ThaiPublica Forum เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..? : “สมชัย จิตสุชน”ชี้นโยบายการคลังต้นเหตุ”ความเหลื่อมล้ำ”

เสวนา ThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?วิทยากร ได้แก่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI), ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน),ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.),ดร.สุทธาภา อมรวิวัฒน์ Chief Economist และ ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน)และดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมี ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้ดำเนินรายการ ณ KTC Pop เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556

เสวนาThaiPublica Forum ครั้งที่ 7  หัวข้อ "เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?" เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 ณ KTC POP
เสวนาThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?” เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 ณ KTC POP

เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 สำนักข่าวไทยพับลิก้าจัดเสวนา ThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?” เนื่องด้วยประเทศไทยมีอาการถดถอยอย่างมีนัยสำคัญในด้านต่างๆ ดังรายงานของ World Economic Forum ปี 2556 รวมทั้งแนวโน้มเศรษฐกิจไทยที่มีอัตราการเติบโตต่ำกว่าศักยภาพ สำนักข่าวไทยพับลิก้าจึงเห็นว่าประเด็นการเติบโตอย่างยั่งยืนน่าจะเป็นเรื่องที่ควรหยิบยกมาเป็นหัวข้อเสวนาครั้งนี้ เพื่อให้สาธารณชนได้รับทราบข้อมูลและข้อเท็จจริงของประเทศอย่างรอบด้าน และมองแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาวมากขึ้น

โดยวิทยากรที่เข้าร่วมในการเสวนาดังกล่าว ได้แก่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI), ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน),ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.),ดร.สุทธาภา อมรวิวัฒน์ Chief Economist และ ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน), ดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมี ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้ดำเนินรายการ

โดยรายละเอียดของการเสวนามีดังนี้

ดร.ภาวิน : การเสวนาครั้งนี้ เป็นประเด็นระยะกลางถึงระยะยาว ที่เราอยากให้มีพื้นที่ในหน้าสื่อมากยิ่งขึ้น เพราะระยะหลังเราพูดถึงระยะสั้นค่อนข้างมาก ยิ่งมีประเด็นที่เปลี่ยนแปลงไปมาในปัจจุบัน ยิ่งทำให้พื้นที่ที่จะพูดถึงระยะกลางและระยะยาวน้อยลงไปทุกที โดยเสวนาครั้งนี้เราพูดเรื่องการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะกลางและระยะยาว พูดถึงสิ่งที่เรากำลังเผชิญอยู่ หรือสิ่งที่เป็นความท้าทายสำหรับเศรษฐกิจไทย ในมุมมองของผู้เสวนาแต่ละท่าน

ดร.สมชัย : ตอนนี้เราต้องคุยเรื่องที่ยาวๆ มากขึ้น แน่นอนที่ผมกำลังจะพูด เป็นการพูดซ้ำ เพราะว่าเป็นเรื่องที่ TDRI เพิ่งจัดสัมมนาประจำปีไปไม่นานมานี้เอง แล้วเราก็มีความคิดคล้ายๆ กับที่อาจารย์ภาวินพูดเมื่อสักครู่นี้ว่า อยากจะชวนสังคมมาคุยเรื่องที่มันยาวๆ

การเติบโตให้ยั่งยืนของเศรษฐกิจไทยควรจะดูอะไรบ้าง เริ่มจากปัญหาก่อน ที่เป็นรูปธรรมคือช่วงหลังมานี้เศรษฐกิจมีแนวโน้มว่าจะโตช้าลง

จีดีพี

นี่เป็นรูป (ข้างบน) ที่เปรียบเทียบกับก่อนหน้าสัก 30-40 ปี นับจากที่เรามีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่1 จะเห็นว่าอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในช่วง 15-20 ปีหลังมานี้ลดลงอย่างชัดเจน โดยดูจากรูปนี้เป็นการเติบโตที่ลงลดอย่างรวดเร็ว

แล้วปัญหาถัดมาในระยะหลังนี้ ซึ่งน่าสนใจ และอาจจะโยงไปถึงปัญหาเชิงโครงสร้างด้วย คือความผันผวนที่มีมากขึ้น เพราะฉะนั้น นอกจากเศรษฐกิจโตช้าแล้ว ยังมีความผันผวนด้วย สองเรื่องนี้อาจจะสัมพันธ์กัน เพราะว่าผันผวนอาจจะมาช่วงวิกฤติ ถ้าดูจากรูป (ข้างล่าง) จะเห็นว่าตอนที่อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (จีดีพี) อยู่เตี้ยๆ เป็นช่วงที่เกิดวิกฤติ

