วิวาทะคลัง – ธปท.

2 เมษายน 2012

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

ผมรู้สึกประหลาดใจไม่น้อย ที่ได้ยินวิวาทะเรื่องค่าเงินบาทระหว่างท่านรัฐมนตรีคลังและรองนายกรัฐมนตรี กับทางธนาคารแห่งประเทศไทย

ผมเดาว่าประเด็นคงมีอยู่ว่าท่าน รมต. อยากให้ ธปท. ดูแลเรื่องเงินทุนไหลเข้าที่คอยกดดันให้เงินบาทแข็ง และทำให้ความสามารถในการแข่งขันของภาคการส่งออกลดลง ในขณะที่ผลกระทบจากน้ำท่วมยังคงมีอยู่ (เห็นจากตัวเลขการส่งออกที่ค่อนข้างแย่ในเดือนมกราคม แต่ก็ฟื้นตัวในเดือนต่อมา) ท่านก็เลยออกมาส่งสัญญาณว่า อยากเห็นเงินบาทอ่อน เพื่อว่านักลงทุนจะได้ไม่กล้านำเงินเข้ามาถือเงินบาท จะได้ลดแรงกดดันบนเงินบาท และกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการส่งออกไปในตัว

แต่ดูเหมือนว่าวิวาทะเรื่องนโยบาย จะกลายเป็นการแย่งชิงแนวร่วมจากสื่อและประชาชน เมื่อผู้กำหนดนโยบายออกมาเถียงกันบนหน้าหนังสือพิมพ์ แทนที่จะเถียงกันในห้องให้เข้าใจกันก่อน

และข้อถกเถียงนี้แสดงให้เห็นถึงจุดยืนที่ต่างกันอย่างชัดเจนของ รมว.คลัง และ ธปท. และเป็นปัญหาคลาสสิคที่เคยเกิดขึ้นในอดีต แต่เราไม่ได้เห็นเรื่องแบบนี้แสดงออกมาอย่างชัดเจนขนาดนี้มานานแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเมืองไทย

ตัวอย่าง เช่น คุณกิตติรัตน์ ณ ระนอง รมว.คลัง ให้สัมภาษณ์ว่า

“ผมไม่มีหน้าที่เถียงกับ ธปท. และ ธปท. ก็ไม่มีหน้าที่มาเถียงผม แค่ฟังผมและเถียงผมให้น้อยลง แล้วทุกอย่างจะดีเอง เพราะผมไม่ใช่แค่ รมว.คลัง แต่ยังเป็นผู้ดูแลภาพรวมเศรษฐกิจด้วย การที่ส่งสัญญาณว่าอยากให้บาทอ่อนก็เพราะต้องการแบบนั้นจริง ใครจะมาฟาดปากผม ผมก็ไม่แคร์ และผมก็ไม่ชอบที่จะให้เงินทุนไหลเข้ามามาก”

ส่วนตัวผมว่าการส่งสัญญาณแบบนี้ทำได้นะครับ และหลายประเทศก็ดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนผ่านการส่งสัญญาณ แต่คนที่ส่งสัญญาณจะเป็นผู้ดูแลนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน (ธปท. ในกรณีของประเทศไทย) การส่งสัญญาณแบบไม่คุยกันให้รู้เรื่องก่อน แต่ออกมาก “ฟาดปาก” กันบนหน้าหนังสือพิมพ์เป็นการสร้างความสับสนกับนโยบาย และแสดงให้เห็นถือความขัดแย้งในระดับผู้กำหนดนโยบาย

ผมขอวิจารณ์เรื่องนี้ในสองประเด็นครับ หนึ่ง เราทำเงินบาทอ่อนได้หรือไม่ และสอง ใครควรกำหนดนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน

ถ้าถามว่า ธปท. ทำให้เงินบาทอ่อนได้หรือไม่ ผมตอบได้เลยครับว่าได้ (ง่ายกว่าทำให้เงินบาทแข็งเสียอีกครับ) สาเหตุที่เรามีแรงกดดันให้เงินบาทแข็งขึ้นเรื่อยๆ ส่วนหนึ่งก็เพราะความมั่นใจในพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศ ส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยที่สูงค่อนข้างมาก และเรามีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดมาเป็นระยะเวลานาน (เกือบจะทุกปีตั้งแต่หลังวิกฤตปี 2540) ซึ่งแสดงให้เห็นถึงปัจจัยพื้นฐานที่ดีของค่าเงินบาท

