เมื่อพรรคการเมืองผูกขาด

ดร.วิรไท สันติประภพ

นักเศรษฐศาสตร์มักเห็นว่าการผูกขาดเป็นเรื่องไม่พึงประสงค์ เพราะธุรกิจผูกขาดนิยมใช้อำนาจเหนือตลาดหาผลประโยชน์เกินควร ส่งผลให้ผู้บริโภคต้องจ่ายค่าสินค้าแพงและไม่มีทางเลือก ธุรกิจสามารถเพิ่มหรือลดกำลังการผลิตได้ตามที่ตนเองต้องการโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อผู้บริโภคและคู่ค้าอื่นๆ อำนาจเหนือตลาดทำให้คู่แข่งรายใหม่เกิดขึ้นยาก เพราะธุรกิจผูกขาดมักมีอำนาจต่อรองและควบคุมคู่ค้าในทุกขั้นตอนของกระบวนการผลิต ธุรกิจผูกขาดมักจะทำกำไรดี มีเงินทุนสะสมสูง ลุกขึ้นมาทำโครงการใหม่หรือขยายไปสู่ธุรกิจใหม่ได้ง่าย ถ้าติดขัดกฎเกณฑ์ใด ก็จะมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเกรงใจคอยอำนวยความสะดวกให้

ผมคิดว่าปัญหาประชาธิปไตยเสี้ยวใบและความแตกแยกทางการเมืองในประเทศไทยวันนี้เกิดขึ้นเพราะพรรคการเมืองใหญ่บางพรรคมีอำนาจผูกขาด แม้ว่าในระดับประเทศจะดูเหมือนมีพรรคการเมืองใหญ่สองพรรคสองขั้วความคิดแข่งขันกัน และมีพรรคเล็กๆ อีกจำนวนหนึ่ง แต่แท้จริงแล้วประชาชนในพื้นที่ส่วนใหญ่ของประเทศไม่มีทางเลือกมากนักในการเลือกตั้ง ผู้สมัครที่สองพรรคใหญ่ส่งในแต่ละเขตเลือกตั้งไม่ได้เป็นคู่แข่งจริง รู้กันอยู่แล้วว่าจังหวัดไหน ภาคไหน เป็นของพรรคใด ตระกูลใด น้อยครั้งมากที่ผู้สมัครจากพรรคการเมืองอื่นจะแทรกเข้ามาได้

การผูกขาดของพรรคการเมืองในระดับพื้นที่ได้รวมกันจนเกิดการผูกขาดของพรรคการเมืองในระดับประเทศ หลายคนหมดหวังกับการเลือกตั้งและระบบประชาธิปไตยไทย เพราะเชื่อว่าถ้ายังเลือกตั้งกันด้วยกฎเกณฑ์กติกาแบบเดิมแล้ว พรรคการเมืองใหญ่พรรคหนึ่งจะชนะการเลือกตั้งทุกครั้งไป เนื่องจากมีทุนหนา บริหารจัดการพรรคด้วยนักธุรกิจการเมือง ตัดสินใจแบบองค์กรธุรกิจเถ้าแก่ ใช้กลยุทธ์ทางการตลาดและนโยบายประชานิยมหาเสียงกับประชาชนฐานราก และไม่เกรงกลัวที่จะใช้อำนาจรัฐเพื่อส่งเสริมให้พรรคพวกและพรรคการเมืองของตนเองใหญ่ขึ้นและมีอำนาจผูกขาดเพิ่มมากขึ้น

ส่วนพรรคการเมืองใหญ่อีกขั้วหนึ่งมีแนวโน้มฝ่อลงเรื่อยๆ เพราะไม่ปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารจัดการให้เท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงของคู่แข่ง ขาดแนวคิดใหม่ๆ และผู้บริหารรุ่นใหม่ ที่จะตอบสนองความคาดหวังของประชาชนที่สูงขึ้นและซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ นอกจากนี้ยังอ่อนแรงจากการเป็นฝ่ายค้านและต่อสู้กับการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ชอบธรรมต่อเนื่องมาหลายปี มีแนวโน้มสูงที่ประเทศไทยจะเหลือพรรคการเมืองใหญ่ที่ผูกขาดการเลือกตั้งเพียงพรรคเดียว เลือกตั้งกี่ครั้งพรรคการเมืองนี้ก็ได้เป็นรัฐบาล ส่วนพรรคการเมืองอื่นก็คงเป็นเพียงพรรคการเมืองระดับภาค หรือระดับจังหวัด มีบทบาทเพียงแค่สร้างสีสัน (หรือคอยขายเสียง) ในสภา

