัฐของประเทศไทยว่า จะส่งผลอย่างไรต่อการให้บริการของรัฐในระดับส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น และนำเสนอประเด็นท้าทายในปัจจุบันและอนาคต ตลอดจนทางเลือกในการจัดการกับประเด็นท้าทายนั้น
รายงานฉบับนี้ ธนาคารโลกใช้เวลาในการศึกษากว่า 2 ปี โดยธนาคารโลกต้องการจะให้ข้อมูลเชิงวิเคราะห์เจาะลึกสำหรับรัฐบาลไทยประกอบการทบทวน และพิจารณาปรับเปลี่ยนการดำเนินการปฏิรูประบบการบริหารการเงินการคลังให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
ความยากจนลด แต่ความเหลื่อมล้ำคงที่
นางแอนเน็ต ดิกสัน ผู้อำนวยการธนาคารโลกประจำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กล่าวถึงสาระสำคัญของรายงานฉบับนี้ว่า ประเทศไทยมีการพัฒนาอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นผลสำเร็จ โดยอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจดีขึ้นต่อเนื่อง ส่งผลให้ระดับความยากจนปรับตัวลดลง แต่ความเหลื่อมล้ำยังคงอยู่ในอัตราสูงมาก คือแทบไม่มีการเปลี่ยนแปลงเมื่อเทียบกับประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออก
ทั้งนี้ ในรายงานระบุว่า ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศไทยโดยเฉลี่ยอยู่ที่ 5.1% ซึ่งในช่วงระยะเดียวกันนี้อัตราความยากจนได้ปรับตัวลงจาก 40% ในปี 2535 มาอยู่ที่ระดับต่ำกว่า 10% ในปี 2552 แต่อัตราความเหลื่อมล้ำซึ่งวัดโดยค่า GINI Index มีค่าที่อยู่ในระดับคงที่คือ 0.49 ในปี 2535 และ 0.48 ในปี 2552 สะท้อนว่าแม้อัตราความยากจนจะปรับตัวลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่ความเหลื่อมล้ำยังคงมีอยู่
นางแอนเน็ตกล่าวว่า การลดความเหลื่อมล้ำคงต้องทำอีกเยอะ และความเหลื่อมล้ำในระหว่างภูมิภาคของประเทศไทยก็เป็นที่ประจักษ์มากขึ้น ในรายงานฉบับนี้พบว่า แม้ภาพรวมความก้าวหน้าในการพัฒนาคนในระดับประเทศอยู่ในเกณฑ์ดี แต่เมื่อพิจารณาในระดับภูมิภาคแล้วพบว่า ยังมีความไม่เท่าเทียมกันของการพัฒนาความก้าวหน้าของคนและโอกาสทางเศรษฐกิจ สาเหตุที่เป็นเช่นนั้นส่วนหนึ่งเป็นเพราะการใช้จ่ายงบประมาณในแต่ละภูมิภาคในลักษณะ Economy of scale ซึ่งทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจมีการกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ภาคกลางและกรุงเทพฯ
“รัฐบาลสามารถปรับลดความเหลื่อมล้ำและปรับสมดุลได้ โดยการพัฒนาให้เข้าถึงบริการสาธารณะที่มีคุณภาพได้อย่างเท่าเทียมและทั่วถึงมากยิ่งขึ้นทั้งประเทศ”
ทั้งนี้ รายงานฉบับนี้ระบุว่า ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ความยากจนลดลง แต่ความเหลื่อมล้ำยังคงอยู่ ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างภูมิภาคเกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทั้งในด้านรายได้และความก้าวหน้าในการพัฒนาคน ซึ่งวัดจากดัชนีความก้าวหน้าในการพัฒนาคน และเมื่อพิจารณาดัชนีความก้าวหน้าในการพัฒนาคนทั้ง 4 ด้าน พบว่า กรุงเทพฯ มีค่าดัชนีสูงกว่าทุกภาค ในขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีค่าดัชนีฯ ในด้านสาธารณสุข การศึกษา และคมนาคมและการสื่อสารที่ต่ำกว่าทุกภาค ขณะที่ภาคเหนือมีดัชนีฯ ด้านรายได้ต่ำกว่าทุกภาค
นางแอนเน็ตกล่าวว่า ประเทศไทยได้ดำเนินการปฏิรูปภาครัฐอย่างจริงจังโดยเฉพาะการคลังสาธารณะ ซึ่งในทศวรรษที่ผ่านมาประเทศไทยมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นอย่างมาก ทำให้มีความโปร่งใสและการบริหารงานที่ดีขึ้น
“การบริหารการคลังสาธารณะระดับ อปท. เป็นเรื่องจำเป็นและมีความสำคัญมาก เพราะใช้งบประมาณถึง 25% ของงบประมาณ จึงต้องทำให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ในการบริหารงานของ อปท.”