ความผันผวนของจีดีพี

เพราะฉะนั้น เราเจอวิกฤติบ่อยขึ้น เมื่อเจอวิกฤติบ่อยขึ้นก็อาจจะมองได้ว่าเป็นเพราะปัจจัยข้างนอกมันกระทบเรา เราเลี่ยงไม่ได้ หรือจะมองอีกแง่หนึ่งก็ได้ ว่าเรามีปัญหาเชิงโครงสร้างภายในด้วยหรือเปล่า จนก่อให้เกิดวิกฤติหรือทำให้เราไม่สามารถต้านทานวิกฤติได้ดีพอ เพราะฉะนั้นก็เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เป็นประเด็นระยะยาวได้เช่นกัน

นอกจากนี้ มีแง่มุมอีกมิติหนึ่งของการเติบโตในช่วงหลัง คือ ดอกผลของการเจริญเติบโตหรือการขยายตัวทางเศรษฐกิจตกอยู่ในมือคนไทยน้อยลง ดูได้จากสัดส่วนของ GNI ต่อ GDP

GNI (Gross National Income) ก็คือสิ่งที่ตกอยู่ในมือคนไทย ส่วน GDP เป็นรายได้ประชาชาติ ซึ่งไม่สนใจว่าอยู่ในมือของคนไทยหรือต่างชาติ เมื่อสัดส่วนน้อยลงก็แปลว่าตกอยู่ในมือคนไทยน้อยลง แต่มีคนที่เป็นต่างชาติเข้ามาแล้วมีเอี่ยวในการเติบโตทางเศรษฐกิจของเรา ถึงแม้ว่า GNI จะต่ำลงอยู่แล้วแต่เขาก็ยังเอาไปมากขึ้นด้วย นี่จึงเป็นปัญหาที่จะต้องถามว่าเกิดอะไรขึ้นกับคนไทยด้วย ไม่ใช่แค่เศรษฐกิจไทย

อีกประเด็น เวลาพูดเรื่องของความยั่งยืน เรื่องของอะไรที่มันยาวๆ คงจะละเลยแล้วไม่พูดไม่ได้ นั่นก็คือ เป็นการขยายตัว หากพูดภาษาชาวบ้านก็เรียกว่า “มันสกปรกมากขึ้น” ซึ่งแทนด้วย CO2 ต่อ GDP (ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อ GDP)

ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์

จากภาพ (ข้างบน) จะเห็นว่า อัตราส่วนก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อ GDP เพิ่มขึ้นในช่วง 40-50 ปีที่ผ่านมา ในช่วงหลังก็เห็นว่าประมาณ 20 ปีที่ผ่านมา ก็เพิ่มขึ้นค่อนข้างเร็วด้วย ซึ่งถ้าดูในช่วงปี 2530 ก็เริ่มชัดเจนว่า ที่สูงขึ้นคงมาจากการพัฒนาของอุตสาหกรรมซึ่งเกิดขึ้นมาในช่วงนั้น แล้วเราก็ไม่ได้มีมาตรการอะไรที่จะยั่งยืนเพียงพอที่จะดูแล ภาพของ“มาบตาพุด”เมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมามันมีภาพความสกปรกเกิดขึ้น มีปัญหาต่างๆ เป็นจุดที่บ่งชี้ว่าเรามีปัญหา

จริงๆ มีหลายสาเหตุมากที่การพัฒนาทำให้สกปรกมากขึ้น แต่ขอมองแค่บางประเด็น คือ เรื่องของโครงสร้างเศรษฐกิจ ซึ่งโครงสร้างการผลิตของไทย ปรากฏว่าเราไปอิงภาคอุตสาหกรรมการผลิต (manufacturing) สูงมาก เป็นหนึ่งในประเทศที่มีอัตราส่วนของ manufacturing ต่อ GDP สูงที่สุดในเอเชีย สูงกว่าแม้กระทั่งจีน ซึ่งเป็นโรงงานของโลก

