ปฏิรูปอย่างไรให้เกิดผล

12 กุมภาพันธ์ 2014

ดร.วิรไท สันติประภพ

ในเวลานี้กระแสปฏิรูปประเทศมาแรงที่สุด ประชาชนแทบทุกกลุ่มเห็นตรงกันว่าประเทศไทยไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้อย่างยั่งยืนด้วยโครงสร้างระบบการเมือง สังคม และเศรษฐกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน จำเป็นอย่างยิ่งที่เราต้องปฏิรูปประเทศไทยกันขนานใหญ่

การปฏิรูปประเทศไม่ใช่เรื่องใหม่ ทุกครั้งที่เกิดวิกฤติการเมือง เราได้พยายามปฏิรูปประเทศขนานใหญ่มาแล้วหลายครั้ง ได้จัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปที่มีผู้หลักผู้ใหญ่ของบ้านเมืองและผู้เชี่ยวชาญสาขาต่างๆ เข้าร่วมหลายคณะ นอกจากการปฏิรูปในภาพใหญ่แล้ว หลายหน่วยงานยังได้พยายามปฏิรูปเรื่องในความรับผิดชอบของตน ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปการศึกษา การกระจายอำนาจ การปฏิรูประบบราชการ หรือการปฏิรูปตลาดทุน แต่ความพยายามปฏิรูปประเทศที่ผ่านมามักสำเร็จเพียงแค่การจัดทำแผน ไม่ค่อยเกิดผลจริงในทางปฏิบัติ ส่งผลให้ประเทศไทยติดกับดักหลายเรื่องอยู่ในขณะนี้

ถ้าจะให้การปฏิรูปรอบใหม่นี้เกิดผลตามที่ประชาชนคาดหวังและตอบโจทย์ของประเทศอย่างแท้จริง ผมคิดว่าเราต้องให้ความสำคัญต่อทั้งทิศทางของการปฏิรูป และการบริหารจัดการกระบวนการปฏิรูปในอย่างน้อย 14 มิติ ต่อไปนี้

1. ประชาชนต้องเชื่อว่าการปฏิรูปรอบนี้เอาผลประโยชน์โดยรวมของประเทศเป็นใหญ่ ไม่ใช่มุ่งรักษาผลประโยชน์ของผู้มีอำนาจ หรือประสงค์จะเข้ามามีอำนาจ ดังนั้น การวางแผนการปฏิรูปท่ามกลางความขัดแย้งควรต้องทำโดยคนกลาง เสนอแนวทางได้อย่างเป็นอิสระจากการเมืองและผู้นำที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งทางการเมือง นอกจากนี้ ธุรกิจขนาดใหญ่ และคนที่มีฐานะทางสังคมและเศรษฐกิจดี ต้องแสดงให้เห็นว่ายินดีเสียสละผลประโยชน์บางอย่างที่ตนเคยได้ (โดยเฉพาะที่เคยได้มาจากเส้นสายอำนาจ) เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้นในสังคม อาทิเช่น ยินดีที่จะจ่ายภาษีกำไรจากการซื้อขายหุ้น ภาษีมรดก หรือภาษีที่ดิน ในอัตราก้าวหน้า

2. ต้องทำให้ประเทศไทยพัฒนาไปตามหลักธรรมนิยม ตรงตามหลักธรรมที่เป็นสากล คนดีต้องได้รับการคุ้มครอง คนที่มีความเพียรทำงานหนักต้องได้รับโอกาสและผลตอบแทนที่ดีกว่า ระบบสังคมและเศรษฐกิจต้องไม่ส่งเสริมให้คนเบียดเบียนและเกลียดชังกัน ต้องเคารพในความเป็นคน รับฟังและอยู่ร่วมกับคนที่มีความเห็นต่างได้ ส่งเสริมให้คนในสังคมมีความสุขจากภายใน เป็นสังคมที่มีเมตตาและกรุณา ยึดถือจริยธรรมและความถูกต้องเป็นหลัก ไม่ยอมรับพฤติกรรมที่ไม่โปร่งใส และปฏิเสธผู้บริหารบ้านเมืองที่ไม่ซื่อสัตย์ ไม่เกรงกลัวต่อการกระทำผิด

