เปิดกลยุทธการคลัง ซุกหนี้ประชานิยม ซุกหนี้ประเทศ

7 ธันวาคม 2012

โครงการประชานิยม ไม่เพียงเป็นที่นิยมของประชาชนเท่านั้น แต่พรรคการเมืองทุกพรรคก็นิยมทำไม่แพ้กัน ทำแล้วเลิกไม่ได้ จนบางโครงการกลายมาเป็นโครงการถาวรที่เป็นภาระผูกพันไปแล้ว

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา มีรายจ่ายประชานิยมทั้งโครงการเก่าโครงการใหม่ถูกบรรจุในหมวด “งบประจำ” ส่งผลทำให้รายจ่ายประจำเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

โครงสร้างงบประมาณ

ถ้าหากกางงบประมาณในแต่ละปีมาตรวจสอบ พบว่าในรอบ 10 ปี ที่่ผ่านมาตัวเลขรายจ่ายงบประจำ ถ้าหากนำมารวมกับงบชำระหนี้ ทำให้งบประมาณในกลุ่มนี้มีสัดส่วนเฉลี่ยอยู่ที่ 82.38% ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ขณะที่การจัดเก็บรายได้ตามไม่ทันกับงบประจำที่เพิ่มขึ้น บางปีรายจ่ายกลุ่มนี้วิ่งแซงรายได้ที่คาดว่าจะจัดเก็บได้ อย่างเช่น ปี 2553 งบประจำและงบชำระหนี้มีวงเงิน 1.48 ล้านล้านบาท ขณะที่ประมาณการรายได้รัฐบาล 1.35 ล้านล้านบาท ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท เพื่อมาใช้จ่ายและเป็นงบลงทุน

ในภาวะที่งบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว รายได้รัฐจัดเก็บได้ไม่เพียงพอ ดังนั้นในสถานการณ์การคลังแบบนี้จะหางบประมาณจากส่วนไหนมาทำนโยบายประชานิยมที่เคยหาเสียงไว้กับประชาชน

จากการรวบรวมกลวิธีที่นักการเมืองมักนิยมทำกัน เพื่อให้ได้เงินมาทำโครงการประชานิยม หรือที่เรามักจะเรียกว่ากระบวนการ “ซุกหนี้” นั้น ได้แก่

ตั้งงบขาดดุล กู้เงินชนเพดานทำงบลงทุน

ประการแรก ใช้นโยบายงบขาดดุล หรือกู้เงินมาลงทุน อาทิ สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ตั้งงบขาดดุลสูงถึง 4.41 แสนล้านบาท เพราะรายได้ที่จัดเก็บได้ไม่เพียงพอที่จะจัดสรรมาใช้เป็นงบลงทุนที่ตั้งวงเงิน ไว้ 4.30 แสนล้านบาทได้

ทั้งนี้ใน“กรอบความยั่งยืนทางการคลัง” ได้กำหนดสัดส่วนของงบลงทุนเอาไว้ที่ 25% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี

ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา ยังไม่มีรัฐบาลชุดใดตั้งงบลงทุนได้ตามเป้า 25% ส่วนใหญ่เฉลี่ยอยู่ที่ 17.62% ต่อปี เท่านั้น อย่างไรก็ตาม กรอบความยั่งยืนทางการคลังเป็นเพียงแค่เป้าหมายในการดำเนินนโยบายการคลัง ไม่ได้ถูกตราขึ้นมาเป็นกฎหมาย ดังนั้นการดำเนินนโยบายการคลังจะ “ต่ำกว่าเป้า” หรือ “เกินเป้า” ในทางปฏิบัติแล้วไม่มีผลกระทบใดๆ ต่อรัฐบาล

ส่วนสาเหตุที่ทำให้รัฐบาลไม่สามารถตั้งงบลงทุนให้ได้ตามเป้าหมาย 25% เนื่องจาก พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 และ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ 2548 มีการกำหนดเพดานในการก่อหนี้ใหม่ได้ไม่เกิน 50% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายรวมไว้ดังนี้

1. กำหนดเพดานวงเงินกู้ เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ไม่เกิน 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย บวกกับ 80% ของงบชำระหนี้เงินต้น ตรงนี้จึงเป็นสาเหตุที่ทำให้รัฐบาลไม่สามารถกู้เงินมาทำงบลงทุนได้ตามเป้าหมาย 25%

2. กู้ต่างประเทศได้ไม่เกิน 10% ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย

3. ค้ำประกันเงินกู้ให้กับหน่วยงานรัฐและรัฐวิสาหกิจไม่เกิน 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย

ตั้งแต่ปี 2552 จนถึงปัจจุบัน ทุกรัฐบาลจึงใช้วิธีตั้งงบขาดดุล กู้เงินเกือบจะชนเพดานตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อเอามาทำงบลงทุนนั่นเอง

การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบ

การเมืองจ้องคลอดกฎหมายใหม่ก่อหนี้เพิ่ม

ประการที่สอง หลังจากที่ตั้งงบขาดดุล กู้เงินจนชนเพดานแล้ว ยังไม่มีเงินเหลือเพียงพอที่จะทำประชานิยม ขณะที่กฎหมายกู้เงินที่มีอยู่ไม่เปิดช่องให้รัฐบาลก่อหนี้ใหม่ได้ ในระยะหลังจึงพบว่า หลายรัฐบาลใช้วิธีการออกกฎหมายกู้เงินฉบับพิเศษ โดยเฉพาะในช่วงที่ประเทศเกิดวิกฤต ก็จะเป็นโอกาสของฝ่ายการเมืองที่จะหยิบยกขึ้นมาเป็นเหตุผลในการยกร่าง พ.ร.ก. หรือ พ.ร.บ.กู้เงิน

อย่างเช่น หลังจากที่เกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง ในยุครัฐบาลชวน หลีกภัย มีการออก พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อชดเชยความเสียหายให้กับกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ฉบับแรกเมื่อปี 2541 จากนั้นปี 2545 รัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร มี พ.ร.ก.กู้เงินเพื่อชดเชยความเสียหายให้กับ FIDF ฉบับที่ 2, หรือในช่วงที่เกิดวิกฤตซับไพรม์ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ออก พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินมาทำโครงการไทยเข้มแข็ง พ.ศ. 2552 วงเงิน 3.5 แสนล้านบาท, หรือในช่วงปลายปี 2554 เกิดน้ำท่วมใหญ่ในหลายพื้นที่ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ออก พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงิน 3.5 แสนล้านบาท และล่าสุด กระทรวงการคลังกำลังยกร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน วงเงิน 2.2 ล้านล้านบาท

นายกิตติรัตนฺ์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

นายกิตติรัตนฺ์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ตั้งเป้าทำงบสมดุลปี 2560

การยกร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศครั้งนี้ นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ให้เหตุผลว่า “สาเหตุที่รัฐบาลตัดสินใจใช้วิธีการออกกฎหมายพิเศษกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท แทนที่จะตั้งงบขาดดุล เพราะไม่ต้องการทำให้ฐานะการคลังของประเทศมีปัญหาขาดดุลเรื้อรังนาน ขณะเดียวกัน กระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณก็ตั้งเป้าหมายที่จะทำงบสมดุลให้ได้ภายในปี 2560”

งบสมดุลปี 2560

อย่างไรก็ตาม กรณีที่รัฐบาลออกกฎหมายพิเศษกู้เงินมาลงทุน สามารถช่วยลดปัญหาการขาดดุลงบประมาณได้ แต่ก็มีข้อเสีย คือ โครงการลงทุนที่บรรจุอยู่ในแผนการกู้เงิน ไม่ได้ผ่านการกลั่นกรองตามกระบวนการงบประมาณ เป็นการนำเสนอโดยฝ่ายบริหาร ดังนั้น การใช้จ่ายเงินอาจจะขาดประสิทธิภาพ ขาดความโปร่งใส ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น และสุดท้ายรัฐบาลต้องจัดหางบประมาณมาชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยในที่สุด

คลังเหนียวหนี้ปี 2554 ตั้งงบลดต้นแค่ 0.5%

ประการที่สาม หลังจากที่จัดวางโครงสร้างงบประมาณรายจ่ายเสร็จเรียบร้อย ไส้ในของงบประมาณรายจ่ายยังมีกลเม็ดให้เล่นได้อีกหลายวิธี อาทิ ปรับลด ตัดทอนรายการที่ไม่จำเป็น โยกย้ายงบไปลงโครงการที่เป็นนโยบายของรัฐบาล

ยกตัวอย่าง ในปีงบประมาณ 2554 งบชำระต้นเงินกู้ถูกตัดทอนลงมาเหลือแค่ 10,395 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 0.5% ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย ทั้งๆ ที่ในปีนั้นมีภาระหนี้ที่เป็นเงินต้นครบกำหนดต้องชำระ 173,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 8%

นอกจากนี้ ยังมีการโอนย้ายหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯจำนวน 1.14 ล้านล้านบาท ไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทยรับผิดชอบทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย จึงประหยัดงบไปได้อีกปีละ 60,000 ล้านบาท