แต่ถ้าถามว่าแล้วทำไมเราถึงมีการเกิดดุลบัญชีเดินสะพัดมานาน นั่นก็สองเรื่องครับ หนึ่งเพราะ ธปท. มีการแทรกแซงค่าเงินบาท ไม่ให้แข็งขึ้นเร็วเกินไป (สังเกตได้จากเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่สูงมาก) ทำให้ค่าเงินเรา “อ่อน” กว่าที่ควรจะเป็น และทำให้เรามีความสามารถในการแข่งขันสูงกว่าที่ควรจะเป็น ทำให้เราส่งออกสินค้าได้มาก (เพราะถ้า ธปท. ไม่แทรกแซง ค่าเงินบาทคงแข็งไปกว่านี้)

สอง ก็เพราะว่าเรามีการลงทุนในประเทศ (ทั้งการลงทุนจากเอกชนและการลงทุนภาครัฐ) น้อยกว่าเงินที่เราออม ทำให้เรามีเงินเหลือสะสมเหลือเยอะ และเราเอาเงินนั้นไปสะสมในรูปการลงทุนในต่างประเทศ (ทั้งในส่วนของการถือครองเงินสำรองระหว่างประเทศ และการลงทุนผ่านบัญชีทุน)

ถ้าเราไปทำให้เงินบาทอ่อนโดยการส่งสัญญาณ โดยไม่เปลี่ยนปัจจัยพื้นฐานเหล่านี้ แรงกดดันน่าจะทำให้เงินบาทกลับมาแข็งอีก ทำให้เงินทุนไหลเข้ากลับเข้ามาอีก (น่าจะมากกว่าเดิมด้วยซ้ำ)

แล้วเราทำให้เงินบาทอ่อนแบบจริงๆ ได้ไหม ได้ครับ ไม่ยากเลย แค่ ธปท. ปรับลดดอกเบี้ยแรงๆ พร้อมประกาศพิมพ์เงินไม่อั้นแบบที่กำลังนิยมกันอยู่สิครับ (โดยการซื้อดอลลาร์ และขายบาทกลับเข้ามาในระบบโดยไม่ต้องดูดซับสภาพคล่องกลับ) รับรองเงินบาทอ่อนปวกเปียกแน่นอน เพราะความน่าสนใจในการถือเงินบาทย่อมลดลง

แต่ผลกระทบที่ตามมาจากค่าเงินบาทที่อ่อนลง คือ อัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้น ปฏิเสธไม่ได้ครับว่าเรากำลัง “ติด” น้ำมันอยู่ เราพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันเป็นปริมาณมาก และราคาน้ำมันก็มีผลกระทบต่อเงินเฟ้อทั้งทางตรงและทางอ้อม ราคาน้ำมันน่าจะเป็นตัวกำหนดเงินเฟ้อที่สำคัญที่สุดตัวหนึ่ง เมื่อเงินบาทอ่อน ราคาน้ำมันในประเทศรวมถึงสินค้านำเข้าอื่นๆ ย่อมปรับตัวสูงขึ้นไปด้วย เราพร้อมจะรับผลนี้เพื่อแลกกับการส่งออกที่ดีขึ้นหรือไม่?

มีคนวิจารณ์ ธปท. มาเป็นเวลานาน ว่าทำให้เงินบาท “อ่อน” กว่าที่ควรจะเป็น ซึ่งเป็นการอุดหนุนภาคการส่งออก ผู้บริโภคและนักลงทุนภายในประเทศต้องจ่ายแพงขึ้นเพื่อซื้อสินค้านำเข้า (รวมถึงปัจจัยการผลิตอย่างน้ำมันและเครื่องจักรด้วย) เราพร้อมจะสร้างการอุดหนุนแบบนั้นอีกหรือไม่

แต่สังเกตไหมละครับว่า จริงๆ แล้วนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแทบแยกกันไม่ออกกับการดำเนินนโยบายการเงิน นั่นนำผมมาที่ประเด็นที่สองว่า ใครจะกำหนดการดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน และนโยบายการเงิน