เวลาเรานึกถึงภาพจีน เราจะนึกถึงภาพโรงงานต่างๆ เต็มไปหมด พร้อมกับเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ manufacture ของเขาตีไปทั่วโลก เขาผลิตเยอะมาก แต่พอเราไปดูในแง่สัดส่วนต่อ GDP ของเรานี่สูงกว่าเขาเสียอีก ฉะนั้น สะท้อนถึงโมเดลการพัฒนาของเราว่าอิงกับ manufacturing เยอะมาก ซึ่งนำไปสู่ปัญหาได้สารพัด อาทิเรื่องวิกฤติเศรษฐกิจโลก ก็กระทบเราเต็มๆ เรื่องของสกปรกที่พูดไปเมื่อครู่ก็อาจจะโยงมาตรงนี้ได้เช่นกัน

GINI

อีกเรื่องหนึ่งที่ไม่พูดไม่ได้ก็คือ เรื่องของความเหลื่อมล้ำ จริงๆ รูปนี้ (ภาพข้างบน) ค่อนข้างน่าสนใจ รูปนี้เป็นสัมประสิทธิ์ Gini ซึ่งเป็นตัววัดระดับความเหลื่อมล้ำ วัดช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจน เป็นฐานข้อมูลซึ่งได้มาเมื่อไม่นานมานี้ แต่ต้องเตือนนิดหนึ่งว่าเป็นตัวเลขประมาณการ แต่ก็มีเรื่องราวที่น่าสนใจ

หนึ่งก็คือว่า สัมประสิทธิ์ Gini ของไทยสูงมาก สูงติดอันดับโลก แล้วที่น่าสนใจในฐานข้อมูลนี้ ที่เขาประมาณการคือเขาคำนวณ Gini สองแบบ อันที่หนึ่งคือ Gini ตามกลไกตลาด หมายความว่า ถ้าคนรวยทำงานได้เงินเท่าไหร่เก็บเข้ากระเป๋าก็วัดเข้ามา คนจนทำงานได้เงินเท่าไหร่เก็บเข้ากระเป๋าก็วัดเข้ามา แล้วก็คำนวณ Gini นั่นก็คือ Gini ที่คำนวณตามกลไกตลาด คือกราฟแท่งแรกที่เป็นสีขาว

ส่วนอีกแท่งหนึ่ง (สีชมพู) เป็น Gini หลังจากใส่เรื่องนโยบายการคลังเข้าไปแล้ว นโยบายการคลังหมายความว่า เวลาคนเราเอารายได้เข้ากระเป๋า มันเข้าไม่หมด ต้องเอาบางส่วนไปจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลด้วย คนจนก็เช่นกัน ก็ให้ภาษีกับรัฐบาลในจำนวนที่ไม่เท่ากัน แน่นอนว่าหากคนรวยถูกเก็บภาษีในสัดส่วนที่สูงกว่าคนจน สัมประสิทธิ์ Gini น่าจะดีขึ้น คือความเหลื่อมล้ำน่าจะน้อยลง แปลว่านโยบายการคลังทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำได้ดี

เพราะฉะนั้น ประเทศไหนที่แท่งที่สองต่ำกว่าแท่งที่หนึ่ง คือแท่งสีชมพูต่ำกว่าแท่งขาว ประเทศนั้นเป็นประเทศที่นโยบายการคลังทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำได้ดี ซึ่งประเทศที่เป็นอย่างนั้นส่วนมากจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น เยอรมัน ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ประเทศต่างๆ เหล่านี้ เป็นประเทศที่มีสัมประสิทธิ์ Gini แท่งที่สองต่ำกว่าแท่งที่หนึ่งเยอะมาก ทั้งๆ ที่แท่งสีขาวของเขาก็ไม่ได้ต่างจากไทยเท่าไหร่

คือ ถ้าเป็นระบบกลไกตลาดอย่างเดียว ความเหลื่อมล้ำของประเทศเหล่านั้นก็ไม่ได้ถึงกับดีมากนัก แต่พอรัฐบาลเข้ามาภาพเปลี่ยนไปเลย รัฐบาลของเขาทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำได้เยอะมาก ที่น่าตกใจและขอใช้คำว่า “น่าละอายใจ” ด้วย คือ เส้นของไทยนั้น แท่งสอง (สีชมพู) มันสูงกว่าแท่งแรก (สีขาว)

