การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ
และดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

โครงการวิจัย การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ต้องการศึกษาข้อกฎหมาย ระเบียบราชการ แนวทาง และธรรมเนียมปฏิบัติ ที่เกี่ยวข้องกับวิธีการจัดทำงบประมาณ การบริหาร และการเบิกจ่ายเงินของกองทุนเงินหมุนเวียนนอกงบประมาณ ตลอดจนรายงานข้อมูลทางการคลังต่อหน่วยงานราชการและสาธารณชนที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แล้วนำข้อมูลดังกล่าวไปประเมินความโปร่งใสตามหลักการที่ประยุกต์มาจากหลักการสากล เพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงานและเพิ่มความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณในภาพรวมของประเทศไทย โครงการวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) อย่างไรก็ตาม ความเห็นในบทความที่นำเสนอนี้เป็นของผู้วิจัย โดยที่ สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป

เกษตรกร และ เจ้าของร้านค้าที่ได้รับคัดเลือกเป็นตัวแทน สกต. ที่จังหวัดพระนครศรีอยุูธยา เข้าร่วมฟังการเปิดตัว "บัตรสินเชื่อเกษตรกร" เป็นครั้งแรก
เกษตรกร และ เจ้าของร้านค้าที่ได้รับคัดเลือกเป็นตัวแทน สกต. ที่จังหวัดพระนครศรีอยุูธยา เข้าร่วมฟังการเปิดตัว “บัตรสินเชื่อเกษตรกร” เป็นครั้งแรก

ตั้งแต่วิกฤตการเงินปีพ.ศ. 2540 เป็นต้นมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยเพิ่มขึ้นอย่างมาก สัดส่วนสินเชื่อของ SFIs ต่อสัดส่วนสินเชื่อรวมทั้งหมดในระบบเพิ่มขึ้นจากประมาณ 19% ในปี 2546 เป็นประมาณ 29% ในปี 2559 การขยายตัวอย่างก้าวกระโดดนี้ชี้ให้เห็นถึงบทบาทที่เพิ่มขึ้นอย่างมากของ SFIs ต่อทั้งระบบการเงินของประเทศ และระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของรัฐบาล

ความนิยมของรัฐบาลต่อกิจกรรมกึ่งการคลังเป็นสาเหตุสำคัญของการขยายบทบาทของ SFIs โดยรัฐบาลได้เลือกใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเพื่อตอบสนองต่อนโยบายต่างๆ เนื่องจากเป็นวิธีการที่สามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว ไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณประจำปี อีกทั้งยังสามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายเช่น กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มผู้มีรายได้ต่ำได้โดยตรง ซึ่งการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs นั้นประกอบไปด้วย 2 รูปแบบหลัก คือ 1) การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขผ่อนปรน ทั้งผ่านดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าปกติ และการผ่อนคลายมาตรฐานผู้กู้ และ 2) การประกันราคาสินค้าเกษตรในลักษณะต่างๆ

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังนี้ได้สร้างภาระการคลังให้แก่รัฐบาล ทั้งภาระที่มองเห็นได้ชัดเจน และภาระที่ซ่อนเร้น (Contingent Liabilities) โดยรัฐบาลมีภาระในการรับผิดชอบค่าใช้จ่าย และภาระหนี้ที่เกิดจากการดำเนินโครงการของ SFIs ตามนโยบายต่างๆของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรี ผ่านบัญชีธุรกรรมการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐ (Public Service Account: PSA)

นอกจากนี้รัฐบาลยังมีภาระทางการคลังจากการจัดสรร และเพิ่มเงินอุดหนุนให้แก่ SFIs เพื่อให้ SFIs สามารถดำเนินงานได้อย่างต่อเนื่องและมั่นคง เนื่องจากเป้าหมายหลักของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs คือการช่วยเหลือกลุ่มพลเมืองฐานราก ซึ่งส่วนหนึ่งขาดความมั่นคงทางการเงิน และไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุนตามปกติได้ เนื่องจากข้อจำกัดทั้งในด้านความรู้ และทรัพยากรทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้ SFIs มีความเสี่ยงมากกว่าธนาคารพาณิชย์ทั่วไป ทั้งในแง่ความมั่นคงด้านสภาพคล่อง และสถานะความเพียงพอของเงินกองทุน

ความโปร่งใสของการดำเนินกิจกรรมการคลังผ่าน SFIs จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อทั้งการจัดสรรทรัพยากร และการบริหารความเสี่ยงของรัฐบาล โดยการรับทราบต้นทุน ค่าใช้จ่าย และความเสี่ยงอย่างถูกต้องและครบถ้วนของกิจกรรมกึ่งการคลังที่ดำเนินการผ่าน SFIs จะทำให้รัฐบาลสามารถกำหนดนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้การประเมินความเสี่ยงเป็นไปได้อย่างแม่นยำและทันท่วงที นอกจากนี้ความโปร่งใสทางการคลังยังจะช่วยสนับสนุนกลไกการตรวจสอบ และถ่วงดุลอำนาจจากฝ่ายนิติบัญญัติ รวมไปถึงการมีส่วนส่งเสริมความรับผิดชอบทางการคลังจากภาคประชาชน

แนวทางการประเมินความโปร่งใสของงานวิจัย
แนวทางการประเมินความโปร่งใสของงานวิจัย

งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์หลักคือ การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs โดยมีจุดสนใจหลักอยู่ที่ช่องทางการสร้างภาระการคลัง ซึ่งประกอบด้วย 2 ช่องทางหลัก ได้แก่ 1) การอุดหนุนผ่าน Public Service Account (PSA) และ 2) การเพิ่มทุน โดยงานวิจัยนี้ได้ประยุกต์แนวทางการประเมินความโปร่งใสสากล ให้เหมาะสมกับบริบทของ SFI ไทย โดยจะศึกษาใน 3 มิติ ดังต่อไปนี้ (ดูรูปประกอบ) 1) นิยาม (Definitions) ความชัดเจนของการจำแนกโครงการ PSA ออกจากกิจกรรมตามพันธกิจของ SFI เอง 2) ความครอบคลุม (Coverage) การเปิดเผยข้อมูลมีความครอบคลุมต้นทุนเกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังมากน้อยเพียงไร และ 3) การเข้าถึง (Accessibility) สาธารณชนสามารถเข้าถึง และเข้าใจข้อมูลกิจกรรมกึ่งการคลังได้ยากง่ายเพียงไร

การศึกษานี้จะประเมินความโปร่งใสทางการคลังของ SFIs ในแง่มุมที่กล่าวมาข้างต้น โดยจะศึกษาข้อกฎหมาย และแนวทางปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง และจะสร้างข้อเสนอแนะในการปรับปรุงการเปิดเผยข้อมูลกิจกรรมกึ่งการคลังของ SFIs อันจะส่งผลดีต่อประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบาย การประเมินความเสี่ยง และกลไกการตรวจสอบต่างๆ ซึ่งผลการศึกษานี้จะมานำเสนอในครั้งต่อไป