ธนาคารกลางสมัยใหม่เน้นย้ำเรื่องการมีอิสระของการดำเนินนโยบายการเงิน ซึ่งต้องมาพร้อมกับความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย (transparency) และความรับผิด (accountability) ในการดำเนินนโยบาย

โดยหลักการทั่วๆ ไป รัฐบาลหรือฝ่ายการเมืองมีหน้าที่ร่วมกับธนาคารกลางในการกำหนดเป้าหมายในการดำเนินนโยบายการเงิน ตัวอย่างเช่น ประเทศที่กำหนดให้ธนาคารกลางดำเนินนโยบายการเงินโดยอิงเป้าหมายเงินเฟ้อ การกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อก็มักจะเป็นเรื่องที่รัฐบาลมีหน้าที่อนุมัติ (โดยคำแนะนำของ รมว.คลัง) และธนาคารกลางมีหน้าที่นำเป้าหมายนั้นไปปฏิบัติ

ธนาคารกลางควรต้องมีอิสระในการดำเนินนโยบาย (เน้นว่าอิสระในการดำเนินนโยบายนะครับ ไม่ใช่อิสระในการกำหนดเป้าหมาย) เช่นว่า ธนาคารกลางจะดำเนินนโยบายการเงินอย่างไรเพื่อให้นำไปสู่เป้าหมายที่ตกลงกันเอาไว้ ก็ไม่ควรถูกแทรกแซงโดยฝ่ายการเมืองอีก การตัดสินใจขึ้นหรือลดดอกเบี้ยเป็นเรื่องของธนาคารกลาง (มักจะผ่านคณะกรรมการนโยบายการเงิน) แต่ฝ่ายการเมืองไม่ควรกดดันหรือแทรกแซง (หรือคิดว่า “สั่ง” ได้)

ในขณะเดียวกัน ธนาคารกลางก็ต้องมีความโปร่งใสในการดำเนินนโยบายและการเปิดเผยข้อมูล เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าใจหลักการคิดและกระบวนการตัดสินใจของธนาคารกลาง และสามารถคาดเดาทิศทางของนโยบายการเงินได้อย่างถูกต้อง (แต่ละธนาคารกลางอาจจะมีระดับในการเปิดเผยข้อมูลที่ต่างกันไป ขึ้นอยู่กับว่าธนาคารกลางนั้นๆ จะมองว่า ข้อมูลที่จะเปิดเผยจะสร้างประโยชน์หรือโทษมากกว่ากัน) จะเห็นได้ว่าธนาคารกลางสมัยใหม่แทบทุกแห่ง เน้นการดำเนินนโยบายการเงินผ่านการ “สื่อสาร” มากขึ้นกว่าสมัยก่อนมากนัก

และสำคัญมากคือ ธนาคารกลางต้องมีความรับผิดในการดำเนินนโยบายการเงิน คือถ้าให้อิสระขนาดนี้แล้วธนาคารกลางยังไม่สามารถรักษาเป้าหมายในการดำเนินนโยบาย (เช่น เป้าหมายเงินเฟ้อ) ต้องมีกระบวนการรับผิด ส่วนใหญ่ธนาคารกลางต้องอธิบายต่อรัฐบาล และ/หรือ รัฐสภา เกี่ยวกับเงินเฟ้อ และสาเหตุที่ไม่สามารถรักษาเงินเฟ้อให้อยู่ในเป้าหมายได้

สังเกตว่า นี่คือการแบ่งงานกันทำระหว่างนโยบายการคลัง ที่ปฏิบัติโดยรัฐบาล (กระทรวงการคลัง) กับนโยบายการเงิน ที่ปฏิบัติโดยธนาคารกลาง สาเหตุที่ต้องมีขีดเส้นแบ่งแบบชัดเจนแบบนี้ก็เพราะเคยมีปัญหาร้ายแรงที่เกิดขึ้นในอดีต และเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าปัญหาเหล่านั้นเป็นสิ่งไม่พึงประสงค์

ถ้าย้อนกลับไปดูในอดีต ธนาคารกลางมักจะเป็นของรัฐโดยตรง หรือเป็นหน่วยงานหนึ่งในกระทรวงการคลังด้วยซ้ำ (เรายังเห็นรูปแบบนี้ในหลายประเทศ) หน้าที่หลักของธนาคารกลางแบบนี้ คือการเป็น “นายธนาคาร” ให้กับรัฐ คือถ้ารัฐมีความต้องการกู้เงิน ธนาคารกลางก็มีหน้าที่จัดหาให้