แม้นี่เป็นตัวเลขประมาณการของ Harvard ซึ่งกำลังไปตามดูว่าเขามีข้อมูลหรือการประมาณการอะไรที่มันผิดรึเปล่า คือเราดูแย่ไปหน่อย ในขณะเดียวกันคือ ถ้าสมมติว่าเขาประมาณผิดไม่มากจนเกินไป สิ่งที่รูปนี้บอกก็คือ นโยบายการคลังของเราทำหน้าที่ได้แย่มากในการลดความเหลื่อมล้ำ และถ้าของเขาถูก 100% หมายความว่า นโยบายการคลังไม่ได้ทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำ ทว่าเพิ่มความเหลื่อมล้ำด้วยซ้ำ แต่คงต้องดูว่าจะนับที่ตรงไหน

นโยบายการคลังมันมีสองฝั่ง ฝั่งที่เอาเงินจากเราไปคือภาษี และฝั่งที่รัฐบาลจ่ายเงินมาให้กับพวกเรา ก็ต้องมาดูว่าฝั่งไหนเป็นตัวที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำ

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ฝั่งภาษี เชื่อว่ายังคงลดความเหลื่อมล้ำอยู่ เพราะเมื่อ 3-4ปีที่แล้วจีนเคยทำวิจัยเรื่องภาระภาษี (tax burden) ที่กระจายไปตามบุคคลในชั้นรายได้ต่างๆ พบว่าคนรวยยังจ่ายสูงกว่าคนจน เพราะฉะนั้น ฝั่งรัฐบาลเก็บเงิน หรือคือเก็บภาษีเข้าไป อาจจะยังไม่ดีนัก แต่ว่าโดยรวมๆ ไม่ได้ถึงขนาดแย่จนเกินไป

เพราะฉะนั้น ถ้ารูปนี้จริง (รูปค่าสัมประสิทธิ์ Gini) ฝั่งที่มีปัญหาคือฝั่งที่รัฐบาลจ่ายเงิน ซึ่งปรากฏว่าคนที่ได้ประโยชน์จากการจ่ายเงินของรัฐบาลคือคนรวย ไม่ใช่คนจน และได้ในสัดส่วนที่สูงกว่าด้วย กอปรกับฐานรายได้ของเขาดีด้วย และฐานเศรษฐกิจก็ยังมากกว่าอีก ยิ่งเยอะไปใหญ่ ซึ่งสิ่งนี้ ถ้าเป็นเรื่องแบบนั้น ผมคิดว่ามันมีความหมายมากเลย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของเศรษฐกิจการเมืองอะไรต่างๆ

สรุปว่ามีปัญหาความไม่ยั่งยืนอยู่สองสามเรื่องด้วยกัน คือ เรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ช้าลง เรื่องความสกปรก เรื่องความเหลื่อมล้ำ

แล้วมาดูประเทศที่น่าจะประสบความสำเร็จ ที่พอจะเป็นแบบอย่าง (role model) ให้เราสามารถที่จะพัฒนาไปได้โดยที่ยังคงโตเร็ว ยังคงสะอาดขึ้น และลดความเหลื่อมล้ำ เราก็มาดูสัก 6 ประเทศ มีเกาหลีใต้ ไต้หวัน จีน ไทย มาเลเซีย แล้วก็บราซิล สามประเทศแรกคือ ไต้หวัน เกาหลี และจีน โตเร็วมากในแง่เศรษฐกิจ ส่วนรองลงมาก็จะมีไทยกับมาเลเซีย แล้วรองลงมาก็จะเป็นบราซิล ซึ่งในแง่ของเศรษฐกิจก็จะบอกว่าสามประเทศแรกค่อนข้างที่จะประสบความสำเร็จในเรื่องการทำให้เศรษฐกิจโต แต่ว่าโจทย์ที่อยากจะไปดูจริงๆ คือแง่มุมในด้านการพัฒนาอื่นๆ ของเขา

โดยสรุปคือ จากตัวอย่างทั้ง 6 ประเทศ มีข้อสังเกตที่พยายามสรุปได้เรื่องหนึ่งก็คือว่า การพัฒนาที่ลงตัว ซึ่ง “ลงตัว” นั้นหมายความว่าเศรษฐกิจยังคงโตได้ดี ไม่ต้องสกปรกมาก แล้วก็ไม่จำเป็นต้องเหลื่อมล้ำมาก เป็นเรื่องที่เป็นไปได้ แล้วก็มักจะพบว่าเป็นประเทศที่เริ่มต้นด้วยความเหลื่อมล้ำต่ำก่อน คือ ถ้าเริ่มต้นด้วยความเหลื่อมล้ำต่ำก่อนแล้ว ก็สามารถทำนโยบายแล้วผลักดันให้เกิดเรื่องทั้งสามไปพร้อมๆ กันได้

โดยความเหลื่อมล้ำที่ต่ำ สาเหตุอาจจะมาจากการทำนโยบาย คือ ใน 6 ประเทศนี้ บอกได้เลยว่าประเทศที่ลงตัวที่สุดคือไต้หวัน รองลงมาคือเกาหลีใต้

เกาหลีใต้ในช่วงแรกไม่ลงตัว เพราะว่าสกปรกมากขึ้นในช่วงแรกของการพัฒนา แต่ตอนหลังเขาประสบความสำเร็จมากขึ้นในการทำให้มันสกปรกน้อยลง ซึ่งประเทศเกาหลีใต้ก็ไม่ได้เป็นประเทศที่มีปัญหาความเหลื่อมล้ำสูงแต่ไหนแต่ไร แล้วคล้ายๆ เรื่องสกปรก คือ ช่วงแรกเขาก็ไปเหลื่อมล้ำมากขึ้นมาก แต่ตอนหลังนี่เขาเหลื่อมล้ำลดลง

เพราะฉะนั้น ในกรณีเกาหลีใต้ หากตีความโดยโยงกับเรื่อง Gini ก็หมายความว่า นโยบายการคลังของเกาหลีใต้สามารถทำหน้าที่ในการลดความเหลื่อมล้ำได้ดีด้วย เรื่องของการคุ้มครองทางสังคม เรื่องของสวัสดิการต่างๆ ผมว่าเกาหลีใต้เป็นประเทศที่ค่อนข้างจะก้าวหน้าเร็วประเทศหนึ่งด้วยซ้ำ เรื่องของนโยบายการศึกษาด้วย เกาหลีใต้เป็นประเทศที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเกือบจะทุกชนชั้นเข้าสู่กระบวนการในการพัฒนาประเทศอย่างค่อนข้างที่จะเปิดกว้าง แล้วก็ค่อนข้างจะมีมาตรฐานเดียวกัน โดยผ่านการให้การศึกษาดีๆ แล้ววัฒนธรรมต่างๆ ในเรื่องของการการมีเศรษฐกิจที่สมดุล (eco-economy) และอื่นๆ ในเกาหลีใต้ อีกเรื่องหนึ่งคือเรื่องของมลภาวะไม่มี ถือเป็นการพัฒนาที่ลงตัว

“อีกความหมายหนึ่งก็คือ ไม่จำเป็นที่เศรษฐกิจจะโตเร็วแล้วจะต้องสกปรกเสมอไป ซึ่งจะบอกว่าไม่ใช่เรื่องที่จะหมดหวังนะ หรืออีกอย่างก็คือ ที่เราทำมาไม่ถูกซะทีเดียว จริงๆ ถ้าเราคิดและทำแบบนี้ตั้งแต่ 40-50 ปีที่แล้ว วางนโยบายดีๆ เราไม่มาถึงจุดนี้หรอก ซึ่งมันเหลื่อมล้ำมากเหลือเกิน นโยบายการคลังก็ทำหน้าที่ได้ไม่ค่อยดี”

เพราะฉะนั้น เรื่องของความเหลื่อมล้ำ โดยเฉพาะของนโยบายการคลังด้านการใช้จ่าย ถ้าเป็นปัญหาจริงๆ เราจะต้องทำอะไรกับมัน อันแรกก่อนก็คือ ทำไมมันเป็นปัญหา ที่มันเป็นปัญหาอันหนึ่งก็คือในด้านการใช้จ่ายของรัฐบาล รัฐบาลใช้จ่ายโดยไม่ได้นึกถึงภาคของคนจนผู้ด้อยโอกาสต่างๆ อยู่ในใจอย่างชัดแจ้งเพียงพอ รัฐบาลอาจจะบอกว่านโยบายนี้ช่วยคนจน นโยบายนี้ช่วยรากหญ้า หรือช่วยอะไรเต็มไปหมด แต่พอถึงเวลาจริงๆ แล้วไม่ใช่ หรือไม่มากพอ

สวัสดิการขั้นพื้นฐาน

จากรูปข้างบน เป็นตัวอย่างหนึ่งซึ่งผมเคยทำวิจัย ก็ไปนั่งดูว่า ถ้าใช้แนวคิดของอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เรื่อง “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ซึ่งบอกว่าคนไทยตั้งแต่เกิดจนตายควรจะมีสิทธิขั้นพื้นฐานที่สังคมจะต้องดูแลเขาในเรื่องอะไรบ้าง โดยที่เรายังคงจ่ายภาษีไว้เท่าเดิม