3. ต้องมุ่งสร้างความเท่าเทียมกันด้านโอกาส โดยเฉพาะโอกาสเข้าถึงระบบการศึกษาที่มีคุณภาพ โอกาสในการทำงาน โอกาสได้รับสวัสดิการที่ดี และโอกาสเข้าถึงแหล่งเงินทุนและแหล่งทรัพยากรที่จำเป็น เพื่อให้คนส่วนใหญ่ของประเทศได้รับประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมๆ กัน คนทุกภาคส่วนของสังคมต้องมีโอกาสสร้างความก้าวหน้าในชีวิต และยกระดับฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมตามศักยภาพของตน

ปฏิรูปประเทศไทย : ที่มาภาพ เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)

ปฏิรูปประเทศไทย : ที่มาภาพ เฟซบุ๊ก Suthep Thaugsuban (สุเทพ เทือกสุบรรณ)

4. ต้องเน้นที่การสร้างคุณภาพ ผลิตภาพ และประสิทธิภาพมากกว่าเรื่องปริมาณ สังคมและเศรษฐกิจไทยต้องหนีออกจากการวัดผลด้วยปริมาณ และการแข่งขันด้วยการตัดราคา จำนวนประชากรไทยเพิ่มขึ้นในอัตราต่ำ เรากำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุที่คนรุ่นหนุ่มสาวต้องมีรายได้เพิ่มขึ้นเพื่อเลี้ยงรุ่นคนแก่ รวมทั้งเราเริ่มเผชิญปัญหาทรัพยากรจำกัดในหลายด้าน คุณภาพชีวิตของคนไทยจะเพิ่มขึ้นได้ก็ต่อเมื่อคุณภาพ ผลิตภาพ และประสิทธิภาพของคนไทยและธุรกิจไทยเพิ่มขึ้น สามารถสร้างรายได้เพิ่มขึ้นจากทรัพยากรที่เหลือน้อยลงเรื่อยๆ

5. เป้าหมายของการปฏิรูปต้องคิดให้ไกล และหาวิธีที่จะก้าวกระโดด ต้องคิดถึงประเทศไทยในอีกสิบถึงยี่สิบปีข้างหน้า มากกว่าที่จะคิดเปลี่ยนแปลงทีละเล็กละน้อยในหนึ่งถึงสามปีข้างหน้า ประเทศไทยเสียโอกาสไปมากในช่วงสิบปีที่ผ่านมา เพื่อนบ้านเราก้าวหน้าไปไกลกว่ามาก โชคดีที่วันนี้พัฒนาการทางเทคโนโลยีสมัยใหม่เปิดโอกาสให้เราก้าวกระโดดได้ ไม่ต้องทำทีละขั้นแบบเดิม

6. ต้องสร้างระบบให้ประชาชนมีบทบาทมากขึ้นจากล่างขึ้นบน เกิดความรู้สึกร่วมในความเป็นเจ้าของประเทศ รวมทั้งมีบทบาทกำกับและตรวจสอบการทำหน้าที่ของผู้ใช้อำนาจรัฐ ข้อมูลของภาครัฐต้องถูกเปิดเผยอย่างโปร่งใส และระบบกฎหมายต้องส่งเสริมให้ประชาชนใช้สิทธิ์รักษาผลประโยชน์ของตน และตรวจสอบผู้ใช้อำนาจรัฐได้สะดวก ในสภาพสังคมที่ซับซ้อนมากขึ้น โครงสร้างการทำงานแบบบนลงล่างที่หน่วยงานราชการไทยคุ้นเคยไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ การตรวจสอบผู้ใช้อำนาจรัฐทำได้ยาก เอื้อต่อการคอร์รัปชัน และใช้อำนาจเพื่อประโยชน์ของพวกพ้อง