พรรคการเมืองใหญ่ที่คิดว่าตนมีอำนาจผูกขาด (และเชื่อว่าจะผูกขาดได้อีกนาน) มีพฤติกรรมไม่ต่างไปจากธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีอำนาจผูกขาด ไม่ให้ความสำคัญกับเรื่องคุณธรรม จริยธรรม และการแข่งขันที่เป็นธรรม มุ่งทำลายคู่แข่งและกลุ่มคนที่เห็นต่างหรือสนับสนุนคู่แข่ง ใช้อำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ของตนและพวกพ้องโดยไม่เกรงกลัวต่อกฎหมายและความถูกต้อง บริหารประเทศโดยไม่สนใจว่าสร้างความเสียหายมากน้อยเพียงใด

ปัญหาพรรคการเมืองผูกขาดรุนแรงขึ้นเพราะพรรคการเมืองแห่งนี้อยู่ใต้อิทธิพลของเถ้าแก่ที่เคยช่ำชองในการผูกขาดสัมปทานของรัฐ ก่อนที่จะผันตัวเองมาเป็นนักธุรกิจการเมือง และนำวิธีของธุรกิจผูกขาดมาใช้ในทางการเมือง การผูกขาดของพรรคการเมืองนี้จึงไม่ได้หยุดอยู่แค่กระบวนการเลือกตั้งเท่านั้น แต่ยังโยงไปสู่การใช้อำนาจรัฐอย่างกว้างขวางอีกด้วย โดยเฉพาะการแต่งตั้งข้าราชการทุกระดับโดยไม่คำนึงถึงความสามารถและความเหมาะสม การจัดสรรงบประมาณให้จังหวัดหรือเขตที่สนับสนุนพรรคการเมืองของตนเองเป็นพิเศษ การแทรกแซงสื่อทั้งทางตรงและทางอ้อม (ผ่านการจัดสรรงบประชาสัมพันธ์) ตลอดไปจนถึงความพยายามที่จะแก้ไขกฎหมาย (รวมทั้งรัฐธรรมนูญ) ให้พรรคพวกของตนควบคุมอำนาจได้เบ็ดเสร็จในระยะยาว จนเกิดวลี “เผด็จการรัฐสภา”

นอกจากนี้ เรายังเห็นการประสานผลประโยชน์ระหว่างธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีอำนาจเหนือตลาดกับพรรคการเมืองที่มีอำนาจเหนือตลาด สร้างระบบการเมืองแบบทุนสามานย์ เกิดปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง ส่งผลให้การแก้ปัญหาพรรคการเมืองผูกขาดและปัญหาความเหลื่อมล้ำในเศรษฐกิจไทยยากขึ้นไปอีก

นักเศรษฐศาสตร์มีเครื่องมือจัดการกับปัญหาธุรกิจผูกขาดอยู่หลายวิธี แต่ผมก็ไม่แน่ใจว่าจะนำมาประยุกต์ใช้แก้ปัญหาพรรคการเมืองผูกขาดได้มากน้อยเพียงใด

วิธีแรก คือการออกกฎหมายการแข่งขันทางการค้า และกฎเกณฑ์กำกับพฤติกรรมของธุรกิจผูกขาดไม่ให้เอาเปรียบคู่แข่งและผู้บริโภค ให้หน่วยงานของรัฐสามารถแทรกแซงกลไกตลาด (โดยเฉพาะการกำหนดราคาและคุณภาพสินค้า) ได้ถ้าเห็นว่าธุรกิจผูกขาดใช้อำนาจเหนือตลาด รวมทั้งป้องกันไม่ให้ธุรกิจควบรวมกิจการกันจนมีสัดส่วนตลาดใหญ่เกินควร