อาจารย์ป๋วยระบุชัดเจนว่าไม่ใช่รับอย่างเดียว แต่ไปดูก่อนว่า มีอะไรที่รัฐบาลจะต้องรับประกันเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน ซึ่งตามการวิจัยก็มานั่งดูว่า สิทธิขั้นพื้นฐานที่คนหนึ่งควรได้รับจากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน ควรจะประกอบด้วยอะไรบ้าง อย่างเช่น ถ้าเริ่มตั้งแต่อยู่ในครรภ์มารดาเลย ตัวแม่จะต้องได้รับการดูแลในเรื่องการบำรุงครรภ์ที่ดีพอ เพื่อให้แน่ใจว่าลูกที่อยู่ในท้องนั้นได้รับสารอาหารที่ดีพอ แล้วไปดูว่าสังคมไทยดูแลตรงนั้นให้กับแม่ที่มีครรภ์ทุกคนหรือไม่

จากนั้นก็ดูต่อไปว่า เมื่อลูกคลอดแล้ว ยังไม่เข้าเรียน ได้รับการดูแลอย่างเหมาะสมตามขั้นพื้นฐานหรือไม่ เช่น ดูแลเรื่องของ EQ และ IQ อย่างที่เป็นขั้นพื้นฐาน เป็นต้น แล้วก็ไล่ไปเรื่อยๆ ตามช่วงอายุวัย คือ พอเข้าโรงเรียนแล้วก็จะได้รับการศึกษาที่ดีพอ ไม่มีความเหลื่อมล้ำในเรื่องของการศึกษา พอเรียนจบแล้วเข้าสู่วัยทำงาน ต้องได้รับเรื่องของความคุ้มครองทางสังคมที่ดีพอ พอเลิกทำงาน แก่แล้ว วัยเกษียณแล้ว ต้องได้รับการดูแลขั้นพื้นฐานจากสังคมที่ดีพอ

ถ้าเราใช้โจทย์อย่างนี้ เรื่องที่เจอว่าดีคือ “การดูแลแม่ในสภาวะตั้งครรภ์” เนื่องจากมีนโยบาย 30 บาท แต่พอเด็กเกิดแล้ว เรื่องของเด็กก่อนวัยเรียน ประเด็นคือเขาต้องได้รับการดูแลในขั้นพื้นฐานที่ดีพอ แต่ปัญหาคือว่า มีพ่อแม่ซึ่งเป็นคนจน เป็นผู้ด้อยโอกาส เป็นแรงงานนอกระบบ ไม่มีเวลา ไม่มีทรัพยากรเพียงพอจะมาดูแลลูกซึ่งเป็นเด็กเล็กที่ยังไม่เข้าโรงเรียนไม่ได้ หลายคนไม่มีเวลาแม้กระทั่งให้กับลูก ต้องเอาลูกไปฝากคนนั้นคนนี้เลี้ยง หรือพาไปเข้าศูนย์เด็กเล็กอะไรต่างๆ ซึ่งเราก็รู้ว่าเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องสำหรับเด็กที่เกิดมา ในช่วง 5 ปีแรกของชีวิตนั้นถือเป็นช่วงที่สำคัญ

ดร.สมชัย จิตสุชน
ดร.สมชัย จิตสุชน

ดังนั้น ที่รัฐบาลอาจจะทำให้ได้คือ หนึ่ง สร้างศูนย์เด็กเล็กให้เพียงพอ ให้เป็นศูนย์เด็กเล็กที่มีคุณภาพด้วย คือ ไม่ว่าที่ไหนคุณก็สามารถเอาลูกไปฝากได้ และแน่ใจว่าลูกจะได้รับการดูแลที่ดีพอ ศูนย์เด็กเล็กแบบที่ว่านั้นทุกวันนี้มีไม่เพียงพอ ขาดเยอะมาก ที่มีก็มีปัญหาเรื่องคุณภาพ

