สื่อสารความเสี่ยง-ข้อเท็จจริงภัยพิบัติ บทเรียนจาก “แคทรินา” ถึงไทย

• Facebook
• Twitter
• Line

วิกฤตอุทกภัยปี 2554 เป็นภัยพิบัติทางธรรมชาติที่จะอยู่ในความทรงจำของคนไทยไปอีกนานแสนนาน เพราะนอกเหนือจากความเสียหายต่างๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งชีวิตประชาชน ทรัพย์สินและสิ่งปลูกสร้าง เทือกสวนไร่นา จนถึงนิคมอุตสาหกรรมสำคัญๆ ในอยุธยาและปทุมธานี ล้วนต้านรับมวลน้ำก้อนมหึมาที่เชี่ยวกรากไม่ได้ ได้รับความเสียหายอย่างถ้วนทั่ว

มองฝ่าความเสียหายยับเยินของประเทศเพื่อหาต้นรากของความผิดพลาด ใครจะเชื่อว่า ไทยในฐานะประตูสู่อาเซียน ซึ่งมีสาธารณูปโภคพื้นฐานและระบบการสื่อสารที่ดี มีระบบเตือนภัยและศูนย์พยากรณ์ดิน ฟ้า อากาศ ไม่น้อยหน้าใคร กลับตกม้าตายเพราะการจัดการน้ำผิดพลาด และพอปัญหาบานปลายก็ไม่สื่อสารข้อเท็จจริงทั้งหมดให้ประชาชนรับรู้

ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลอะไร ต้องการปกปิดหรือหวังดีไม่อยากให้เกิดความแตกตื่นอลหม่าน แต่ที่สุดแล้ว อุทกภัย 2554 คือ บทเรียนราคาแพงอีกครั้งหนึ่งของประเทศ โดยเฉพาะบทเรียนด้านการสื่อสารความเสี่ยงในภาวะวิกฤต

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เห็นภาพว่า การสื่อสารซ้ำเติมวิกฤติครั้งนี้ให้รุนแรงกว่าที่ควรเป็นอย่างไร ไทยพับลิก้าขอหยิบยกบทเรียนมหันตภัยทางธรรมชาติที่ร้ายแรงที่สุดครั้งหนึ่งในสหรัฐอเมริกา มาทบทวนความทรงจำและเปรียบเทียบภัยพิบัติที่ประเทศไทยเผชิญหน้าอยู่

ถอดบทเรียน “แคทรีนา”

วันที่ 23 สิงหาคม ปี 2548 พายุโซนร้อน “แคทรีนา” ก่อขึ้นกลางมหาสมุทรแอตแลนติก ห่างจากแนสซอ เมืองหลวงของบาฮามาราว 280 กิโลเมตร แล้วค่อย ๆ สะสมพลังเป็นเฮอริเคนที่พัดเข้าสู่ฝั่งครั้งแรกที่มลรัฐฟลอริดาเมื่อวันที่ 25 สิงหาคมซึ่งในช่วงเวลานั้น แคทรีน่ามีความรุนแรงเพียงระดับ 1 เท่านั้น

เหนือความคาดหมาย แคทรีนาได้เคลื่อนตัวลงสู่อ่าวเม็กซิโกสะสมพลังรอบใหม่จนทวีความรุนแรงเป็นเฮอริเคนระดับ 5 ซึ่งมีความเร็วลมสูงสุด 280 กิโลเมตรต่อชั่วโมงก่อนจะขึ้นฝั่งที่มลรัฐลุยเซียนาเมื่อวันที่ 28 สิงหาคม โดยมีความรุนแรงระดับ 4 ขณะเคลื่อนตัวผ่านเมืองนิวออร์ลีนส์ไปทางตะวันออก ผ่านมิสซิสซิปปี เทนเนสซี และต่อเนื่องไปทางเหนือถึงแคนาดา

แคทรีนาถือเป็นภัยพิบัติทางธรรมชาติที่สร้างความเสียหายเป็นวงกว้างมากที่สุดในประวัติศาสตร์ของสหรัฐ กินบริเวณกว้าง 92,000 ตารางไมล์ ทำลายทรัพย์สิน สิ่งปลูกสร้างและสาธารณูปโภคต่างๆ ของเมืองขนาดใหญ่อย่างนิว ออร์ลีนส์ไปเกือบทั้งหมด สูญเสียชีวิตประชาชนไปมากกว่า 1,800 คนและทำให้ชาวอเมริกันหลายหมื่นครัวเรือนไร้ที่อยู่อาศัยและปราศจากอาหารและสิ่งประทังชีวิตขั้นพื้นฐานเป็นเวลานาน