7. แผนการปฏิรูปต้องจัดลำดับความสำคัญให้ชัดเจนว่าจะปฏิรูปเรื่องใดก่อนหลัง เลือกทำเฉพาะเรื่องที่สำคัญการปฏิรูปประเทศเป็นเรื่องใหญ่ ไม่สามารถทำได้ทุกเรื่องพร้อมกัน ทรัพยากรบุคลากร ทุน และพลังสนับสนุนทางการเมืองมีจำกัด นอกจากนี้ ต้องตระหนักว่าประชาชนคาดหวังให้การปฏิรูปแสดงผลให้เห็นได้อย่างเป็นรูปธรรมทั้งในระยะสั้น (quick win) และระยะยาว

8. การตัดสินใจเกี่ยวกับทิศทางและวิธีปฏิรูปจะต้องตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงและการศึกษาวิจัยที่เชื่อถือได้ สามารถถกเถียงได้ถึงข้อดีข้อเสีย และลำดับความสำคัญ ข้อเท็จจริงและผลการศึกษาเหล่านี้จะช่วยให้เรากำหนดเป้าหมายของการปฏิรูปได้ถูกต้องเหมาะสม กำหนดวิธีปฏิรูปให้บรรลุเป้าหมายนั้นได้อย่างเป็นรูปธรรม และกำหนดวิธีการเยียวยาผู้ที่เสียประโยชน์ได้อย่างเป็นธรรม ต้องไม่ลืมว่าการปฏิรูปส่วนใหญ่จะมีทั้งผู้เสียประโยชน์และผู้ได้ประโยชน์

9. จะต้องไม่คิดในกรอบวิธีทำงานของระบบราชการที่นิยมจัดประชุมเป็นคณะกรรมการชุดใหญ่ๆ ประนีประนอมข้อเสนอของกรรมการ ได้ข้อสรุปเป็นบัญชีหางว่าวจากข้อเสนอแนะของคนที่เข้าร่วมประชุม นอกจากนี้ หน่วยงานราชการมักมองเฉพาะขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนมากกว่าที่จะมองแบบบูรณาการ แผนการปฏิรูปของหน่วยงานราชการจึงมักเป็นเบี้ยหัวแตก ขาดการจัดลำดับความสำคัญ แยกส่วนเป็นไซโล และวางแผนแบบค่อยเป็นค่อยไป ไม่ฉีกแนวไปจากระบบที่เป็นอยู่

10. การปฏิรูปในแต่ละเรื่องจะต้องขับเคลื่อนโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง แต่จะต้องมีองค์กรกลางที่เข้มแข็งทำหน้าที่ประสานและกำกับทิศทางการปฏิรูปเรื่องต่างๆ ให้สอดคล้องกัน โดยเฉพาะเรื่องที่ต้องบูรณาการข้ามหน่วยงาน องค์กรกลางเพื่อการปฏิรูปจะต้องติดตามและรายงานความคืบหน้าของการปฏิรูปให้รัฐบาลทราบ ต้องทำข้อเสนอแนะในประเด็นที่เกิดความขัดแย้ง และจะต้องสื่อสารความคืบหน้าของการปฏิรูปและผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นให้ประชาชนทราบโดยต่อเนื่องด้วย

11. จะต้องมี change agent สำหรับขับเคลื่อนการปฏิรูปในทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องมีข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่มีความสามารถสูง (ระดับรองปลัดกระทรวงในทุกกระทรวง และรองอธิบดีในทุกกรมที่เป็นหัวใจของการปฏิรูป) ทำหน้าที่ขับเคลื่อนเรื่องการปฏิรูปแต่เพียงอย่างเดียว ที่ผ่านมางานเกี่ยวกับการปฏิรูปมักจะเป็นงานฝาก ไม่ค่อยได้รับความสนใจจากข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ โดยเฉพาะข้าราชการที่มีความสามารถ เพราะงานเกี่ยวกับการปฏิรูปเป็นงานวิชาการ ไม่มีพระเดชพระคุณ และใช้เวลานานกว่าที่จะเห็นผล คิดเป็นความดีความชอบเพื่อความก้าวหน้าในระบบราชการได้ยาก