ในทางการเมืองการออกกฎเกณฑ์เพื่อควบคุมพฤติกรรมของพรรคการเมืองทำได้ยากกว่ามาก เพราะไม่มีพรรคการเมืองไหนต้องการออกกฎหมายมาควบคุมพฤติกรรมของตัวเอง หรือลดอำนาจผูกขาดที่อุตส่าห์สะสมพลังมานาน การกำหนดพฤติกรรมใช้อำนาจเหนือตลาดทางการเมืองก็ทำได้ยาก ไม่เหมือนกับการกำหนดราคา หรือการพิจารณาความสามารถในการทำกำไรของธุรกิจ พฤติกรรมใช้อำนาจเหนือตลาดของพรรคการเมืองมักจะเป็นพฤติกรรมแฝง ซึ่งต้องไปหาทางจัดการด้วยกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง กระบวนการพิจารณาลงโทษพรรคการเมืองและนักการเมืองก็ใช้เวลานาน นักการเมืองจึงไม่ค่อยเกรงกลัว แม้ว่าเราจะมีองค์กรอิสระที่สามารถลงโทษยุบพรรคการเมืองที่ทำผิดกฎหมายได้ และเคยลงโทษยุบพรรคไปหลายครั้งแล้วก็ตาม แต่พรรคที่เคยถูกยุบแล้วยังสามารถกลับมาตั้งพรรคการเมืองใหม่โดยใช้ญาติพี่น้องเป็นตัวแทน และชนะเลือกตั้งจนจัดตั้งรัฐบาลได้หลายรอบ

การออกกฎเกณฑ์เพื่อควบคุมพฤติกรรมของพรรคการเมืองที่ใช้อำนาจเหนือตลาด และให้อำนาจองค์กรอิสระลงโทษพรรคการเมืองได้ถึงยุบพรรค และถอดถอนรัฐมนตรีที่กระทำผิดเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนกว่าการลงโทษธุรกิจที่ใช้อำนาจเหนือตลาดมาก เพราะประชาชนบางกลุ่มเห็นว่าการที่องค์กรอิสระสามารถถอดถอนหรือลงโทษนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งมาอย่างถล่มทลายได้นั้นขัดแย้งต่อระบบประชาธิปไตย ประเด็นนี้ทำให้พรรคการเมืองที่มีอำนาจผูกขาดลำพองใจ กล้าทำผิดแล้วเอาหลังพิงประชาชนอย่างไม่อาย และเมื่อถูกศาลลงโทษแล้วก็ยังกล้าที่จะออกมาประกาศไม่ยอมรับคำตัดสินศาล

ผมนึกไม่ออกว่าจะออกกฎหมายและกฎเกณฑ์มาควบคุมพรรคการเมืองและนักการเมืองมากกว่าที่เป็นอยู่ได้อย่างไร ถ้าเขียนกฎหมายให้เข้มข้นมากขึ้น หรือเพิ่มบทลงโทษให้รุนแรงขึ้น อาจจะยิ่งกีดกันไม่ให้พรรคการเมืองใหม่ๆ เข้ามาแข่งขันก็ได้ อีกวิธีหนึ่งที่ควรพิจารณา คือต้องเขียนกฎหมายไม่ให้นักการเมืองที่มีอำนาจรัฐเข้าไปแทรกแซงระบบราชการจนเกินควร โดยเฉพาะการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ การใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ของหน่วยงานราชการ และการออกใบอนุญาตต่างๆ ที่ควรเป็นหน้าที่ของข้าราชการประจำ วิธีนี้อาจจะช่วยลดการใช้อำนาจเหนือตลาดได้ในระดับหนึ่ง

วิธีที่สอง ถ้าไม่สามารถลดบทบาทธุรกิจที่ผูกขาดในโครงสร้างตลาดเดิมได้ คงต้องหาทางแบ่งตลาดเป็นตลาดเล็กๆ หรือเปิดตลาดใหม่ ให้มีผู้เล่นรายใหม่เข้ามาแข่งขันภายใต้กติกาที่ผู้เล่นเดิมไม่สามารถใช้อำนาจเหนือตลาดได้เต็มที่ ในทางการเมืองนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแบ่งอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภาและแบ่งวิธีการเข้าสู่อำนาจของสมาชิกทั้งสองสภาไว้ชัดเจน เพื่อป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองที่มีอำนาจในสภาผู้แทนราษฎรเข้าไปมีอำนาจในวุฒิสภา แต่ในทางปฏิบัติแล้วเรายังได้วุฒิสมาชิกจากการเลือกตั้งที่มีนามสกุลเดียวกับ ส.ส. หรือเคยเป็น ส.ส. ใกล้ชิดกับพรรคการเมือง