วิเคราะห์ในเชิงวิกฤตการณ์ ภัยพิบัติครั้งร้ายแรงนี้มีสาเหตุมาจาก 2 ส่วน โดยส่วนแรกมาจากพลังทำลายล้างของแคทรินา เฮอริเคนระดับ 4-5 ขณะพัดถล่มฝั่ง สาเหตุส่วนที่สองที่ทำให้สถานการณ์เลวร้ายลงไปอีกคือ การพังทลายของเขื่อนกั้นน้ำ ทำให้พื้นที่ต่างๆ กว่า 80% ของนิว ออร์ลีนส์ ซึ่งอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเลจมอยู่ใต้น้ำนับตั้งแต่วันที่ 29 สิงหาคม โดยบางแห่งมีระดับน้ำสูงถึง 7 เมตร

แม้คำสั่งอพยพของทางการได้ช่วยให้ประชาชนกว่า 1 ล้านคนรอดพ้นจากภัยพิบัติ แต่มีประชาชนจำนวนไม่น้อยที่ยังปักหลักอยู่ในบ้านเรือนของตัวเองต้องถูกตัดขาดเป็นเวลานานกว่าความช่วยเหลือจะเข้าไปถึง

ความเสียหายทางกายภาพและชีวิตประชาชนนำไปสู่การสอบสวนหาข้อเท็จจริง ทั้งที่ดำเนินการโดยรัฐสภาอเมริกันและจากองค์กรต่างๆ อาทิ รายงานเรื่อง A Failure of Initiative : Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate จัดทำโดยคณะกรรมาธิการร่วม 2 สภาขึ้นมาสอบสวนข้อเท็จจริงในเรื่องการเตรียมความพร้อมและสนองตอบต่อภัยพิบัติดังกล่าวและรายงานเรื่อง The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned จัดทำโดยฟราน ทาวน์เซนด์ ที่ปรึกษาประธานาธิบดีด้านความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ ของประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลบู บุช จูเนียร์และรายงานพิเศษรื่อง Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared จัดทำโดยคณะกรรมาธิการด้านความมั่นคงแห่งมาตุภูมิและกิจการรัฐบาล วุฒิสภาสหรัฐ

ในแวดวงสถาบันการศึกษา กรณีภัยพิบัติที่นิว ออร์ลีนส์กลายเป็นกรณีศึกษาสำคัญในเรื่องการสื่อสารความเสี่ยงที่มีการตีพิมพ์และเผยแพร่อย่างกว้างขวาง ดังปรากฎในบทความวิชาการเรื่อง Risk Communication Failure: A Case Study of New Orleans and Hurricane Katrina วิเคราะห์และเรียบเรียงโดยเทอร์รี ดับเบิลยู โคล ภาควิชาการสื่อสาร มหาวิทยาลัยอัพพาเลเชียน สเตทและเคลลี แอล เฟลโลว์ส ภาควิชาการสื่อสารศึกษา มหาวิทยาลัยนอร์ธ คาโรไลนา วิลมิงตัน และบทความวิชาการเรื่อง Hurricane Katrina: Risk Communication in Response to a Natural Disaster วิเคราะห์และเรียบเรียงโดย วิลเลียม ไวติง ผู้ช่วยผู้อำนวยฝ่ายธุรกิจและมูลนิธิสัมพันธ์ มหาวิทยาลัยอาร์คันซอว์

ผลการศึกษาของฝ่ายภาครัฐสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาเชิงระบบในการเตรียมความพร้อมและการสนองตอบต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน ตลอดจนการแสวงหาทางออกในการรับมือกับวิกฤตที่ดีที่สุดของส่วนกลาง

โดยเฉพาะในรายงานพิเศษของกรรมาธิการด้านความมั่นคงแห่งมาตุภูมิฯ ให้ข้อสรุปว่า มีปัจจัยครอบคลุมและเชื่อมโยงกันอยู่ 4 ประการที่นำไปสู่ความล้มเหลวในกรณีของแคทรีนา ประกอบด้วย 1.การไม่ใส่ใจกับคำเตือนภัยในระยะยาว ขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐละเลยหน้าที่ของตัวเองในการเตรียมความพร้อมรับมือกับภัยพิบัติที่มีการเตือนล่วงหน้ามาก่อนแล้ว 2.เจ้าหน้าที่รัฐไม่ดำเนินการอย่างเพียงพอหรือมีการตัดสินใจที่ไม่ดีในช่วงเวลาก่อนและหลังเฮอริเคนเข้าถล่มพื้นที่แล้ว 3.ระบบซึ่งเจ้าหน้าที่รัฐนำมาใช้ในการสนับสนุนความพยายามในการรับมือกับภัยพิบัติล้มเหลว และ 4.เจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับชั้นล้มเหลวที่จะแสดงภาวะผู้นำ

อีก 2 ประเด็นสำคัญจากข้อสรุปของรายงานฉบับนี้ คือ ในช่วงเกิดภัยพิบัติ ซึ่งมีความรุนแรงเกินกว่าที่ทรัพยากรของท้องถิ่นและมลรัฐจะรับมือได้ จนเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติการและการให้ความช่วยเหลือฉุกเฉิน บทบาทของรัฐบาลกลางมีความสำคัญมาก แต่จากรายงานของหลายฉบับพบว่า สำนักงานจัดการภาวะฉุกเฉินกลางแห่งสหรัฐ (Federal Emergency Management Agency : FEMA) ใช้เวลานานหลายวันกว่าจะนำทีมเข้าไปยังพื้นที่ประสบภัย อาทิ ใช้เวลา 5 วันกว่าจะเข้าไปในพื้นที่ประสบภัยเมืองเกรทนา รัฐหลุยเซียนา

ประเด็นถัดมา เจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลในทุกระดับชั้นไม่สามารถเข้าใจหรือประเมินอานุภาพทำลายล้างของพายุร้ายก่อนที่มันจะเข้าถล่ม ทั้งๆ ที่ได้รับคำแนะนำที่ดีและน่าเชื่อถือมากมายมาแล้ว

จุดบอดสื่อสารความเสี่ยง ต้นรากหายนะนิวออร์ลีนส์

บทเรียนอีกมิติหนึ่งจากกรณีแคทรีนาคือ ความล้มเหลวในการสื่อสารความเสี่ยงไปยังประชาชนในพื้นที่เป้าหมายก่อนที่แคทรีนาจะเกิด

ในบทความวิชาการ Hurricane Katrina: Risk Communication in Response to a Natural Disaster ไวติงค้นพบว่า ในช่วงก่อนเกิดแคทรินา 9 เดือนได้มีการแจกจ่าย National Response Plan ซึ่งเป็นเสมือนแนวทางในการรับมือภัยฉุเฉินทุกรูปแบบ หนา 426 หน้า ครอบคลุมบทเรียนการจัดการกับวิกฤตต่างๆ นำมารวบรวมให้อยู่ในเอกสารฉบับเดียวกันเพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิใช้รับมือและจัดการกับวิกฤตที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

ที่สำคัญ นอกเหนือจากการจัดทำคู่มือรับมือกับวิกฤตฉุกเฉินแล้ว ยังพบว่า ก่อนหน้านี้มีงานวิจัยของผู้เชี่ยวชาญหลายรายได้ข้อสรุปคล้ายๆ กันว่า มีโอกาสที่จะเกิดเฮอริเคนที่มีพลังความรุนแรงสูงและเป้าหมายของภัยพิบัติอยู่ที่นิว ออร์ลีนส์ ประกอบกับในช่วงที่แคทรินาก่อตัว สำนักงานพยากรณ์อากาศแห่งชาติและศูนย์วิจัยเฮอริเคนได้พยากรณ์เส้นทางของพายุและหายนะที่อาจจะเกิดขึ้นตามมา อย่างไรก็ตาม จากรายงานการสอบสวนของหลายหน่วยงานพบว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องประเมินแคทรินาว่า เป็นเพียงมรสุมลูกหนึ่งที่เกิดขึ้นตามฤดูกาลเท่านั้น

การประเมินสถานการณ์ที่คลาดเคลื่อนไปจากความเป็นจริงนำไปสู่ความล้มเหลวในการสื่อสารความเสี่ยงไปยังประชาชนในพื้นที่ให้รับรู้ถึงวิกฤตการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้นและการประเมินภัยคุกคาม เพื่อนำไปสู่การเตรียมความพร้อมในการรับมือและการอพยพ