รัฐจัดสรรงบฯ กระจุก กรุงเทพฯ ได้มากกว่า 10 เท่า
ผู้อำนวยการธนาคารโลกประจำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ระบุว่า รายงานฉบับนี้เป็น “ครั้งแรก” ที่เราพยายามดูเรื่องความเสมอภาคการใช้จ่ายงบประมาณทั้งระดับงบประมาณส่วนกลางและงบประมาณท้องถิ่น
โดยผลการศึกษาในรายงานพบว่า มีการกระจุกตัวของงประมาณที่ใช้จ่ายเพื่อการบริการสาธารณะ ที่อาจเป็นปัจจัยหนึ่งทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย โดยเฉพาะการบริการสาธารณะในด้านการศึกษาและการสาธารณะสุข มีการกระจุกตัวอยู่ที่ภาคกลางและกรุงเทพฯ
“ประเทศไทยประสบความสำเร็จในการบริการสาธารณะในกรุงเทพฯ ทำให้เกิดการพัฒนาไม่น้อยหน้าประเทศอื่นๆ แต่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ควรมุ่งเน้นพัฒนาให้ภูมิภาคและพื้นที่อื่นๆ สามารถเทียบเคียงได้เท่ากับกรุงเทพฯ ทั้งการบริการสาธารณะที่มีคุณภาพ และใช้จ่ายงบประมาณหรือโอนไปภูมิภาคหรือพื้นที่อื่นๆ มากขึ้น เพื่อนำพาภูมิภาคและพื้นที่อื่นๆ มาสู่มาตรฐานเดียวกับกรุงเทพฯ”
ทั้งนี้ ในรายงานฉบับนี้พบว่า แม้ภาครัฐของไทยจะมีการปฏิรูปการเงินการคลังสาธารณะ แต่ยังมีความเหลื่อมล้ำค่อนข้างมากในการใช้จ่ายระดับภูมิภาค โดยงบประมาณรายจ่ายรายภูมิภาคมีการกระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ ซึ่งมีประชากรเพียง 17% และมีสัดส่วนต่อผลิตภัณฑ์มวลรวม (GDP) เท่ากับ 26% แต่ได้รับงบประมาณรายจ่ายถึง 72% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด
ขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีประชากรคิดเป็น 34% และมีสัดส่วนต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมเท่ากับ 12% แต่ได้รับงบประมาณในสัดส่วนเพียง 5.8% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด
ในรายงานยังระบุว่า การกระจุกตัวของงบประมาณรายจ่ายในกรุงเทพฯ สามารถอธิบายได้หลายประการ คือ (1) ต้นทุนการบริหารงานที่สูงเนื่องจากเป็นเมืองหลวง (2) มีต้นทุนต่อหน่วยในการให้บริการสาธารณะสูงเมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่นๆ และ (3) ผลกระทบจากการเกาะกลุ่มทำให้มีการบริการทางสังคมและโครงสร้างพื้นฐานที่มากกว่าภูมิภาคอื่นๆ
อนึ่ง โดยทั่วไปในหลายประเทศ การที่เมืองหลวงได้รับงบประมาณรายจ่ายมากกว่าจังหวัดอื่นๆ ในสัดส่วน 5 เท่านั้นถือเป็นเรื่องปกติ แต่สำหรับประเทศไทยความแตกต่างของงบประมาณรายจ่ายในกรุงเทพฯ และภูมิภาคอื่นๆ มีสัดส่วนถึง 1 ต่อ 10 ซึ่งหากไม่คำนึงถึงเหตุผลที่กล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า การกระจุกตัวของการใช้จ่ายงบประมาณของไทยในกรุงเทพฯ นั้นค่อนข้างบิดเบือนไม่ได้สัดส่วน
