ร่วมจับตาฐานะการคลังของรัฐบาลไทย

ภาวิน ศิริประภานุกูล

สวัสดีปีใหม่ทุกท่านครับ หวังว่าปีใหม่นี้จะเป็นปีที่ดีของทุกๆ ท่านอีกปีหนึ่ง คิดอะไรหวังอะไรทำอะไรขอให้เป็นไปอย่างมีสติ และขอให้มีโชคเข้าข้างในการกระทำต่างๆ ของพวกเราและประเทศไทยด้วยครับ

ในช่วงราว 2–3 สัปดาห์ที่ผ่านมา พวกเราคงได้ยินข่าวคราวเกี่ยวกับ “ปัญหาหน้าผาการคลัง (Fiscal Cliff)” ของรัฐบาลสหรัฐอเมริกากันค่อนข้างบ่อย ซึ่งในที่สุดแล้วสภาคองเกรสก็ได้มีมติรับร่างกฎหมายหลีกเลี่ยงหน้าผาการคลังไปด้วยคะแนนเสียงท่วมท้น โดยการตัดสินใจดังกล่าวของสภาคองเกรสถือเป็นของขวัญปีใหม่ให้กับหลากหลายภาคส่วนทั่วโลก

แต่จะว่าไปแล้ว ปัญหาหน้าผาการคลังของประเทศสหรัฐอเมริกาในครั้งนี้ก็เกิดขึ้นมาจากความรอบคอบในการดำเนินนโยบายการคลังของประเทศสหรัฐอเมริกาเองครับ โดยในอดีต รัฐบาลสหรัฐฯ ได้มีการประกาศปรับลดอัตราภาษีเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจ ในช่วงประธานาธิบดี จอร์จ ดับเบิ้ลยู บุช ตั้งแต่ปี 2544 ซึ่งเป็นยุคที่เกิดปัญหาฟองสบู่ดอทคอมแตกในประเทศสหรัฐอเมริกา

มาตรการปรับลดอัตราภาษีดังกล่าว มีการกำหนดวันหมดอายุอย่างชัดเจน ณ สิ้นปี 2553 อย่างไรก็ตาม วิกฤติเศรษฐกิจซับไพรม์ได้ส่งผลให้มีการประกาศต่ออายุมาตรการปรับลดภาษีดังกล่าวออกมาจนกระทั่งถึงช่วงสิ้นปี 2555

และในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจซับไพรม์เช่นเดียวกันครับ รัฐบาลสหรัฐฯ ได้มีการปรับเพิ่มการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจคิดเป็นมูลค่ามหาศาล อย่างไรก็ตาม การปรับเพิ่มค่าใช้จ่ายดังกล่าวมีเงื่อนไขพ่วงท้ายที่ชัดเจนว่า รัฐบาลสหรัฐฯ จะต้องปรับลดงบประมาณรายจ่ายลงให้ได้ราว 1.2 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในระยะเวลา 10 ปี โดยเริ่มมีการปรับลดตั้งแต่ต้นปี 2556

ความกังวลถึงปัญหาหน้าผาการคลังจึงเกิดขึ้นในช่วงใกล้สิ้นปี 2555 เนื่องจากในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลสหรัฐฯ จะต้องมีการปรับเพิ่มอัตราภาษี ในขณะที่จะต้องมีการปรับลดรายจ่ายลงอย่างต่อเนื่องเป็นจำนวนมหาศาล ในช่วงเวลาไล่เลี่ยกัน เงื่อนไขในการปรับลดการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลสหรัฐฯ ดังกล่าว อาจก่อให้เกิดผลกระทบในเชิงลบต่อระบบเศรษฐกิจสหรัฐฯ ซึ่งหลายฝ่ายยังคงมีความเห็นว่ามีการฟื้นตัวอย่างเปราะบาง