เทอร์รี ดับเบิลยู โคล และเคลลี แอล เฟลโลว์ส สรุปบทเรียนความล้มเหลวของการสื่อสารความเสี่ยงในกรณีเฮอริเคน แคทรินาไว้ 4 ประการ ได้แก่ การสื่อสารให้ประชาชนตระหนักหรือใส่ใจกับความเสี่ยงมีน้อยเกินไปและขาดความชัดเจน อาทิ ในช่วงที่แคทรินากำลังเคลื่อนตัวเข้าถล่มนิว ออร์ลีนส์ มีรายงานว่าได้พบรอยปริแตกของเขื่อนกันน้ำ แต่เจ้าหน้าที่จากกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิกลับคลางแคลงใจกับรายข่าวเหล่านั้นว่าเป็นจริงหรือไม่ ทำให้ไม่มีการสั่งการให้หน่วยลาดตระเวณชายฝั่งเข้าไปกู้สถานการณ์ก่อนเขื่อนพังและทำให้เกิดน้ำท่วมตามมา

ประการที่สอง ขาดความเตรียมความพร้อมด้านข้อมูลที่จะสื่อสาร ในกรณีของแคทรีนาพบว่า ไม่มีการเตรียมข้อมูลเกี่ยวกับการประเมินความเป็นไปได้ของเฮอริเคน ตั้งแต่ระดับความเสี่ยงน้อยสุดไปจนถึงกรณีเลวร้ายสุด อยู่ในแผนจัดการภัยพิบัติแต่อย่างใด

บทเรียนประการที่สาม ข้อมูลที่สื่อสารขาดความน่าเชื่อถือ ในกรณีของแคทรีนาพบว่า การที่ข้อมูลข่าวสารขาดความน่าเชื่อถือส่วนหนึ่งมาจากโฆษกของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ได้รับความไว้เนื้อเชื่อใจจากประชาชนและขาดการประสานงานกับผู้นำชุมชน ทำให้ประชาชนในพื้นทีที่รัฐบาลต้องการอพยพซึ่งไม่ไว้วางใจอยู่ก่อนแล้ว ไม่ยอมอพยพออกมา

บทเรียนประการสุดท้าย การสื่อสารความเสี่ยงต้องไม่เลือกปฏิบัติ ในกรณีของแคทรีนาพบปัญหาในเรื่องการเหยียดผิว จนนำไปสู่มุมมองที่ว่า การอพยพจะให้ความสำคัญกับคนรวยผิวขาวมากกว่าเพื่อนบ้านผิวสีที่ยากจน

สู่บทเรียนประเทศไทย

บทเรียนจากแคทรีนาเป็นกรณีศึกษาที่รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ควรมองข้าม โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่กำลังเผชิญกับกระแสวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องของการสื่อสารความเสี่ยงเช่นปัจจุบัน โดยเฉพาะข้อมูลเท็จจริงที่ประชาชนควรรับทราบ

ผลสำรวจของสำนักวิจัยเอแบคโพล มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญที่ชี้ชัดว่า ประชาชนจำนวนเริ่มไม่เชื่อถือข้อมูลของศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (ศปภ.) อันเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรแต่งตั้งขึ้นมาเพื่อรับผิดชอบในการช่วยเหลือประชาชนและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมนับเป็นสัญญาณเตือนที่เริ่มดังขึ้นแล้ว

“ภาพรวมประชาชนพอใจการให้ข้อมูลข่าวน้ำท่วมของ ศปภ. เพียงแค่ร้อยละ 3.36 จาก 10 คะแนน และขณะที่มีเพียงร้อยละ 3.08 ที่พอใจระบบการแจ้งเตือนให้ประชาชนได้รับทราบ กลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 80 ขึ้นไป ระบุว่า ข้อมูลที่ได้รับไม่ชัดเจนว่าพื้นที่ของตนจะถูกน้ำท่วมหรือไม่ รวมถึงสับสนกับข้อมูลที่ได้รับจาก ศปภ. ขณะที่มีเพียงแค่ร้อยละ 12.8 ที่เห็นว่าข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับน้ำท่วมของภาครัฐมีความน่าเชื่อถือ”

ความไม่เชื่อถือข้อมูลของศปภ. ยังนำไปสู่ปรากฏการณ์กระจายข้อมูลข่าวสารในโลกออนไลน์ โดยเฉพาะในโซเชียล มีเดีย อย่าง เฟสบุ๊ค ทวิตเตอร์ บล็อกต่างๆ และเว็บพันทิพ

ดังตัวอย่างของการเผยแพร่ภาพถ่ายผ่านดาวเทียมแสดงให้เห็นมวลน้ำก้อนใหญ่ 2 ก้อนที่ล้อมรอบกรุงเทพมหานครเอาไว้ ซึ่งภาพดังกล่าวเป็นภาพถ่ายดาวเทียมที่เผยแพร่อยู่ในเว็บไซต์สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (สทอภ.) หรือ GISTDA หน่วยงานในสังกัดกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