หรือถ้าไม่ไปศูนย์เด็กเล็ก แบบนั้นจะทำอย่างไร ก็ต้องควักกระเป๋าตัวเองจ่าย จ่ายให้ใครสักคนมาดูแลลูกตัวเองให้หน่อย ซึ่งเป็นคนที่น่าจะไว้ใจได้ มีคุณภาพเพียงพอที่จะดูแลลูก อันนี้ก็คือให้เงินสงเคราะห์บุตร ถือว่าคุณก็เอาเงินไปนะ เท่านั้นเท่านี้ กี่บาทก็ว่าไป ให้ต่อเดือน เอาไปดูแลลูกคุณให้ดีก่อนที่จะไปโรงเรียน ซึ่งในเมืองไทยคนที่ได้เงินแบบนี้คือผู้ประกันตนตามกฎหมายประกันสังคมในมาตรา 33 หรือ 35 ซึ่งรัฐบาลต้องจ่ายสมทบด้วย แต่เป็นคนแค่จำนวนน้อยมากในแรงงานไทย

จากนั้นก็ไล่มาถึงวัยทำงาน ที่ค่อนข้างจะชัดเจน เรื่องค่อนข้างจะสัมพันธ์กัน คือ มีคนที่อยู่นอกระบบเยอะ ดูแลลูกไม่ได้แล้วก็ดูแลตัวเองก็ไม่ได้ด้วย แม้จะมีหลักประกันทางสังคมตามมาตรา 40 เข้ามาช่วย แต่การจัดสวัสดิการน้อยกว่ามาตรา 33 และรัฐบาลก็ไม่จริงใจที่จะผลักดันให้เท่าเทียมกัน และมาตรา 40 ไม่มีนายจ้าง ที่ผ่านมาคนทำงานจ่ายคนเดียวไม่มีนายจ้างจ่ายให้ด้วย รัฐบาลก็ไม่จ่ายให้ด้วย เพราะฉะนั้น คนที่เป็นผู้ประกันตนในมาตรา 33 เป็นคนที่ฐานะดีกว่า ทุกอย่างดีกว่าหมด แล้วรัฐบาลก็ยังควักกระเป๋าให้เขาอีก

“ตัวอย่างหนึ่งที่เป็นตัวอย่างที่ว่า การใช้จ่ายของรัฐจริงๆ แล้วให้กับคนที่ไม่ได้จน พอเป็นคนจนจริงๆ ก็ปฏิเสธ ฉันไม่เกี่ยว ฉันไม่ดูแลเธอ แล้วคนพวกนี้มีเยอะมาก เรื่องนี้ก็ยังไม่ก้าวหน้า กี่รัฐบาลก็ยังไม่ก้าวหน้า ทำท่าจะก้าว สุดท้ายก็หยุดไป”

เรื่องของคนแก่ก็มีประเด็น แต่คนแก่ดีขึ้นในระยะหลัง มีเรื่องของเบี้ยคนชราถ้วนหน้าที่มีการขยายวงเงินให้มากขึ้น แต่ว่ายังต่ำกว่ารายจ่ายจำเป็นขั้นพื้นฐาน กรณีที่เป็นคนแก่ที่ยากจนจริงๆ เราก็จะต้องไปมีมาตรการสำหรับคนกลุ่มนี้เช่นกัน

“เรื่องที่บ่งชี้ว่าการที่คนเหล่านี้ที่ยังไม่ได้รับการดูแลนี่แหละ แสดงว่า ภาคการคลังของรัฐยังมิได้ดูแลคนเหล่านี้ ซึ่งจะอยู่ฝั่งการใช้จ่ายของรัฐ มันมีแบบนี้จริงๆ มันเหมือนกับฟ้องสิ่งที่ข้อมูลของ Harvard โชว์ข้างต้น”

สวัสดิการขั้นพื้นฐาน

ภาพข้างบนเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งซึ่งต่อเนื่องว่า ทำไมการใช้จ่ายของรัฐบาลจึงไม่ไปถึงมือคนจน คิดว่าสาเหตุอยู่ที่การกำหนดกลุ่มคนจน หรือกลุ่มคนที่จะได้ประโยชน์จากนโยบายของรัฐ ซึ่งรัฐบาลไม่เคยทำได้ถูกต้องเลย เพราะมีเรื่องของ “มายาคติ” อยู่ค่อนข้างมาก

มายาคติที่ชัดเจนที่สุดคือ “ใครคือคนจน” เป็นมายาคติที่มีมานาน ฝังรากลึกมานานในสังคมไทยแล้ว ไม่ใช่เฉพาะนักการเมืองหรือรัฐบาล พวกเราหลายคนก็มีมายาคติ เช่น เชื่อว่าชาวนาทุกคนเป็นคนจน ภาพข้างบนพยายามแสดงให้เห็นว่า ฝั่งซ้ายก็คือ ชาวนาทุกคนไม่ได้เป็นคนจน เพราะฉะนั้น ประเด็นแรก คือ จริงๆ ชาวนาส่วนน้อยที่เป็นคนจน ประเด็นที่สอง คือ มีคนจนจำนวนมากที่ไม่เป็นชาวนา

เพราะฉะนั้น การกำหนดนโยบายซึ่งรัฐบาลบอกว่า จะจ่ายเรื่องนั้นเรื่องนี้ตามกลุ่มอาชีพ จึงเป็นอะไรที่ผิด “นโยบายจำนำข้าว” ที่บอกว่าช่วยชาวนา แนวคิดคือตามกลุ่มอาชีพ คือกลุ่มชาวนา แล้วก็เป็นชาวนาข้าวด้วย ปลูกข้าวอย่างเดียว ปลูกอย่างอื่นไม่เกี่ยว ซึ่งสังคมไทยมันซับซ้อนเกินกว่าที่จะบอกว่าอาชีพนั้นจนอาชีพนี้ไม่จน แบบนี้แนวคิดผิดแต่แรกแล้ว แล้วนำไปสู่การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล ซึ่งมันผิดรูปผิดรอย

สมมติ ตัวเลขเรื่องของจำนำข้าว ว่ารัฐบาลใช้จ่ายเงินกับนโยบายจำนำข้าวขาดทุนไปปีละ 1.5 แสนล้านบาท แล้วไปดูว่าเงินเข้ากระเป๋าใคร ซึ่งมีงานวิชาการอยู่สองชิ้นที่อาจารย์นิพนธ์ (พัวพงศกร) ทำเรื่องหนึ่ง และที่ผมทำกับอาจารย์อัมมาร (สยามวาลา) อีกเรื่องหนึ่ง ที่พอทำออกมาก็พอจะประมาณการได้ว่าตัวเลขที่ออกมาเป็นประมาณนี้ ก็คือว่าที่ตกอยู่กับชาวนายากจน 3 หมื่นล้านบาท หรือ 1 ใน 5 ที่เหลือตกกับคนอื่นที่ไม่ใช่ชาวนายากจน 1.2 แสนล้านบาท ได้แก่ ชาวนาร่ำรวย โรงสี ผู้ส่งออกบางรายที่มีเส้นสายการเมือง นักการเมือง ข้าราชการ พวกนี้ไม่ใช่คนจนทั้งสิ้น หลายคนเป็นคนที่รวยมากด้วย

ดร.สมชัย จิตสุชน
ดร.สมชัย จิตสุชน

เพราะฉะนั้น นโยบายจำนำข้าวจึงเป็นนโยบายที่ไม่ได้ลดความเหลื่อมล้ำ ดีไม่ดีเพิ่มความเหลื่อมล้ำด้วยซ้ำ เข้ากับรูปที่แสดงก่อนหน้านี้ว่า การทำนโยบายการคลังของรัฐบาล จริงๆ แล้วไม่ได้ลดความเหลื่อมล้ำ แต่เป็นการเพิ่มความเหลื่อมล้ำ

ที่น่า “เจ็บใจ” ก็คือ เงินจำนวน 1.2 แสนล้านบาท ถ้าเกิดไม่เอาไปให้คนที่รวยเหล่านี้ แต่เอาไปช่วยคนยากจนโดยทำให้ครบหมดตามแนวคิดของอาจารย์ป๋วย ที่บอกดูแลคนจนจริงๆ แล้วดูแลทุกคน แต่เอาแค่ดูแลคนจนก่อนตั้งแต่เกิดจนตาย จะใช้เงินปีละประมาณ 8.5 หมื่นล้านเท่านั้น

“ที่เอาเงิน 1.2 แสนล้านไปโยนเข้ากระเป๋าคนรวย พอมาดูแล้วสามารถเอาไปช่วยคนจนจริงๆ ได้ทั้งประเทศ และดูแลได้ตั้งแต่เกิดจนตาย ไม่ต้องขึ้นภาษีเลย”

อ่าน ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ :”เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ”นโยบายการคลัง “เครื่องมือ-ข้อจำกัด-ทางออก” ความท้าทายสู่การพัฒนายั่งยืน