ผลการศึกษาในรายงานยังพบว่า อีกเหตุหนึ่งของการกระจายงบประมาณรายจ่ายที่ไม่เท่าเทียมกันมาจากเงินอุดหนุนในส่วนที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำมีการจัดสรรน้อยมาก โดยสูตรการจัดสรรเงินอุดหนุนปีงบประมาณ 2554 ที่ได้รับเงินอุดหนุนทั้งหมด 173.9 พันล้านบาท มีเพียง 3.6 พันล้านบาท (คิดเป็น 2% ของทั้งหมด) เป็นเงินอุดหนุนในส่วนที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมากและไม่สามารถมีผลต่อพื้นที่การให้บริการที่ขาดประสิทธิภาพได้
“การจัดสรรงบประมาณที่ผ่านมาจนถึงในปัจจุบันไม่ค่อยพยายามปรับลดความเหลื่อมล้ำ แต่การใช้จ่ายงบประมาณมากขึ้นไปเน้นด้านอื่นๆ ดังนั้น เพื่อปรับลดความเหลื่อมล้ำระดับภูมิภาค ธนาคารโลกเสนอให้มีการเพิ่มเงินอุดหนุนที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำจากปัจจุบันอยู่ที่ที่ 2% เป็นอย่างน้อย 15-20% ของการโอนทั้งหมด เพื่อเพิ่มความเท่าเทียมระหว่างภูมิภาค”
โครงสร้าง อปท. ซ้ำซ้อน ทำต้นทุนสูง
นางแอนเน็ตกล่าวว่า ในรายงานการศึกษาเรายังดูเรื่องความสัมพันธ์ การประสานงาน ระหว่างรัฐบาลกลางกับ อปท. ซึ่งเป็นปัญหาทำให้เกิดการเพิ่มขึ้นของต้นทุนการบริหารจัดการ ถ้าขจัดได้จะได้มีงบประมาณหรือทรัพยากรไปพัฒนาด้านอื่นๆ มากขึ้น
ในรายงานฉบับนี้ระบุว่า การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นของไทยมีโครงสร้างการบริหารงานแบบคู่ขนาน คือ หน่วยงานระดับท้องถิ่นทั้งหมดมีการเลือกตั้งคณะกรรมการ ซึ่งได้รับมอบอำนาจให้ตัดสินใจเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะ และการจัดลำดับความสำคัญของการใช้งบประมาณ ในขณะเดียวกัน ผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติงานทั่วไปในหน่วยงานท้องถิ่นดังกล่าว ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนเกิดขึ้น
ภายใต้การบริหารแบบคู่ขนานในระดับท้องถิ่น ผลักดันให้ต้นทุนการบริหารเพิ่มสูงขึ้น ทำให้การประสานงานระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นมีปัญหา และทำให้เกิดความไม่ชัดเจนในส่วนของความรับผิดชอบ และเป็นอุปสรรคต่อการปรับปรุงประสิทธิภาพและความรับผิดชอบของการให้บริการระดับท้องถิ่น ดังนั้น การปรับปรุงประสิทธิภาพของการดำเนินงานภาครัฐในระดับภูมิภาค รวมถึงปรับโครงสร้างภาครัฐให้มีเอกภาพ จะสามารถช่วยลดต้นทุนและทำให้การประสารงานระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดีขึ้น