ข่าวสารข้อมูลที่ไหลผ่านโลกไซเบอร์ยากต่อการควบคุมและคัดกรองย่อมให้ผลตามมาทั้งบวกและลบ ในด้านบวก ประชาชนได้รับข้อมูลข่าวสารที่ขาดหายหรือไม่มีการเปิดเผยทำให้สามารถประเมินสถานการณ์และเตรียมความพร้อมในการรับมือได้ดีมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ในด้านลบ เมื่อยากต่อการควบคุมและคัดกรองก็มีความเสี่ยงในแง่ที่ข้อมูลบางส่วนอาจจะคลาดเคลื่อนหรือเป็นช่องทางแพร่กระจายข่าวลือที่ปราศจากมูลความจริง

นอกจากนี้ ความสับสนจากการให้ข้อมูลที่ขัดแย้งกันของเจ้าหน้าที่ระดับสูงในศปภ. ด้วยกัน และหน่วยงานอื่นๆ ซึ่งในหลายๆ ครั้งก่อให้เกิดภาวะตื่นตระหนกในหมู่ประชาชน อาจผลักให้ประเทศไทยเดินซ้ำรอยกรณีของแคทรีนาได้ คือ ประชาชนไม่เชื่อถือและไม่ปฏิบัติตามข้อมูลข่าวที่ออกมาจากหน่วยงาน จนทำให้ปัญหาน้ำท่วมบานปลายและรุนแรงเกินกว่าที่ประเมินไว้

“ประชาชนส่วนใหญ่หรือร้อยละ 73.4 อยากฟังข้อมูลสถานการณ์น้ำท่วมจากกลุ่มคนหรือหน่วยงานที่ทำงานในพื้นที่มากกว่าทีมงานโฆษกของศปภ. และส่วนใหญ่หรือร้อยละ 75.1 ต้องการฟังข้อมูลจากคนทำงานที่ศูนย์พักพิงมากกว่าทีมงานโฆษกของศปภ.” ผลสำรวจของเอแบคโพลได้สะท้อนความในใจของประชาชนออกมาอย่างชัดเจน แม้ข้อสรุปที่ได้มาจากกลุ่มตัวอย่างก็ตาม

ไม่เพียงแค่นี้ การเคลื่อนไหวขององค์การสหประชาชนที่แสดงความกังวลผ่านโนเอลีน เฮย์เซอร์ เลขาธิการ สำนักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติประจำเอเชียแปซิฟิกหรือ UNESCAP โดยเฉพาะประเด็นวิกฤตการณ์น้ำท่วมในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อาจก่อให้วิกฤตการณ์ด้านมนุษยธรรมตามมา

แต่นั่นยังไม่น่าห่วงเท่ากับคำวิจารณ์ของเจอร์รี เวลาสเควซ เจ้าหน้าที่อาวุโสประจำภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ทำหน้าทีประสานงานตรงกับศูนย์ยุทธศาสตร์ระหว่างประเทศด้านการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติของสหประชาชน ที่ระบุว่า ประเทศไทยมีหน่วยงาน 8 หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดการปัญหาน้ำในประเทศ แต่กลับไม่มีกรอบการดำเนินการที่ครอบคลุมครบถ้วนในการจัดการเรื่องน้ำ ซึ่งถือเป็นประเด็นสำคัญและไม่ใช่ปัญหาเฉพาะแค่ไทย แต่เป็นปัญหาที่ประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค ซึ่งได้รับผลกระทบจากอุทกภัยในขณะนี้เผชิญอยู่เช่นเดียวกัน

“ในระยะยาว ไทยจำเป็นต้องจัดทำกรอบการดำเนินการที่ครอบคลุมและครบถ้วน เพื่อจัดการกับภัยพิบัติต่างๆ โดยเฉพาะอุทกภัย” นี่เป็นข้อเสนอแนะของเขาที่ฝากถึงรัฐบาลไทย

พัฒนาการเหล่านี้กำลังตีแผ่มุมมองของคนไทยด้วยกันและองค์การระหว่างประเทศต่อการจัดการน้ำท่วมครั้งใหญ่ครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ของไทย ซึ่งอาจพัฒนาเป็นความเสี่ยงที่มีผลต่อภาพลักษณ์ของประเทศได้ หากรัฐบาลไม่เร่งแก้ไขสถานการณ์และปรับแนวทางบริหารจัดการวิกฤติให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น