ปัญหาคือ แม้ว่ารัฐบาลอยากจะใช้เงินมากอยู่บ่อยๆ และไม่ชอบถูกจำกัดเมื่ออยากใช้เงิน (เหมือนกับสามีที่ไม่ชอบให้ภรรยาคุมเงินให้) แต่ปัญหามันอยู่ที่ว่า เนื่องจากธนาคารกลางสามารถ “พิมพ์เงิน” หรือสร้างเงินสกุลท้องถิ่นได้ และสามารถกำหนดดอกเบี้ยซึ่งเป็นต้นทุนในการกู้ยืมเงินได้ รัฐบาลจึงมักจะขอให้ธนาคารกลาง “จัดหนัก” ให้บ่อยๆ

พอจัดหนักกันบ่อยๆ ปัญหาที่ตามมาก็คือเงินเฟ้อ (เพราะมีการพิมพ์เงินมากเกินไปจนเงินแทบไม่มีค่า และปริมาณเงินที่เพิ่มมากขึ้นไปไล่ซื้อสินค้าที่มีจำกัด ทำให้ราคาสูงขึ้น) และการอ่อนตัวลงอย่างรวดเร็วของค่าเงินสกุลท้องถิ่น (เพราะธนาคารกลางพิมพ์เงินท้องถิ่นได้ แต่พิมพ์เงินสกุลหลักไม่ได้) เมื่อมีการพิมพ์เงินออกมามากๆ ความเชื่อมั่นต่อเงินสกุลนั้นก็ลดลง ค่าของเงินเมื่อเทียบกับเงินสกุลอื่นๆ ก็ลดลง สินค้านำเข้ายิ่งมีราคาแพงขึ้น และทำให้เงินเฟ้อยิ่งทวีความรุนแรงขึ้น

ปัญหาเงินเฟ้อแบบควบคุมไม่ได้ที่เกิดขึ้นในประเทศสมัยสงคราม (ที่มีการพิมพ์เงินเพื่อใช้ในกิจการทหาร หรือมีการยึดอำนาจธนาคารกลางเป็นการชั่วคราว) หรือหลายๆ ประเทศในละตินอเมริกา (เช่น อาร์เจนตินา เปรู) หรือตัวอย่างคลาสสิคยุคใหม่อย่าง ซิมบับเว่ ก็เป็นเครื่องเตือนใจที่ดีว่าทำไมเราจึงต้องมีธนาคารกลางที่เป็นกลาง โปร่งใส และตรวจสอบได้

ส่วนใหญ่แล้ว เรามักพบว่ารัฐบาลจะ “ชอบ” เงินเฟ้อมากกว่าธนาคารกลาง เพราะรัฐบาลออกหนี้ส่วนใหญ่เป็นพันธบัตรที่มีมูลค่าหน้าตั๋วคงที่ การมีเงินเฟ้อสูงๆ ก็เหมือนกับเป็นการลดมูลค่าที่แท้จริงของหนี้เหล่านั้น ในขณะที่รายได้ของรัฐยังคงสูงขึ้นตามเงินเฟ้อไปด้วย และเป็นการลดหนี้ต่อ GDP แบบเร็ว โดยเฉพาะถ้าสามารถบังคับให้ธนาคารกลางไม่ขึ้นดอกเบี้ยได้อีกด้วย การออกพันธบัตรอิงเงินเฟ้อที่มีการปรับมูลหนี้ตามอัตราเงินเฟ้อ จึงเป็นการสร้างวินัยที่ดีให้กับรัฐบาล และสร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุน ว่ารัฐบาลจะไม่สร้างเงินเฟ้อเพื่อลดมูลค่าหนี้

ทั้งนี้ทั้งนั้น ผมคิดว่าวิวาทะเรื่องนี้คงไม่จบง่ายๆ ก็หวังนะครับว่าเราจะนำเรื่องนี้มาวิเคราะห์วิจารณ์กันอย่างสร้างสรรค์เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ไม่ใช่เป็นเครื่องมือในการงัดข้อในเรื่องอำนาจว่าใครมีอำนาจสั่งใคร