เหนียวหนี้

ข้อมูลตั้งแต่ปี 2547-2554 รัฐบาลจัดสรรงบให้กระทรวงการคลังนำไปชำระหนี้เงินต้นปีละ 2-3% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น ขณะที่ข้อเท็จจริงคือ มีหนี้ที่ครบกำหนดชำระเฉลี่ยปีละ 5-7% ซึ่งหนี้เงินต้นส่วนที่เหลือ 3-4% กระทรวงการคลังใช้วิธีหมุนหนี้ (Rollover) โดยการกู้เงินใหม่มาชำระหนี้เก่า วิธีนี้นอกจากจะทำให้ยอดหนี้สาธารณะไม่ลดลงแล้ว ยังทำให้รัฐบาลมีภาระจ่ายดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นอีก

สาเหตุที่ทำให้กระทรวงการคลังปรับลดงบชำระหนี้เงินต้น เนื่องจากกรอบความยั่งยืนทางการคลังและกฎหมายหนี้สาธารณะ ไม่ได้กำหนดว่าแต่ละปีรัฐบาลต้องจัดสรรงบมาชำระหนี้เงินต้นเท่าไหร่ แต่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังระบุว่า ในแต่ละปีรัฐบาลจะจัดสรรงบมาชำระหนี้ได้ไม่เกิน 15% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายรวม

งบกลาง

ประการที่สี่ ที่นักการเมืองนิยมใช้กันบ่อย คือ การไปตัดทอนงบประมาณหน่วยงานอื่นมาตั้งเป็นงบกลาง กองไว้ที่สำนักนายกรัฐมนตรี งบประเภทนี้มีไว้ใช้จ่ายในยามฉุกเฉินจำเป็น จึงไม่มีรายละเอียดของโครงการ เพราะยังไม่ทราบว่าใครจะมีเหตุการณ์จำเป็นเร่งด่วนเกิดขึ้นเมื่อไหร่ งบกลางจึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับกรณีของการ “ตีเช็คเปล่า” เพียงแค่กรอกจำนวนเงิน จะเอาไปใช้จ่ายอะไรก็ได้ ในอดีตที่ผ่านมาก็มีการนำงบกลางไปใช้ทำ “ทัวร์นกขมิ้น” ซึ่งไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการใช้งบกลาง

แต่ที่น่าสนใจคือ ปีงบประมาณ 2555 มีการตั้งวงเงินงบกลางสูงถึง 4.22 แสนล้านล้านบาท ใกล้เคียงกับงบลงทุนวงเงิน 4.39 แสนล้านบาท การดำเนินการในลักษณะนี้ถูกฝ่ายค้านโจมตีอย่างหนัก ในปีงบประมาณ 2556 รัฐบาลจึงปรับลดลงมาเหลือ 3.19 แสนล้านบาท

ประการที่ห้า “มาตรการกึ่งการคลัง” วิธีนี้ไม่ต้องใช้งบประมาณ การดำเนินการมีหลายรูปแบบให้เลือก อาทิ รัฐบาลกู้เงินออมสินมาเป็นทุนให้กับกองทุนหมู่บ้าน แล้วจัดงบประมาณมาผ่อนชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยในภายหลัง หรือใช้วิธีสั่งการให้แบงก์รัฐจัดแพคเก็จสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ อัดฉีดเงินเข้าสู่เศรษฐกิจฐานราก โดยให้แบงก์รัฐแยกสินเชื่อนโยบายรัฐออกจากบัญชีปกติของธนาคาร หากมีความความเสียหายเกิดขึ้น รัฐบาลจะจัดงบมาชดเชยให้ในภายหลัง แต่ไม่ระบุว่าจะจ่ายเงินชดเชยความเสียหายให้กับแบงก์รัฐเมื่อไหร่

ยกตัวอย่าง กรณีของ ธ.ก.ส. ตั้งแต่ปี 2547 ถึงปัจจุบัน เงินไปจมอยู่กับโครงการรับจำนำข้าวกว่า 4 แสนล้านบาท คาดว่าจะมีความเสียหายกว่า 200,000 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม ความเสียหายที่เกิดขึ้นยังเป็นเพียงตัวเลขประมาณการ ในทางปฏิบัติยังไม่สามารถจัดงบไปจ่ายชดเชยให้กับ ธ.ก.ส. ได้