12. ต้องชัดเจนว่าจะเลิกทำเรื่องใดบ้าง เราชินกับการเพิ่มเติมเรื่องใหม่เข้ามาเรื่อยๆ ทำให้ระบบราชการใหญ่โต เทอะทะ และใช้งบประมาณสูง รวมทั้งเพิ่มต้นทุนและความยุ่งยากให้แก่ภาคเอกชน นอกจากนี้ กฎเกณฑ์และกระบวนการหลายเรื่องล้าสมัยไปแล้ว ถ้าเราไม่เลิกทำเรื่องที่ไม่สำคัญบ้างแล้ว การขับเคลื่อนเรื่องใหม่ๆ ตามแผนการปฏิรูปจะทำได้ยากขึ้น ต้องเผชิญกับข้อจำกัดทั้งด้านทุน บุคลากร และกฎระเบียบ

13. กระบวนการปฏิรูปจะต้องมีพลวัต ไม่ใช่หวังเพียงแค่ทำแผนปฏิรูปให้เสร็จ จะต้องสร้างแรงจูงใจ มีระบบให้คุณให้โทษ เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำแผนปฏิรูปไปปฏิบัติให้เกิดผลได้อย่างครบถ้วน และปรับแผนตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็ว การปฏิบัติตามแผนปฏิรูปจะต้องเป็นไปโดยครบถ้วนสมบูรณ์จึงจะเกิดผลตามที่ประเทศต้องการ ที่ผ่านมาการปฏิบัติตามแผนมักจะทำครึ่งๆ กลางๆ ตัวอย่างเช่น องค์กรอิสระบางแห่งที่จะต้องจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญยังไม่คลอดแม้ว่ารัฐธรรมนูญถูกใช้มาหลายปีแล้ว หรือ คณะรัฐมนตรียังไม่อนุมัติกฎเกณฑ์ที่กฎหมายหลายฉบับระบุไว้ ทำให้กฎหมายเหล่านั้นไม่เกิดผลตามที่ตั้งใจ

14. แม้ว่าการวางแผนการปฏิรูปควรเป็นอิสระจากการเมือง แต่การปฏิรูปจะเกิดผลได้จริงก็ต่อเมื่อผู้นำทางการเมือง (ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน) สนับสนุน กระบวนการปฏิรูปต้องมีเวทีให้พรรคการเมืองและผู้นำทางการเมืองแสดงจุดยืนเกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูป และให้สัญญากับประชาชนว่าถ้าชนะการเลือกตั้งแล้วจะนำแผนการปฏิรูปไปปฏิบัติให้เกิดผลจริง รวมทั้งจะแต่งตั้งบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ เชื่อมั่นในการปฏิรูป และได้รับการยอมรับจากสังคม มาเป็นรัฐมนตรีที่รับผิดชอบนำแผนการปฏิรูปไปปฏิบัติให้เกิดผลจริงด้วย รัฐมนตรีคนนี้ไม่ควรมีหน้าที่อื่น นอกจากกำกับดูแลกระบวนการปฏิรูปประเทศเท่านั้น

ถ้ากระแสเรียกร้องการปฏิรูปรอบนี้ยังไม่สามารถส่งผลให้เราปฏิรูปประเทศไทยได้อีก ประเทศไทยคงถอยหลังลงอ่าวไทยและเสียโอกาสไปอีกนาน ไม่รู้ว่าอีกกี่ปีถึงจะปลุกกระแสเรียกร้องการปฏิรูปขึ้นมาได้ใหม่ และจะต้องมีเหตุการณ์เลวร้ายใด (หรือผู้นำเลวร้ายอีกกี่คน) ที่จะปลุกคนไทยให้ออกมาเรียกร้องการปฏิรูปประเทศได้พร้อมกันใหม่หลายล้านคน

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2557