กฎหมายหลีกเลี่ยงหน้าผาการคลังจึงเกิดขึ้น โดยร่างกฎหมายที่ผ่านสภาคองเกรสในช่วงปีใหม่ที่ผ่านมามีเนื้อหาหลักๆ ในการคงอัตราภาษีที่จัดเก็บกับผู้คนส่วนใหญ่ในประเทศสหรัฐฯ ออกไป และมีการปรับขึ้นอัตราภาษีเฉพาะกลุ่มเศรษฐีของประเทศเพียงเท่านั้น ในขณะเดียวกันก็ให้มีการชะลอการปรับลดรายจ่ายรัฐบาลออกไปอีกราว 2 เดือน โดยในช่วง 2 เดือนนี้น่าจะมีการหารือเกี่ยวกับการปรับลดรายจ่ายรัฐบาลสหรัฐฯ อีกหลายครั้งครับ

โดยส่วนตัวแล้ว ความน่าสนใจของหน้าผาการคลังของประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่ที่ประเด็นของการกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดที่แน่นอนในการดำเนินนโยบายการคลังของประเทศสหรัฐอเมริกาครับ นโยบายการคลังในลักษณะของการเพิ่มการใช้จ่ายรัฐบาลและลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจมีโอกาสสูงที่จะทำให้ผู้คนรู้สึก “เสพติด” นั่นคือ ผู้คนอย่างน้อยกลุ่มหนึ่งมักจะได้ประโยชน์จากการใช้จ่ายและการปรับลดภาษีดังกล่าว ซึ่งเมื่อรัฐบาลประกาศใช้นโยบายเหล่านี้ออกไปแล้ว ก็อาจเป็นเรื่องยากที่จะยกเลิกนโยบายเหล่านี้ได้ เนื่องจากอาจก่อให้เกิดแรงต่อต้านจากผู้คนกลุ่มดังกล่าว

ยิ่งถ้าหากนโยบายเหล่านั้นสร้างผลประโยชน์ให้กับผู้คนในวงกว้าง และรัฐบาลมีเสียงสนับสนุนที่อ่อนแอด้วยแล้ว การยกเลิกใช้นโยบายที่ประกาศออกไปแล้วในอดีต ดูเหมือนจะเป็นเรื่องที่เกือบเป็นไปไม่ได้เลยทีเดียวครับ

การประกาศจุดสิ้นสุดที่ชัดเจนพร้อมๆ ไปกับการประกาศใช้นโยบายเพิ่มการใช้จ่าย หรือลดการจัดเก็บภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ จึงเป็นการลดอาการเสพติดของผู้คนลง โดยพวกเขาจะคิดถึงเงื่อนไขจุดสิ้นสุดดังกล่าวเป็นเหมือนกติกา ซึ่งจะลดทอนแรงต่อต้านในตอนยกเลิกนโยบายลงได้

โดยจุดสิ้นสุดของนโยบายกระตุ้นระบบเศรษฐกิจเหล่านี้ มีความสำคัญมากต่อการรักษาเสถียรภาพทางการคลังของรัฐบาล ไม่ให้อ่อนแอลงจนกระทั่งก่อให้เกิดปัญหา ดังที่เรากำลังเห็นกันอยู่กับบางประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปครับ

เมื่อมองหน้าผาการคลังในประเทศสหรัฐฯ แล้วลองมองย้อนมาดูตัวเราเองบ้าง รัฐบาลไทยในช่วงที่ผ่านมามีการประกาศเพิ่มรายจ่ายอย่างชัดเจน เพื่อใช้ทำนโยบายตามที่ตนเองได้ประกาศเอาไว้ต่อรัฐสภาในช่วงเข้ามาบริหารจัดการประเทศ ในขณะเดียวกัน ก็มีการประกาศปรับลดการจัดเก็บภาษีลงไปพร้อมๆ กันอีกด้วย

สิ่งที่เราได้เห็นกันก็คือ รายจ่ายของรัฐบาลที่อยู่ในระดับสูงกว่ารายได้ ซึ่งทำให้รัฐบาลต้องมีการก่อหนี้เพิ่มเติม ข้อมูลหนี้สาธารณะของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะระบุว่า ตัวเลขหนี้สาธารณะของประเทศไทย (รวมหนี้ของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานอื่นของรัฐ ที่รัฐบาลไม่ค้ำประกัน) ปรับตัวเพิ่มขึ้นจากระดับ 4.45 ล้านล้านบาท ณ สิ้นเดือนกันยายน 2554 มาสู่ระดับ 4.94 ล้านล้านบาท ณ สิ้นเดือนกันยายน 2555