การมีระบบสรรหาวุฒิสมาชิกโดยอิงหลักเกณฑ์ด้านความสามารถ ประสบการณ์ และสาขาอาชีพ เป็นวิธีหนึ่งที่ช่วยให้นักการเมืองรายใหม่ๆ เข้ามาคานอำนาจพรรคการเมืองใหญ่ได้ หลายประเทศที่พัฒนาแล้วและมีระบบประชาธิปไตยมานานกว่าเราก็มีระบบสรรหาวุฒิสมาชิกคล้ายกับในประเทศไทย วิธีนี้พรรคการเมืองที่ต้องการอำนาจเบ็ดเสร็จย่อมไม่ชอบ และอ้างว่าระบบการสรรหาไม่เป็นประชาธิปไตย

รัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี พ.ศ. 2540 ส่งเสริมให้พรรคการเมืองมีขนาดใหญ่ขึ้น เพราะในอดีตเรามีปัญหาพรรคการเมืองขนาดเล็ก และ ส.ส. อิสระที่ไม่มีอุดมการณ์ ขายเสียงในสภาได้ทุกครั้งที่มีการลงมติสำคัญ ในสภาวะปัจจุบันที่กำลังเกิดพรรคการเมืองผูกขาด เราอาจต้องทบทวนกฎเกณฑ์ที่เราใช้อยู่ว่าเอื้อต่อพรรคการเมืองขนาดใหญ่มากไปหรือไม่ ทั้งวิธีการคิดคะแนน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ การอนุญาตให้ ส.ส. ใช้เอกสิทธิ์ส่วนบุคคลลงมติต่างจากมติของพรรค ตลอดจนถึงการจัดสรรเงินอุดหนุนพรรคการเมืองของคณะกรรมการการเลือกตั้ง

วิธีที่สาม ถ้าไม่สามารถลดอำนาจผูกขาดของธุรกิจได้ เราจะต้องป้องกันไม่ให้ธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาดตกเป็นของคนใดคนหนึ่งหรือตระกูลใดตระกูลหนึ่ง แต่จะต้องกระจายหุ้นให้ประชาชนทั่วไปมีสิทธิ์ที่จะได้รับประโยชน์จากผลกำไรของธุรกิจนั้นด้วย พรรคการเมืองที่มีอำนาจผูกขาดในขณะนี้ก็เป็นพรรคการเมืองที่ตระกูลเดียวอยู่เบื้องหลัง สามารถสั่งการได้ และใช้อำนาจรัฐทำเพื่อผลประโยชน์ของตระกูลตนเองได้

ผมจนปัญญาว่าจะประยุกต์ใช้วิธีนี้กับพรรคการเมืองได้อย่างไร เพราะพรรคการเมืองไม่ใช่ธุรกิจ ถ้าเกิดหาวิธีบังคับให้พรรคการเมืองที่มีอำนาจผูกขาดกระจายหุ้นให้ประชาชนทั่วไปได้จริง ผมเชื่อว่าหุ้นตัวนี้จะได้รับความนิยมสูงมาก มีอัตราส่วนกำไรต่อหุ้นดีที่สุด และค่า P/E อาจสูงสุดในประเทศไทย

เราทุกคนต้องการระบบประชาธิปไตยเต็มใบ เพื่อให้อำนาจเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง แต่วันนี้เราติดกับดักระบบประชาธิปไตยที่มีพรรคการเมืองผูกขาด สามารถดึงอำนาจของประชาชนกลับมาไว้ที่ตนเองและพรรคพวกได้ และกล้าใช้อำนาจเหนือตลาดนั้นอย่างเต็มที่ ยังนึกไม่ออกครับว่าจะแก้ปัญหาพรรคการเมืองผูกขาดได้อย่างไร รู้แต่ว่าการปฏิรูปประเทศจะไม่เกิดผลถ้าเราไม่สามารถหาทางจัดการพรรคการเมืองผูกขาดได้อย่างแท้จริง

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 14 พฤษภาคม 2557

  • Marcus147

    น่าสนใจมากเลยครับ