เสนอควบรวม อปท. ขนาดเล็ก
นอกจากนั้น นางแอนเน็ตระบุว่า ประเทศไทยมี อปท. ขนาดเล็กๆ กว่า 3,000 แห่ง ที่มีประชากรในพื้นที่ต่ำกว่า 5,000 คน ทำให้การบริหารจัดการไม่เกิดประโยชน์สูงสุด หรือไม่มี economy of scale โดยขนาด อปท. ที่เหมาะสมทั่วไปจะต้องมีประชากรในพื้นที่ประมาณ 10,000 คน ดังนั้น ควรมีการควบรวม อปท. ขนาดเล็กๆ เข้าด้วยกันเพื่อให้องค์กรใหญ่ขึ้น เพื่อให้การจัดการบริสาธารณะเกิดความคุ้มค่าในการจัดการ และลดต้นทุนการบริหารจัดการ
“การควบรวม อปท. เป็นความท้าทายทางการเมืองของรัฐบาลหลายๆ ประเทศ โดยหลายๆ ประเทศพยายามให้แรงจูงใจเพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นขนาดเล็กรวมตัวกันเอง แต่บางประเทศก็สร้างระบบบังคับให้ควบรวมกัน อย่างไรก็ตาม ระบบของไทยคงทำลำบาก ซึ่งถ้าไม่ควบรวมกัน ธนาคารโลกก็มีทางเลือกอื่นเพื่อทำให้เกิดการประสิทธิภาพการบริการสาธารณะ”
ในรายงานฉบับนี้ระบุว่า ประเทศไทยมีจำนวน อปท. ทั้งสิ้น 7,853 แห่ง โดยมี อปท. ขนาดเล็กสุดคือ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) โดยวัดจากขนาดพื้นที่และประชากรในการดูแล ทั้งนี้ มี อบต. จำนวนถึง 3,055 แห่ง มีประชากรในพื้นที่ต่ำกว่า 5,000 คน และมี อบต. สูงถึง 6,733 แห่ง มีประชากรในพื้นที่ต่ำกว่า 10,000 คน
การมีพื้นที่และประชากรขนาดเล็ก หมายถึง ฐานภาษีซึ่งเป็นแหล่งรายได้ของ อปท. แทบจะไม่มีเลย ในขณะที่ฝั่งรายจ่ายเมื่อเทียบกับเกิดต้นทุนในด้านการบริหารงานค่อนข้างสูงเทียบกับงบประมาณที่ได้รับต่อปี ทั้งนี้ โดยทั่วไปแล้วขนาด อปท. หรือรัฐบาลท้องถิ่นของประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีประชากรในพื้นที่เฉลี่ยอยู่ในช่วง 10,000-30,000 คน
ทั้งนี้ หลายประเทศในยุโรปมีความสำเร็จในการดำเนินนโยบายควบรวม อปท. ขนาดเล็ก โดยฟินแลนด์มีการใช้เครื่องมือทางการคลังผ่านเงินอุดหนุนเพื่อเป็นแรงจูงใจในการควบรวมแบสมัครใจ ซึ่งประสบความสำเร็จในการลดจำนวน อทป. จาก 416 แห่ง ในปี 2548 เหลือ 326 แห่ง ในปี 2553 ส่วนในประเทศนอร์เวย์ สวีเดน เดนมาร์ค เยอรมนี และเนเธอร์แลนด์ ก็ประสบความสำเร็จในการควบรวม อปท. แต่ต่างกันตรงที่เป็นการควบรวบแบบบังคับ
สำหรับประเทศไทย ธนาคารโลกเสนอว่า ในการออกแบบมาตรการควบรวม อปท. ควรนำประสบการณ์ทั้งสูงรูปแบบมาผสมผสานให้เหมาะสมกับบริบทการปกครองของไทย หรืออาจจะไม่มีมาตรการควบรวมแต่เป็นการปรับขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบให้แตกต่างกันออกไปตามศักยภาพของ อปท.
ควบรวมลดต้นทุนบริหารจัดการ อปท. ได้ 5-10%
นายนายอันวาร์ ชาห์ ผู้เชี่ยวชาญด้านความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น ธนาคารโลกประจำวอชิงตัน ดีซี สหรัฐอเมริกา กล่าวว่า ปัญหา อปท. เป็นปัญหาส่วนใหญ่ในประเทศต้านในอุตสาหกรรม ไม่ใช่เฉพาะประเทศไทย เมื่อเร็วๆ นี้มีกระแสในยุโรปให้ควบรวม อปท. และมีแรงยุโรปอย่างรุนแรง เช่นเดียวกับที่อื่นๆ ของโลก เนื่องจากบรรดา อปท. ที่เคยมีอำนาจมาก่อนจะต่อต้าน การจะดำเนินการเรื่องนี้ได้ต้องมีรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพมาก และรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น
นายอันวาร์อธิบายเพิ่มเติมว่า แนวคิดเรื่องนี้มีกรอบคิดว่า การควบรวมจะสามารถประหยัดต้นทุนการบริหารจัดการโดยทั่วไป ถ้ามี อปท. ไม่ถึง 5,000 คน จะมีค่าใช้จ่ายบริหารจัดการ 75-80% แต่ถ้าลดค่าใช้จ่ายส่วนนี้ได้ ก็จะสามารถโอนเงินค่าบริหารจัดการมาเป็นบริการสาธารณะ ถ้า อปท. มีขนาดใหญ่ขึ้น จะสามารถประหยัดเงิน 5-10% ทำให้มีศักยภาพทางการคลังสูงขึ้น และมีงบประมาณสำหรับให้บริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ทั้งนี้ ในปี 2542 ที่ประเทศไทยกำลังเริ่มกระจายอำนาจ พบว่ามีค่าใช้จ่ายการบริหารจัดการทั่วไป 11% ของงบ อปท. และในปี 2554 ค่าใช้จ่ายการบริหารจัดการทั่วไปเพิ่มขึ้นเป็น 18% ดังนั้น ถ้ามีการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพจะช่วยลดค่าใช้จ่ายส่วนนี้ได้ 3-5% ซึ่งประหยัดงบประมาณและนำไปใช้ที่เป็นประโยชน์มากขึ้น
แนะสร้างแรงจูงใจให้ อปท. สร้างผลงาน
ผู้อำนวยการธนาคารโลกประจำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กล่าวว่า ในรายงานฉบับนี้ยังให้ความสำคัญกับการติดตามประเมินผล อปท. โดยต้องมีระบบการติดตามประเมินผล เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการประเมินผลงานของท้องถิ่น และเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ในรายงานฉบับนี้เสนอว่า ควรให้ อปท. รายงานผลการดำเนินงานประจำปี และต้องกำหนดมาตรฐานการรายงานให้เป็นมาตรฐานเดียวกันของรัฐบาลส่วนกลาง หรือมาตรฐานของประเทศ
“มีข้อเสนอให้แรงจูงใจที่จะให้ อปท. ปรับปรุงตัว โดยการที่ทำให้พวกเขารายงานข้อมูลและให้บริการที่มีคุณภาพ คือผูกโยงคุณภาพผลงานของเขากับการให้งบประมาณ คือจะได้งบประมาณไหนขึ้นอยู่กับผลงานตามมาตรฐานเดียวกันที่กำหนดขึ้นมา”
ในรายงานฉบับนี้พบว่า ระบบการติดตามและประเมินผลในระดับรัฐบาลกลางและท้องถิ่นส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญเฉพาะในส่วนของความร่วมมือ ทำให้ผลลัพธ์ของการให้บริการนั้นไม่ชัดเจน ต้นทุนของหน่วยงานในการดำเนินการตามระบบติดตามประเมินผลค่อนข้างสูงและทำให้เบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายที่สำคัญของการให้บริการ
นอกจากนี้ ในรายงานยังระบุว่า ปัจจุบันแผนการปฏิรูปการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของไทยยังอยู่ในช่วงของการเปลี่ยนถ่าย และยังถือว่าไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ แม้ว่าระหว่างปี พ.ศ. 2542-2554 จะมีการโอนถ่ายหน้าที่ไปสู่หน่วยงานท้องถิ่นที่เพิ่มมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด แต่โอนถ่ายงานในทางปฏิบัติของการให้บริการไปสู่ท้องถิ่นยังมีจำกัด นอกจากนั้น ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการคลังหรือผลงานการให้บริการของหน่วยงานท้องถิ่นยังมีไม่เพียงพอ ทำให้ยากต่อการตัดสินใจว่าองค์กรท้องถิ่นมีการใช้ทรัพยากรลงไปในที่ใด และการใช้ทรัพยากรดักงล่าวนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต้องการหรือไม่
ดาวโหลดรายงานฉบับเต็ม (ภาษาอังกฤษ)
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