นั่นคือ ในช่วงปีงบประมาณ 2555 หนี้สาธารณะของประเทศไทยได้ปรับตัวเพิ่มขึ้นราว 5 แสนล้านบาท โดยหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นเป็นส่วนของหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรงราว 3.4 แสนล้านบาท และเป็นส่วนของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้ำประกันอีกราว 1.4 แสนล้านบาท ส่วนที่เหลือเป็นการเพิ่มขึ้นของหนี้รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐ ที่รัฐบาลไม่ค้ำประกัน

ระดับหนี้สาธารณะที่ 4.94 ล้านล้านบาท ได้ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศไทยปรับตัวเพิ่มขึ้นมาสู่ระดับราว 44 เปอร์เซ็นต์ ณ สิ้นเดือนกันยายน 2555 เทียบกับระดับราว 42 เปอร์เซ็นต์ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2554 ในขณะที่รัฐบาลยังคงมีนโยบายขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องครับ

เอกสารงบประมาณโดยสังเขป ปีงบประมาณ 2556 จากสำนักงบประมาณ ระบุว่า ในปีงบประมาณ 2556 รัฐบาลจัดทำงบประมาณขาดดุลราว 3 แสนล้านบาท ซึ่งเงิน 3 แสนล้านนี้จะถูกทบเข้าไปกับหนี้สาธารณะคงค้างของประเทศที่ผมรายงานเอาไว้ข้างต้น ซึ่งผมเข้าใจว่าหนี้ที่เพิ่มขึ้นราว 3 แสนล้านบาทนี้ ยังไม่นับรวมในส่วนของเงินกู้ที่จะถูกใช้ในการวางระบบบริหารจัดการน้ำ และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งและโลจิสติกส์ของประเทศอีกราว 2.5 ล้านล้านบาทด้วยครับ

นอกจากนั้นแล้ว ผมยังไม่เชื่อว่ารัฐบาลจะกู้เงินเพิ่มเติมเพียงแค่ราว 3 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2556 เนื่องจากตัวเลขประมาณการรายได้ที่ปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณโดยสังเขปบางรายการดูเหมือนจะมีลักษณะของการมองโลกในแง่ดีอยู่มากครับ

ผลการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล

ตารางที่ 1 แสดงข้อมูลการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยในปีงบประมาณ 2554–2555 จากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง โดยผมเอาข้อมูลดังกล่าวมาเปรียบเทียบกับประมาณการรายได้รายการต่างๆ ที่ปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ปีงบประมาณ 2556

จากตารางที่ 1 จะเห็นได้ว่า ประมาณการรายได้ภาษีจัดเก็บสุทธิในเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ปีงบประมาณ 2556 ถูกตั้งเอาไว้สูงกว่ารายได้ภาษีสุทธิที่จัดเก็บได้จริงในปีงบประมาณ 2555 ราว 2.1 แสนล้านบาท ในขณะที่ปีงบประมาณ 2555 นั้นรัฐบาลจัดเก็บรายได้ภาษีสุทธิจริงได้สูงกว่าปีงบประมาณ 2554 เพียงราว 7 หมื่นล้านบาทเท่านั้น

รายการที่ผมให้ความสนใจเป็นพิเศษในตารางที่ 1 ก็คือ ภาษีเงินได้นิติบุคคล ซึ่งเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ปีงบประมาณ 2556 มีการประมาณการเอาไว้ที่ 6.4 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นจากที่จัดเก็บได้จริงในปีงบประมาณ 2555 ราว 1 แสนล้านบาท ทั้งที่ในปีงบประมาณ 2555 จัดเก็บได้ต่ำกว่าปีงบประมาณ 2554 ราว 3 หมื่นล้านบาท

ผมคิดว่ารายการนี้ดูจะมีความเป็นไปได้ยากมากครับ โดยเป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่ารัฐบาลมีการประกาศปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจากระดับ 30 เปอร์เซ็นต์ ลงมาเป็นระดับ 23 เปอร์เซ็นต์ ในปีปฏิทิน 2555 และจะปรับลดลงมาสู่ระดับ 20 เปอร์เซ็นต์ ในปีปฏิทิน 2556

ด้วยช่วงที่เหลื่อมกันของปีงบประมาณและปีปฏิทิน ประกอบกับช่วงเวลาในการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคล ทำให้ปีงบประมาณ 2555 ดูเหมือนจะยังไม่รับรู้ถึงการปรับลดอัตราภาษีดังกล่าวอย่างเต็มที่ ไม่เหมือนกับปีงบประมาณ 2556 ที่ผลกระทบดังกล่าวจะปรากฏขึ้นอย่างชัดเจน ซึ่งมีความเป็นไปได้สูงครับว่า ผลการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลในปีงบประมาณ 2556 จะพลาดเป้าไปจากประมาณการตามเอกสารงบประมาณโดยสังเขปอย่างเห็นได้ชัด

อีกรายการหนึ่งซึ่งมีความน่าสนใจ คือ ภาษีสรรพสามิตรถยนต์ ซึ่งเป็นที่ทราบโดยทั่วไปเช่นเดียวกันครับว่า ยอดขายรถยนต์ของประเทศไทยในช่วงหนึ่งปีที่ผ่านมาอยู่ในระดับสูงเป็นประวัติการณ์ อย่างไรก็ตาม ยอดขายรถยนต์ส่วนใหญ่ตกอยู่ในกลุ่มรถอีโคคาร์ รถยนต์นั่งขนาดเล็ก และรถปิกอัพ ซึ่งผู้ซื้อรถยนต์ที่เข้าเกณฑ์โครงการรถคันแรกจะได้รับการคืนภาษีสรรพสามิตรถยนต์เต็มจำนวน

ภาษีสรรพสามิตรถยนต์ในปีงบประมาณ 2555 ดูเหมือนจะปรับตัวสูงขึ้นมากกว่าปีงบประมาณ 2554 ราว 2.5 หมื่นล้านบาท แต่ดูเหมือนว่าปีงบประมาณ 2555 ดังกล่าว ซึ่งสิ้นสุดในเดือนกันยายน 2555 ตัวเลขภาษีสรรพสามิตรถยนต์จะยังคงไม่ได้รับผลกระทบจากมาตรการคืนภาษีรถคันแรก และตัวเลขคืนภาษีที่สรุปออกมาราว 9 หมื่นล้านบาทนั้น แทบทั้งหมดจะถูกบันทึกเอาไว้ในปีงบประมาณ 2556

จากข้อมูลที่ผมได้รายงานเอาไว้ข้างต้นทำให้ผมคิดว่า มีความเป็นไปได้ครับที่ตัวเลขหนี้สาธารณะของประเทศไทยจะปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นอีกราว 4–5 แสนล้านบาท ในขณะที่รัฐบาลไม่มีการประกาศจุดสิ้นสุดของนโยบายปรับเพิ่มรายจ่ายและปรับลดการจัดเก็บภาษีที่ชัดเจน แถมยังมีการประกาศปรับลดการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของปี 2556 เข้ามาเพิ่มเติมอีก (อย่างไรก็ตาม การปรับลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจะส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2557 ครับ)

ยังมีความโชคดีอยู่ประการหนึ่งตรงที่หนี้สาธารณะคงค้างส่วนใหญ่ของประเทศไทย ในสัดส่วนสูงกว่า 93 เปอร์เซ็นต์ เป็นหนี้ในประเทศ ซึ่งทำให้โอกาสที่รัฐบาลไทยจะประสบปัญหาในลักษณะเดียวกันกับบางประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปยังคงอยู่ในระดับต่ำ อย่างไรก็ตาม มีโอกาสสูงครับที่ปี 2556 นี้จะเป็นปีที่ความกังวลต่อระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยจะก่อตัวขึ้นอย่างชัดเจน

คอลัมน์นี้ของผมก็จะขอเป็นส่วนหนึ่งในการติดตามประเด็นหนี้สาธารณะนี้อย่างใกล้ชิดด้วยครับ

  • สมาย

    มีความสุขในทุกๆกันคร้าบ…………………….<< บาคาร่า >>