ล่าสุด ธ.ก.ส. เริ่มมีปัญหาขาดสภาพคล่อง ทำเรื่องขอให้กระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้วงเงิน 269,798 ล้านบาท ปรากฏว่ากระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ให้ ธ.ก.ส. ได้ไม่เกิน 150,000 ล้านบาท วงเงินส่วนที่เหลือ ธ.ก.ส. ต้องไปหาเงินกู้เองโดยไม่มีกระทรวงการคลังค้ำประกัน ทำให้ ธ.ก.ส. ต้องจ่ายดอกเบี้ยที่สูงกว่าปกติ

ทั้งนี้ เนื่องจาก พ.ร.บ.หนี้สาธารณะกำหนดให้กระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ให้กับรัฐวิสาหกิจได้ไม่เกิน 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย ดังนั้น ในปี 2556 กระทรวงการคลังจะค้ำประกันหนี้ให้กับรัฐวิสาหกิจได้ไม่เกิน 480,000 ล้านบาท หากกระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ให้กับ ธ.ก.ส. เต็มจำนวน คงเหลือวงเงินในการค้ำประกันหนี้ให้กับรัฐวิสาหกิจอื่นอีก 55 แห่ง ได้ไม่เกิน 210,000 ล้านบาท

จากข้อมูลของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ณ วันที่ 30 กันยายน 2555 มียอดคงค้างอยู่ที่ 4.94 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 43.91% ของจีดีพี แบ่งเป็นหนี้ของรัฐบาล 3.52 ล้านล้านบาท หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน 1.06 ล้านล้านบาท หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน 3.5 แสนล้านบาท และหนี้ของหน่วยงานรัฐอื่นๆ 5,732 ล้านบาท

แต่ถ้าไปดูข้อมูลรายงานงบการเงินรวมภาครัฐของกรมบัญชีกลาง ซึ่งระบุว่า ในปีงบประมาณ 2553 ภาครัฐมีสินทรัพย์รวมกว่า 20 ล้านล้านบาท มีหนี้สินรวมกัน 12 ล้านล้านบาท สินทรัพย์สุทธิหรือส่วนของทุน 8 ล้านล้านบาท

ข้อสังเกตคือ ตัวเลขหนี้สินที่กรมบัญชีกลางไปรวบรวมมาจากหน่วยงานของรัฐกว่า 8,000 แห่ง มีมูลหนี้ถึง 12 ล้านล้านบาท ขณะที่ตัวเลขของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะระบุว่า ภาครัฐมีหนี้ทั้งหมดแค่ 4.94 ล้านล้านบาท แตกต่างกัน 7 ล้านล้านบาท จึงเกิดคำถามหรือข้อสงสัยขึ้นมาว่า ปัจจุบันมีหนี้อีกเป็นจำนวนเท่าไหร่ ที่ถูกซุกซ่อนอยู่ตามหน่วยงานของรัฐ โดยยังไม่ได้ถูกนับรวมเข้ามาอยู่ในบัญชีหนี้สาธารณะ

ครม. ไฟเขียว-บังคับกองทุนหมุนเวียนส่งกำไรเข้าคลังกว่า 5 แสนล้าน

ประการที่หก เครื่องมือที่รัฐบาลใช้ทำประชานิยมอีกตัว คือ “กองทุนหมุนเวียน” อาทิ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, กองทุนการสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ, กองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต, กองทุนประกันสังคม เป็นต้น

กองทุนหมุนเวียน

กองทุนหมุนเวียนเหล่านี้มีทั้งหมด 113 กองทุน ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา กองทุนหมุนเวียนเหล่านี้ได้รับการจัดสรรงบจากรัฐบาลเฉลี่ยปีละ 1.23 แสนล้านบาท ปัจจุบันกองทุนหมุนเวียนมีสินทรัพย์รวมกัน 6.82 ล้านล้านบาท หนี้สิน 3.44 ล้านล้านบาท หักลบกันแล้วมีสินทรัพย์สุทธิ 3.38 ล้านล้านบาท ภาพรวมของผลประกอบการในปีงบประมาณ 2553 มีรายได้สูงกว่ารายจ่าย หรือมีกำไร 5.07 แสนล้านบาท

ล่าสุด เมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2555 ที่ประชุม ครม. มีมติเห็นชอบร่างข้อบังคับกระทรวงการคลัง โดยให้กองทุนหมุนเวียนส่งกำไรเป็นรายได้แผ่นดิน ขณะนี้ร่างกฎมายดังกล่าวอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ตรวจทานถ้อยคำเสร็จเรียบร้อยเมื่อไหร่จะส่งให้ที่ประชุม ครม. อนุมัติอีกครั้งจึงจะมีผลบังคับใช้

นี่คือการใช้ขบวนการซุกหนี้เพื่อนโยบายประชานิยม

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม