“บรรยง พงษ์พานิช” มายาคติ คอรัปชั่น อนาคตประเทศไทย – ปัญหาและทางออก

เมื่อวันที่ 3 เมษายน 2555 สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินครบรอบ 12 ปี จึงจัดสัมมนาในหัวข้อ “จริยธรรมกับทางรอดของประเทศไทย: ปัญหาและทางออก” โดยมีนายบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน) บรรยายพิเศษในหัวข้อดังกล่าว

ก่อนเริ่มการบรรยายในรายละเอียด นายบรรยงออกตัวว่า “ผมไม่ใช่นักวิชาการ ไม่เคยมีผลงานวิจัยวิชาการใดๆ ไม่ว่าในทางเศรษฐศาสตร์หรือสังคม ทั้งไม่ใช่นักคิดนักเขียนที่มีผลงานเป็นที่ยอมรับต่อสาธารณะชนใดๆ เป็นเพียงนักธุรกิจการเงิน ที่ประกอบอาชีพในตลาดทุนไทยมา 35 ปี โดยเป็นพนักงานของบริษัทหลักทรัพย์ภัทรเพียงแห่งเดียว ถึงแม้จะได้มีโอกาสได้ทำงานและศึกษาพัฒนาการของระบบเศรษฐกิจอย่างใกล้ชิด แต่ย่อมมีโอกาสสูงที่ความรู้และทัศนะต่างๆ จะคับแคบ ไม่ครอบคลุมอย่างสมบูรณ์ในทุกมิติและทุกด้าน

ผมเข้าใจว่า สาเหตุที่ผมได้รับมอบหมายให้มาบรรยายในครั้งนี้มาจากบทความเรื่อง “สู้กับคอรัปชั่น-เรื่องเพ้อเจ้อที่ต้องเริ่มจริงจังเสียที” ที่ผมได้เขียนให้กับเว็บไซต์“ThaiPublica” ซึ่งตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อมีส่วนร่วมในการขจัดภัยคอรัปชั่นของประเทศ

ดังนั้นการบรรยายในครั้งนี้คงจะใช้เค้าโครงการวิเคราะห์ ตามแนวของบทความที่ว่าซึ่งเป็นเรื่องบังเอิญที่บทความนี้ผมเขียนขึ้น เพื่ออุทิศคารวะแด่พี่ชาญชัย จารุวัสตร์และพี่ดุสิต นันทะนาคร ที่ได้รับรางวัลเกียรติยศยินดีแห่งแผ่นดินในวันนี้ ซึ่งทั้งสองท่านเป็นนักเรียนเก่ารุ่นพี่ผมที่โรงเรียนวชิราวุธวิทยาลัย ซึ่งเป็นสถาบันที่อบรมสั่งสอนให้พวกเรา “รู้รักชาติ ศาสน์กษัตริย์ เป็นฉัตรไชย อีกรู้เสียสละได้ ด้วยใจงาม” มาตั้งแต่เยาว์วัย

บทความนี้เกิดขึ้นจากการเรียบเรียงจากประสบการณ์ความรู้ ความเข้าใจ อันจำกัดของผม จึงขอเน้นย้ำอีกครั้งหนึ่งว่าไม่ใช่งานที่ผ่านการวิจัยทางวิชาการแต่อย่างใด เพียงหวังว่าจะช่วยเพิ่มความรู้ความเข้าใจในแง่มุมต่างๆ และหากมีประเด็นใดมี ประโยชน์จะถูกนำไปใช้ถกเถียงวิจัยเพิ่มต่อและขยายผลจนสู่ภาคปฏิบัติได้ในที่สุด ก็จะเป็นความภาคภูมิใจของผมอย่างยิ่ง

ผมขอเริ่มด้วยมายาคติในสังคมไทย เกี่ยวกับความรู้ความเข้าใจในเรื่องของการคอรัปชั่น ซึ่งผู้คนส่วนใหญ่ไม่ได้เห็นว่าคอรัปชั่นเป็นภัยร้ายแรงอย่างใด เป็นเรื่องธรรมดาที่เกิดขึ้นทั่วทุกมุมโลก ผู้ที่มั่งคั่งทั้งลาภยศสมบัติที่มาจากการให้และการรับจากคอรัปชั่นก็ได้รับเกียรติยศสูงสุด ผู้คนนับถือคารวะจะเอาเยี่ยงอย่าง ได้รับเหรียญตราเต็มอกกันทั่วถ้วนทุกผู้นาม

“ผลการสำรวจระบุว่า กว่าครึ่งของสังคมยอมรับคอรัปชั่นได้หากสร้างความเจริญให้กับประเทศ ซึ่งปราชญ์หลายท่านแย้งผลการสำรวจนี้ว่าไม่น่าเชื่อถือ เพราะเป็นคำถามที่นำความเท็จเข้าชี้นำ) ทำให้เกิดคำถามว่า “จริงหรือ” ที่มีคอรัปชั่นชนิดที่สร้างความเจริญได้ คำตอบที่น่ากลัวมากก็คือ จริง มีคอรัปชั่นที่สร้างประโยชน์ แต่ไม่ใช่ประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ของประเทศ ถึงแม้จะเป็นประโยชน์ของคนหมู่มาก ก็เป็นประโยชน์ระยะสั้นที่ไม่ยั่งยืน นำมาซึ่งความฉิบหายร้ายแรงในอนาคตอย่างแน่นอน ซึ่งผมจะได้ขยายความในภายหลัง แต่ประเด็นอยู่ที่ว่า จะมีใครสนใจภัยอนาคต ในเมื่อมีประโยชน์ปัจจุบันให้กอบโกยแย่งชิงฉกฉวยอย่างมากมาย

ในด้านของผู้จ่าย “นักธุรกิจกว่าร้อยละ 70 ยอมรับว่าตนจ่ายค่าคอรัปชั่นบ้างไม่มากก็น้อย และในจำนวนนั้น ร้อยละ 80 คิดว่าเป็นเรื่องจำเป็นและก็ได้ผลคุ้มค่า” ทำให้เกิดคำถามว่า จริงหรือ ที่ธุรกิจไม่สามารถแข่งขันได้ถ้าไม่จ่ายเงินมิชอบ ตัวเลขที่ว่าทำให้น่าตกใจว่าธุรกิจไทยไร้คุณธรรมขนาดนี้เชียวหรือ

ถ้าอย่างนั้น เครือข่ายเอกชนที่ออกมาประกาศตัวคึกโครมว่าจะร่วมกันต่อต้านคอรัปชั่น จะเป็นเพียงเรื่องปาหี่เอาหน้าเท่านั้นหรือ ซึ่งผมจะได้วิเคราะห์ในตอนต่อไป ว่าส่วนใหญ่แล้วเป็นผู้ที่ต้องการเอาประโยชน์มิชอบ หรือถูกกรรโชกบังคับด้วยระบบระเบียบ ที่ออกแบบให้ซับซ้อนหยุมหยิมเสียจนไม่สามารถประกอบการได้ หากไม่มีค่าน้ำร้อนน้ำชาเสียบ้าง

มองในแง่ที่น่าเห็นใจ เรามักเชื่อกันว่า รายได้ที่น้อยจากข้อจำกัดของงบประมาณ ทำให้เงินเดือนข้าราชการประจำและการเมืองไม่เพียงพอต่อการดำรงชีวิต จนทำให้มีความจำเป็นที่จะต้องหารายได้เสริมที่ไม่ถูกต้องเพื่อความอยู่รอด ทั้งๆ ที่ข้อเท็จจริงนั้น มีการปรับเงินเดือนข้าราชการประจำและข้าราชการการเมือง ในอัตราที่ค่อนข้างดีมาโดยตลอดในระยะ 10 ปีที่ผ่านมา ทำให้เกิดข้อกังขาว่า หากเราเพิ่มรายได้ให้กับข้าราชการและนักการเมืองอย่างมีนัยสำคัญ จะทำให้หยุดยั้งพฤติกรรมคอรัปชั่นลงได้ เมื่อทุกคนมีปัจจัยทรัพย์เพียงพอที่จะเลี้ยงอัตภาพแล้ว จะหยุดยั้งความโลภที่จะกอบโกยอย่างไม่มีที่สิ้นสุด จนกระทั่งล้นทะลักออกมาจากตู้เสื้อผ้า

นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน)
นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน)

สังคมบางส่วนเชื่อว่า “คอรัปชั่นเป็นเรื่องธรรมชาติของมนุษย์ทั่วทุกมุมโลก แม้ประเทศที่ดีที่สุดในโลก ก็ไม่ได้รับคะแนนเต็ม 10 จากดัชนี มีภาพลักษณ์คอรัปชั่น ปัญหาของเราเป็นเพียงแต่ว่าระดับของคอรัปชั่นเพิ่มขึ้นจนมากเกินสมควร” ความเชื่อเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามว่า ในโลกแห่งความเป็นจริง เราสามารถกำหนดและควบคุมระดับพอสมควร หรือทางสายกลางแห่งการคอรัปชั่นได้จริงๆ หรือ จะสามารถสร้างทฤษฎีแห่งดุลยภาพคอรัปชั่นขึ้นได้จริงหรือ

การที่ประเทศที่เจริญแล้วทั้งหลายมีระดับคอรัปชั่นต่ำกว่าเรามาก เป็นเพราะเขาฉลาดพอที่จะควบคุมระดับคอรัปชั่นให้พอสมควร หรือเป็นเพราะเขาไม่ยอมรับคอรัปชั่นทุกรูปแบบ ถึงแม้ว่ายังมีคนชั่วเหลืออยู่บ้าง สังคมเขาก็ต่อสู้ปราบปรามทุกวิถีทาง โดยมีจุดมุ่งหมายสูงสุดที่จะให้ปราศจากคอรัปชั่นอย่างสิ้นเชิง

มายาคติข้อสุดท้ายที่ผมจะกล่าวถึงคือความเชื่อที่ว่า คอรัปชั่นเป็นวัฒนธรรมอันหยั่งรากลึกในสังคมไทยทุกระดับตั้งแต่โบราณกาลมา ไม่มีทางที่จะขุดถอนได้สำเร็จ เราควรเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกับมัน หรือยิ่งกว่านั้นก็เรียนรู้ที่จะเอาประโยชน์กับมันตามสมควร การมุ่งต่อสู้กับมันรังแต่จะเป็นอันตรายกับตัว ทำให้สังคมและระบบปั่นป่วนวุ่นวายไปเสียเปล่า นอกจากจะไม่มีทางบรรลุผลแล้ว ยังทำให้ระบบความเจริญหยุดชะงัก เกิดความแตกแยกซ้ำเติมปัญหาของบ้านเมืองเข้าไปอีก

ทั้งหมดที่กล่าวมาเป็นมายาคติของสังคมไทย ที่ยังมองปัญหาคอรัปชั่นในมุมมองต่างๆ กัน ถึงแม้ว่าจะมีการตื่นตัวปลุกระดมที่จะต่อสู้กับคอรัปชั่นกันบ้าง ก็ยังไม่ค่อยจะชัดเจนนักว่าเราจะต่อสู้กับอะไร ด้วยกลยุทธ์อะไร เพื่อเป้าหมายอย่างไร

หากสังคมยังมองปัญหาเหล่านี้ไม่ออก ก็ย่อมยากที่จะสร้างฉันทามติ และผนึกกำลังทุกภาคส่วน เพื่อกำหนดกลยุทธ์ จัดสรรทรัพยากร จัดกระบวนทัพ ที่จะเข้าสู่สงครามระยะยาวกับภัยคอรัปชั่นอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็น “วาระแห่งชาติ” ร่วมกันอย่างแท้จริง

ต่อจากนี้ เพื่อขอเป็นก้อนหินเล็กๆ ก้อนหนึ่ง ที่จะร่วมกันทับถมหนองบึงความชั่วร้ายของการคอรัปชั่น ซึ่งนับวันรังแต่จะแผ่ขยายครอบคลุม และดูดกลืนทุกภาคส่วนของสังคมไทยให้ดิ่งลึกลง ผมจะขอนำเสนอบทวิเคราะห์ในเรื่องนี้ ตามหัวข้อต่อไปนี้

1. จะขอจัดแบ่งประเภทของคอรัปชั่นตามลักษณะของกิจกรรม

2. จะวิเคราะห์ถึงกลยุทธต่างๆ ที่สำคัญในการคอรัปชั่น เพื่อที่จะได้รู้เท่าทัน

3. จะอธิบายโทษของคอรัปชั่น ซึ่งผมเชื่อมั่นว่าเป็นบ่อเกิดและปัจจัยสำคัญแห่งปัญหาทั้งมวล ที่เราเผชิญอยู่ทุกวันนี้

แล้วต่อจากนั้น จะวิเคราะห์ถึงประโยชน์ของคอรัปชั่นที่ทำให้เกิดมายาคติต่างๆ ดังกล่าวแล้ว

สุดท้าย ผมจะพยายามนำเสนอมาตรการต่างๆ เท่าที่ศักยภาพของผมจะรวบรวมได้

1. ประเภทของคอรัปชั่น

คำจำกัดความที่เป็นสากลระบุว่า การคอรัปชั่นคือ “กระบวนการบิดเบือนอำนาจโดยมิชอบ เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้” ในที่นี้ ผมขอแบ่งประเภทของคอรัปชั่นตามลักษณะกิจกรรม เพื่อประโยชน์ในการกำหนดกลยุทธ์วิธีการในการป้องกันปราบปรามต่อไป

1.1) การคอรัปชั่นในภาคเอกชนประเภทแรก เป็นการทุจริตคอรัปชั่นในภาคเอกชนด้วยกันเอง ได้แก่ การฉ้อฉลคดโกงระหว่างคู่ค้าคู่สัญญา การที่พนักงานผู้บริหารโกงบริษัท และการที่ผู้บริหารหรือผู้ถือหุ้นใหญ่ฉ้อฉลเอาเปรียบผู้ถือหุ้นอื่น ซึ่งในการทุจริตประเภทนี้มักจะมีผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงคอยตรวจสอบปกป้องผลประโยชน์ตน และมีกระบวนการทางกฎหมายทั้งทางแพ่งและทางอาญาเป็นเครื่องมือในการระงับกำกับและตัดสินข้อพิพาทต่างๆ ซึ่งจะเป็นจุดเริ่มต้นส่วนหนึ่งของการทุจริตคอร์รัปชั่นในกระบวนการยุติธรรมที่ผมจะได้กล่าวถึงต่อไป

อย่างไรก็ดี การทุจริตในภาคเอกชนด้วยกันเอง ที่ทำให้เกิดความเสียหายในวงกว้างอีก 2 ประเภท อันได้แก่การจัดจำหน่ายสินค้าบริการที่ไม่ได้มาตรฐาน หรือการหลอกลวงผู้บริโภค เช่น แชร์ลูกโซ่ การรับหางานเท็จ หรือการที่ผู้ถือหุ้นใหญ่ หรือผู้บริหารบริษัทมหาชนหลอกลวงเอาเปรียบผู้ถือหุ้นอื่น โดยการใช้ข้อมูลภายใน หรือวิธีการอื่นก็เป็นเรื่องที่ภาครัฐจำเป็นจะต้องมีกฎระเบียบและการบังคับใช้ ที่ต้องปรับปรุงพัฒนาอีกมากผ่านกระบวนการคุ้มครองผู้บริโภคและนักลงทุน

1.2) การทุจริตโดยการเบียดบังทรัพย์สินของรัฐโดยตรง ได้แก่ การฉ้อฉลงบประมาณแผ่นดินโดยตรง หรือการจัดการถ่ายโอนทรัพย์สินและทรัพยากรสาธารณะเป็นของตน ตัวอย่างเช่น การที่ผู้มีอำนาจจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินส่วนหนึ่ง จัดการให้ตนและพรรคพวกได้สิทธิซื้อที่ดินของสำนักงานพระคลังข้างที่ได้ในราคาถูกในช่วงต้นทศวรรษที่ 2480 การโกงเงินช่วยเหลือต่างประเทศในช่วงต้นพุทธศตวรรษที่ 25 และที่ยังแพร่หลายอยู่มากในปัจจุบัน ได้แก่ การออกใบรับรองสิทธิหรือโฉนดที่ดินสาธารณะ ให้แก่ตนเองและพรรคพวกอย่างไม่ถูกต้อง ซึ่งกฎระเบียบและพัฒนาการของกระบวนการทางสังคม สามารถติดตามตรวจสอบและระงับยับยั้งกิจกรรมประเภทนี้ได้ดีขึ้นตามสมควร

1.3) การที่ภาคเอกชนจ่ายสินบนให้กับผู้มีอำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ตน เป็นประเภทที่ผมมีความเห็นว่าระบาดกว้างขวาง และสร้างความเสียหายให้แก่ระบบเศรษฐกิจและสังคมมากที่สุดในปัจจุบัน กล่าวคือ เป็นการร่วมมือกันทั้งสองฝ่าย ที่จะฉ้อฉลเอาประโยชน์สาธารณะไปแบ่งปันกัน ซึ่งหากดูตามลักษณะกิจกรรมก็พอจะแบ่งทุจริตประเภทนี้ได้อีกเป็น 3 ประเภทย่อย

– การซื้อหาความได้เปรียบในการแข่งขัน คือการที่ภาคเอกชนจ่ายเงินมิชอบเพื่อให้ตนได้เปรียบในการแข่งขัน โดยไม่ต้องเพิ่มประสิทธิภาพที่แท้จริง ซึ่งหลักการใหญ่ๆ ก็คือ การกีดกันไม่ให้มีการแข่งขันสมบูรณ์ในวงกว้าง ตามอุดมการณ์ทุนนิยมเสรี เช่น การล็อคเสป็คหรือการฮั้วราคาในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐและรัฐวิสาหกิจ ที่ระบาดอยู่ทั่วทุกหย่อมหญ้าในปัจจุบัน การให้ใบอนุญาตพิเศษหรือการให้สัมปทานสำหรับกิจการผูกขาด หรือมีคู่แข่งน้อยราย หรือเพื่อใช้ทรัพยากรสาธารณะโดยไม่มีกระบวนการแข่งขันสมบูรณ์ หรือกระบวนการควบคุมไม่ให้ได้ประโยชน์เกินควร

ซึ่งทุจริตประเภทนี้ ผมเห็นว่าเป็นประเภทที่มีปริมาณวงเงินสูงสุด และก่อความเสียหายให้แก่เศรษฐกิจและสังคมมากที่สุด ลองคิดดูว่า การจัดซื้อจัดจ้างและการลงทุนของภาครัฐและรัฐวิสาหกิจปีหนึ่งๆ มีปริมาณกว่า 2 ล้านล้านบาท หรือเกือบร้อยละ 20 ของรายได้ประชาชาติ หากมีการทุจริตเพียงร้อยละ 10 ซึ่งเป็นตัวเลขที่สังคมส่วนใหญ่เชื่อว่าเป็นการประเมินขั้นต่ำ ก็เป็นเงินถึง 200,000 ล้านบาทต่อปีแล้ว ยังไม่นับรวมถึงประโยชน์ไม่ควรได้ที่เกิดจากใบอนุญาต และสัมปทานต่างๆ จนมีผู้กล่าวว่า มหาเศรษฐีไทย 8 ใน 10 คน มีส่วนเกี่ยวข้องในทุจริตประเภทนี้ไม่มากก็น้อยไม่ทางตรงก็ทางอ้อม

– การซื้อหาความสะดวก ได้แก่ การที่ประชาชนและภาคเอกชนแทบจะทุกคน ซึ่งมีความจำเป็นที่จะต้องได้รับการอนุญาต หรือได้รับบริการจากภาครัฐจำเป็นที่จะต้องจ่ายค่าน้ำร้อนน้ำชา เพื่อไม่ให้เกิดอุปสรรคหรือต้นทุนที่สูงเกินไปในการดำรงชีวิตหรือดำเนินกิจการ ทั้งนี้เกิดจากการที่มีกฎระเบียบวิธีปฎิบัติที่ซับซ้อน ยุ่งเหยิง ขาดประสิทธิภาพ มีการให้อำนาจในการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ หลายๆ กระบวนการเปิดโอกาสให้ผู้ที่จ่ายสินบนสามารถได้รับความสะดวกรวดเร็วหรือมีค่าใช้จ่ายที่ต่ำกว่า

แม้ว่าในระยะที่ผ่านมา หลายหน่วยงานจะได้ปรับปรุงกระบวนการ วิธีการ ให้โปร่งใสและมีประสิทธิภาพขึ้น เช่น การให้เอกชนรับช่วงงานบริการ ซึ่งพิสูจน์แล้วว่ามีประสิทธิภาพรวดเร็วและต้นทุนต่ำกว่ามาก ก็ยังมีงานบริการอีกมากที่ผู้ใช้บริการยังต้องจ่ายค่าน้ำร้อนน้ำชากันแทบทั่วทุกตัวตน เช่น งานขออนุญาตก่อสร้างต่างๆ งานระเบียบพิธีการศุลกากร งานสรรพากร งานตำรวจ งานทะเบียนต่างๆ งานแปลงสัญชาติคนต่างด้าว เป็นต้น

ทั้งนี้ การคอรัปชั่นประเภทนี้มีจำนวนรายการมากและกว้างขวางที่สุด แทบจะในทุกๆ ระบบราชการ ซึ่งส่วนมากผู้จ่ายไม่ได้มีเจตนาที่ชั่วร้ายใดๆ แต่เหมือนถูกขู่กรรโชกให้เข้าร่วมกระบวนการ ทั้งนี้ เป็นสินบนที่ไม่มีประโยชน์ในการเพิ่มคุณค่าทางเศรษฐกิจใดๆ มีแต่ภาระต้นทุนที่ไม่จำเป็น

– การซื้อหาความไม่ผิด และการจ่ายสินบนเพื่อบิดเบือนกระบวนการยุติธรรม ซึ่งคือการที่ผู้ทำผิดหรือละเมิดกฎหมายสามารถให้สินบนเพื่อให้ตนพ้นผิดได้ หรือได้รับการตัดสินที่เป็นประโยชน์โดยมิควรในกระบวนการทางกฎหมาย ซึ่งเป็นที่รับรู้โดยทั่วไปว่ามีข้อบกพร่องรั่วไหลมากมายในระบบตำรวจ อัยการ และศาล จนในบางครั้ง ผู้ที่ไม่ได้ทำความผิดยังอาจจะต้องจ่ายสินบน เพื่อให้พ้นจากกระบวนการซึ่งนำความยุ่งยาก และอันตรายต่อกิจการและสวัสดิภาพส่วนตน

2. กลยุทธ์การคอรัปชั่น

ในหัวข้อต่อไป ผมจะขอกล่าวถึงกลยุทธ์การคอรัปชั่น ซึ่งจะเห็นได้ว่า ถึงแม้นโยบายปราบคอรัปชั่นจะเป็นนโยบายสำคัญตลอดมาทุกยุคทุกสมัย มีความพยายามในการสร้างกระบวนการป้องกันและปราบปราม รวมทั้งจัดสรรทรัพยากรไม่น้อยเพื่อการนี้ แต่ข้อเท็จจริงกลับมีการคอรรัปชั่นมากขึ้นและกว้างขวางขึ้น ทั้งนี้เพราะทั้งผู้ให้และรับสินบนมีการพัฒนากลยุทธ์ต่างๆ มากขึ้นและลึกซึ้งขึ้นยิ่งกว่าเดิม ในที่นี้ ผมจะขอวิเคราะห์ถึงกลยุทธกว้างๆ 3 ประการ ที่ใช้กันแพร่หลายในปัจจุบัน

2.1 ได้กระจุก–เสียกระจาย กลยุทธ์แรกคือใช้หลักการที่ว่า เมื่อไม่มีผู้รู้สึกเสียหายย่อมไม่มีผู้ร้องเรียน และมีแรงจูงใจในการป้องกันปราบปรามน้อย การทุจริตที่กระจายต้นทุนความเสียหายไปได้ทั่ว เช่น ทุจริตจากงบประมาณลงทุนหรือจัดซื้อจากส่วนกลาง ภาระจะกระจายสู่ประชาชนทุกคน จนไม่รู้สึกถึงความเสียหายร้ายแรงอื่นๆ เช่น ถ้าทุจริต 6,500 ล้านบาท จากงบประมาณส่วนกลาง ทุกคนจะเสียหายเพียงคนละ 100 บาท น้อยเสียจนไม่รู้สึกถึงผลกระทบอื่นๆ

จะเห็นได้ว่า เรื่องคอรัปชั่นที่มีการร้องเรียน มักจะเกิดจากการที่มีผู้เสียหายโดยตรงเพียงกลุ่มเล็ก เช่น การปล้นชิงทรัพยากรสาธารณะในชุมชน การทุจริตที่ผู้ใช้บริการต้องแบกรับภาระโดยตรง หรือการทุจริตที่มีลักษณะพยายาม “กินรวบ” ทำให้ธุรกิจอื่นๆ ที่แข่งขันอยู่ถูกกีดกันออกจากการแข่งขันอย่างสิ้นเชิง ทั้งๆ ที่ในหลายครั้ง ธุรกิจที่ร้องเรียนเคยมีช่องทางจ่ายสินบนแต่ถูกตัดขาดช่องทางเหล่านั้นเสีย

ทั้งนี้ เราจะเห็นได้ว่า ในปีหนึ่งๆ สำนักงาน ปปช. ได้รับเรื่องร้องเรียนเพียงปีละ 3,000 เรื่อง ทั้งๆ ที่ทุกคนทราบดีว่ามีการคอรัปชั่นทั่วประเทศมากกว่า 3,000 ครั้ง ในทุกๆ ชั่วโมง ทั้งในและนอกเวลาราชการ จนประมาณได้ว่ามากกว่าร้อยละ 99 ของการคอรัปชั่น ไม่มีการร้องเรียนและไม่มีการสอบสวน

นอกจากนี้ นักทุจริตที่เชี่ยวชาญเป็นอัจฉริยะ ยังสามารถประยุกต์วิธี “แจกกระจุก” เพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจและโอกาสในการทุจริต เช่น การจ่ายเงินซื้อตำแหน่ง ซื้อเสียง การที่ภาคเอกชนจ่ายเงินสนับสนุนนักการเมืองที่มีโอกาสสร้างช่องทางธุรกิจให้ตน ตลอดจนการที่นักการเมืองสามารถใช้อิทธิพลเบียดเบียนงบประมาณจากภาคส่วนอื่น มาพัฒนาท้องถิ่นตนจนเกินสมควร

ผมเคยเห็นป้ายขนาดใหญ่ของประชาชนหมู่บ้านหนึ่งในภาคอีสาน กราบขอบพระคุณนักการเมืองท่านหนึ่งที่จัดสรรงบประมาณมาพัฒนาถนน และสาธารณูปโภคให้ ทั้งๆ ที่ปลายทางของถนนเส้นนั้นเป็นสนามกอล์ฟ และโรงแรมขนาดใหญ่หรูหราของนักการเมืองท่านนั้น

2.2 “ได้วันนี้ เสียวันหน้า” ซึ่งนำมาจากหลักเกณฑ์ที่ว่า การทุจริตที่ไม่ส่งผลเสียในทันทีย่อมมีโอกาสที่จะถูกต่อต้าน หรือถูกตรวจสอบ ป้องกันปราบปรามได้น้อยกว่า เช่น การลงทุนขนาดใหญ่ในภาครัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ที่มีการตัดค่าเสื่อมราคาระยะยาว สามารถกล่าวอ้างคาดคะเนถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและสังคม โดยยากที่จะพิสูจน์ผลในระยะสั้น โดยผลักภาระต้นทุนความเสียหายให้แก่ผู้เสียภาษีในอนาคตผ่านกระบวนการหนี้สาธารณะ หรือให้แก่ผู้ใช้บริการในอนาคตผ่านโครงสร้างการผูกขาดของรัฐและรัฐวิสาหกิจ ในบางครั้ง สามารถจ้างผู้เชี่ยวชาญกำมะลอมาช่วยยืนยันข้อมูลในการศึกษาความเป็นไปได้ เพื่อผลักดันโครงการที่ไม่มีความคุ้มค่าแท้จริง ตัวอย่างเช่น การลงทุนในโครงการขนส่งสาธารณะ ที่มีการคาดคะเนว่าจะมีผู้ใช้บริการวันละหลายหมื่นคน ในขณะที่เมื่อแล้วเสร็จมีผู้ใช้บริการจริงวันละไม่กี่พันคน แล้วก็ไม่มีการตรวจสอบย้อนหลัง กลับขอลงทุนเพิ่มโดยข้ออ้างต่างๆ นานา

การอนุมัติงบประมาณซ่อมสนามบินดอนเมืองกว่า 1,000 ล้านบาท อย่างรีบด่วน ทั้งๆ ที่ไม่มีแผนใช้งานที่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โดยในปัจจุบันขาดทุนกว่าเดือนละ 20 ล้านบาท การจัดซื้อจัดจ้างในส่วนของถาวรวัตถุที่ราคาสูงเกินจริงหรือไม่จำเป็น ของหน่วยงานต่างๆ ก็จะมีลักษณะตามนี้จำนวนมากในทางการเงิน

การลงทุนระยะยาวเพิ่มเกินจริง เช่น สนามบินที่ควรสร้างด้วยเงิน 100,000 ล้าน เราลงทุนเสีย 120,000 ล้าน ก็ไม่ทำให้ความเป็นไปได้ทางการเงินลดน้อยลงมากนัก ต้นทุนความเสียหายที่เกิดจะถูกตัด “ค่าเสื่อมราคา” ระยะยาวหลายสิบปีจนไม่เกิดความรู้สึกในทันที

นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน)

2.3 กลยุทธสุดท้ายที่ผมจะขอกล่าวถึงคือ การกำเนิดของกลไกตัวแทน ตัวกลาง ผู้ประสานงานการทุจริต ที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะ และเป็นการถาวร สามารถปรับตัวสนองความต้องการในการคอรัปชั่นให้แก่ทุกขั้วอำนาจการเมืองได้อย่างทั่วถึง

จะเห็นได้ว่า ถึงจะมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจในทางการเมือง ในปัจจุบันก็ไม่ค่อยมีความจำเป็นในการรื้อถอนกระบวนการคอรัปชั่นแล้วจัดตั้งใหม่ เอเย่นต์ก็ยังคงเป็นเจ้าเดิมๆ ห้างหุ้นส่วนจำกัดเดิมๆ ข้าราชการรายเดิม หน่วยธุรกิจถาวรประเภทนี้เกิดขึ้นจำนวนมากและเป็นปัญหา ‘ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ’ ที่รุนแรง เพราะใช้ทรัพยากรจำนวนมาก โดยไม่ได้สร้างคุณค่าทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นเลย แต่เอาส่วนแบ่งค่าตอบแทนในสัดส่วนที่สูง ตัวอย่างเช่น การจัดซื้อจัดจ้างด้านสารสนเทศ ซึ่งเป็นทรัพย์สินไม่มีตัวตน ยากจะประเมินมูลค่าได้ ที่บริษัทเจ้าของเทคโนโลยี่และทรัพย์สินทางปัญญาระดับโลกหลายๆ แห่ง ไม่ได้เข้าทำสัญญาซื้อขายโดยตรงกับภาครัฐเลย ทั้งที่หน่วยงานรัฐจัดหาระบบประเภทนี้ปีละหลายๆ หมื่นล้านบาท และเป็นภาคที่มีข่าวลือที่ทุกคนเชื่อว่าเปอร์เซ็นต์คอรัปชั่นสูงที่สุด เป็นหลายๆ สิบเปอร์เซ็นต์ทีเดียว

3. โทษของคอรัปชั่น

แทบทุกคนรู้ว่าคอรัปชั่นเป็นเรื่องชั่วร้าย เป็นความผิดทั้งทางด้านคุณธรรมและจริยธรรม แต่ดูเหมือนการปลูกจิตสำนึกในบาปบุญคุณโทษตามค่านิยมวัฒนธรรมและศาสนาดูจะไม่ได้ผล เนื่องด้วยผลประโยชน์ที่มหาศาล และค่านิยมที่เชื่อว่าการ “แก้กรรม” สามารถทำได้ โกงแล้วก็ไปสร้างวัด สร้างพระ ก็น่าจะหายกันไป อย่างไรเสีย ผู้คนก็จะนิยมยกย่องผู้ที่มีอำนาจและมั่งคั่งเสมอไป

ผมมีความเชื่อว่า การจะต่อสู้กับคอรัปชั่นให้ได้ผล สังคมจะต้องรับรู้รายละเอียดในโทษของคอรัปชั่นอย่างแจ้งชัดเท่านั้น จึงจะสามารถผนึกสรรพกำลังในการทำสงครามระยะยาวได้ ในที่นี้ผมจะขอเรียบเรียงถึงโทษมหันต์ของคอร์รัปชั่น 6 ประการ ดังต่อไปนี้

1. ความไม่มีประสิทธิภาพของนโยบายการคลัง ในทางเศรษฐศาสตร์ นโยบายการคลังคือการเคลื่อนย้ายทรัพยากรจากภาคส่วนที่มั่งคั่งกว่าไปสู่ภาคอื่นๆ ซึ่งเป็นการกระจายรายได้และลดความเหลื่อมล้ำ จากภาคส่วนที่จำเป็นน้อยกว่าสู่ภาคส่วนที่จำเป็นมากกว่า เช่น บริการสาธารณะและสวัสดิการสังคมจากอนาคตมาใช้แก้ปัญหาปัจจุบัน อาทิ การแก้วิกฤตโดยกู้ยืมจากหนี้สาธารณะ ถ้าพิจารณาจากขนาดของงบประมาณ ทั้งรัฐและรัฐวิสาหกิจจะรวมเกินกว่า 1 ใน 3 ของรายได้ประชาชาติ การคอรัปชั่นนอกจากทำให้ทรัพยากรส่วนนี้รั่วไหลไม่เกิดประโยชน์ตามสมควรแล้ว ยังทำให้เกิดการบิดเบือนการตัดสินใจในนโยบายการคลัง ทำให้ทรัพยากรภาครัฐซึ่งเป็นทรัพยากรที่ใหญ่ที่สุดของประเทศ ถูกจัดสรรและใช้งานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ จนบางครั้งก็เป็นต้นเหตุของวิกฤตร้ายแรงต่างๆ ในอนาคต

2. คุณภาพและต้นทุนของบริการพื้นฐาน โดยเหตุที่รัฐเป็นผู้รับผิดชอบบริการพื้นฐานสาธารณะแทบทั้งหมด การที่มีการคอรัปชั่นอย่างกว้างขวางในทุกภาคส่วน ทำให้บริการพื้นฐานมีคุณภาพต่ำ ปริมาณไม่เพียงพอ และมีต้นทุนสูง ทำให้ระบบเศรษฐกิจไม่มีประสิทธิภาพในการแข่งขัน

3. ทำให้เกิดการเบี่ยงเบนของการจัดสรรทรัพยากรในภาคเอกชน เนื่องด้วยคอรัปชั่นขนาดใหญ่มักเกิดขึ้นในภาคที่ไม่ใช่สินค้าบริการในตลาดโลก หรือที่เรียกว่า Non-Tradables ซึ่งอำนาจรัฐสามารถเอื้อประโยชน์ได้มากเพราะช่วยกีดกันการแข่งขันได้ ซึ่งจะทำให้เกิดกำไรอย่างมาก ทำให้ทรัพยากรจำนวนมากไหลเข้าสู่ภาคนี้เกินสมควร ทั้งทรัพยากรเงินทุนและทรัพยากรบุคคลที่มีคุณภาพ คือ ฉลาด เก่ง แต่ไม่มีสำนึกคุณธรรม จะเห็นได้ว่ามหาเศรษฐีไทยจำนวนมากอยู่ในภาคส่วนนี้ดังได้กล่าวมาแล้ว และอัจฉริยะจำนวนไม่น้อยจะมีอาชีพที่เกี่ยวข้อง เช่น การเมืองภาคสกปรก และลอบบี้ยิสต์เป็นต้น

4. โทษใหญ่อีกประการหนึ่งคือ การบั่นทอนศักยภาพการแข่งขันของประเทศโดยรวม ดังที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า ประเทศไทยถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนามากว่า 50 ปี ตั้งแต่มีนิยามคำนี้ ถึงแม้จะมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมกว่า 10 แผน แต่ก็ก้าวหน้ามาได้แค่ครึ่งทาง ถ้านับตามนิยามรายได้ประชาชาติต่อคนต่อปี ผมมั่นใจว่าคอรัปชั่นเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดของการพัฒนา เพราะนอกจากจะมีโทษตามที่กล่าวมาแล้วทั้ง 3 ประการ ยังทำให้ภาคเอกชนขาดการพัฒนา เช่น การที่มีช่องทางมากมายที่จะซื้อหาความได้เปรียบหรือกีดกันการแข่งขัน โดยที่ไม่ต้องพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพแท้จริง ทำให้ขาดแรงกดดันและความจำเป็นในการพัฒนาปรับปรุงคุณภาพของสินค้าและบริการ รวมทั้งการค้นหานวัตกรรมใหม่ๆ ซึ่งเป็นสาเหตุให้เอกชนไทยมีงบประมาณการลงทุนในการวิจัยและพัฒนาต่ำที่สุดประเทศหนึ่ง เพราะการซื้อหาความได้เปรียบย่อมมีความแน่นอนกว่า และมีความเสี่ยงน้อยกว่าการลงทุนในการวิจัยและพัฒนามาก

หรือการที่ภาคเอกชนไทยได้ชื่อว่ามี Home Bias สูงที่สุดประเทศหนึ่ง กล่าวคือ มีการลงทุนนอกประเทศซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่จะกดดันให้พัฒนาศักยภาพ และยังช่วยให้เกิดการกระจายรายได้ในประเทศ ก็เพราะไม่สามารถหาช่องทางซื้อหาความได้เปรียบในการแข่งขันได้ในประเทศอื่น

ไม่เคยมีประเทศใดๆ ในโลกที่สามารถก้าวพ้น “กับดักการพัฒนา” ได้เลย หากไม่สามารถปรับปรุง “ดัชนีภาพลักษณ์คอรัปชั่น” ให้สูงเกินกว่า 5.0 ซึ่งในปัจจุบันของเราอยู่ที่ 3.4

ผมขอยกตัวอย่างประเทศมาเลเซียที่มีนโยบาย แผนงาน และยุทธศาสตร์ ที่ชัดเจนที่มุ่งมั่นจะก้าวพัน ‘กับดักการพัฒนา’ สู่การเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วให้ได้ภายในปี 2020 และแน่นอนครับ หนึ่งในนโยบายที่สำคัญที่สุดคือ จะต้องขจัดคอรัปชั่นให้หมดไป

สำหรับประเทศไทย ถ้าเรายังพัฒนาในลักษณะนี้ในอัตรานี้ อีก 20 ปี เราจะสามารถอยู่ในระดับเดียวกับมาเลเซียปัจจุบัน และอีกประมาณ 50 ปี คือหลังพุทธศักราช 2600 เราน่าจะบรรลุเป้าหมายการเป็นประเทศพัฒนา

5. ความเหลื่อมล้ำในสังคมซึ่งเป็นปัญหายิ่งใหญ่ในปัจจุบัน ก็มีสาเหตุไม่น้อยที่มาจากการคอรัปชั่น การที่เราไม่ปรับปรุงศักยภาพในการแข่งขัน ทำให้ภาคเศรษฐกิจจำเป็นต้องไปกดเงินเดือน ค่าจ้าง ราคาสินค้าเกษตร ซึ่งผู้รับเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ เมื่อ 20 ปีที่แล้ว ประเทศจีนได้ชื่อว่ามีค่าแรงต่ำกว่าครึ่งของเรา แต่ในปัจจุบันแทบทุกเขตทุกมณฑลมีค่าแรงที่สูงกว่า และรายได้ประชาชาติต่อคนของจีนจะแซงหน้าเราอย่างแน่นอนในปีนี้

นอกจากนั้น การที่ความได้เปรียบ ความสะดวก และความไม่ผิด สามารถซื้อหาได้สำหรับคนบางกลุ่มบางพวก ทำให้เกิดสังคมหลายมาตรฐาน มีส่วนสำคัญที่ทำให้ทรัพยากรและโอกาสไม่ได้รับการกระจายอย่างทั่วถึง

6. ในส่วนของความแตกแยกในสังคมไทย ซึ่งนอกจากจะเกิดจากความเหลื่อมล้ำแล้ว การที่มีคนกลุ่มใหญ่ใช้ความพยายามทุกวิถีทาง ที่จะพยายามเข้าถึงหรือได้มาซึ่งอำนาจรัฐ โดยไม่คำนึงถึงวิธีการและต้นทุนที่ใช้ เนื่องจากมีผลตอบแทนที่สูงคุ้มค่า ก็เป็นรากฐานสำคัญประการหนึ่งของปัญหาความแตกแยกอย่างรุนแรงที่เราเผชิญอยู่ แม้แต่ปัญหาในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็มีสาเหตุไม่น้อยที่มาจากการคอรัปชั่น

“ผมขอบังอาจพยากรณ์ว่า ถ้ากลุ่มการเมืองและกลุ่มประชาชนที่พยายามต่อสู้กับกลุ่มคนที่พวกเขาให้คำนิยามว่า “เป็นพวกอำมาตย์” ที่เคยกุมอำนาจทรัพยากรและความได้เปรียบตลอดมา ประสบความสำเร็จ พวกเขาก็จะได้เผชิญกับเครือข่ายกลุ่มใหญ่กลุ่มใหม่ ที่ถูกผูกเชื่อมอยู่ด้วยผลประโยชน์คอรัปชั่น นอกเสียจากว่า การต่อสู้กับคอรัปชั่นควบคู่กันไปอย่างได้ผลเท่านั้น จึงจะนำสังคมเราเข้าสู่ภาวะอุดมการณ์ได้จริง”

ผมไม่ได้กำลังกล่าวหาว่านักการเมืองและข้าราชการทุกคนทุกกลุ่มเป็นคนไม่ดี แต่ทุกคนรู้ดีว่า ในวันนี้เรายากแม้แต่จะพูดว่า นักการเมืองส่วนใหญ่เป็นคนดี ไม่เคยข้องแวะหรือได้รับผลประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมจากการคอร์รัปชั่นเลย

แน่นอนว่าโทษของคอรัปชั่นทั้ง 6 ข้อที่ผมกล่าวมายังไม่ได้ครอบคลุมครบถ้วน ยังมีโทษอื่นๆ อีกมากซึ่งทำให้เราแน่ใจได้ว่า การคอร์รัปชั่นเป็นต้นเหตุสำคัญอย่างหนึ่งของปัญหาทั้งมวลที่ประเทศเราเผชิญอยู่

4. ประโยชน์ของคอรัปชั่น…ภาพหลอนในระยะสั้น

การที่คนจำนวนไม่น้อยเชื่อว่าคอรัปชั่นมีประโยชน์ สามารถสร้างความเจริญได้บ้าง เนื่องจากในระยะสั้นจะทำให้เกิดการลงทุนและการบริโภค มีการจ้างงานเพิ่มขึ้นจนเกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น การที่เราอนุมัติงบประมาณพิเศษ 350,000 ล้านบาท เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตน้ำท่วม โดยใช้ทรัพยากรอนาคตผ่านกระบวนการหนี้สาธารณะ ก็จะทำให้เกิดการขยายตัว การลงทุน การบริโภคในระยะสั้น ในทางเศรษฐศาสตร์เศรษฐกิจจะขยายตัวเท่ากับ 350,000 ล้าน หักด้วยส่วนที่นำเข้าหรือมากกว่าร้อยละ 3 ของรายได้ประชาชาติต่อปีในปัจจุบันเลยทีเดียว ทั้งที่ยังไม่รวมส่วนที่จะมีการลงทุนและจับจ่ายใช้สอยต่อเนื่องเป็นทวีคูณ สมมุติว่าถึงจะมีการคอรัปชั่นสัก 100,000 ล้านบาท ส่วนนั้นก็จะถูกนับว่าเป็นรายได้ประชาชาติไปด้วย แม้ว่าจะถูกเล็ดรอดไปอยู่ในตู้เสื้อผ้าใครก็ตาม

อีกประการหนึ่ง การที่ภาคเอกชนสามารถซื้อหาความได้เปรียบได้ ก็จะทำให้มีการลงทุนมากเกินสมควร ทำให้มีการเพิ่มผลผลิต การจ้างงาน และการบริโภคในระยะสั้นเกิดขึ้นได้ ในบางครั้งที่เราเคยโชคดีมีรัฐบาลที่มีการคอรัปชั่นน้อย นักธุรกิจบางกลุ่มถึงกับบ่นว่า “อย่างนี้ค้าขายไม่ได้”

อย่างไรก็ดี การลงทุนและการใช้จ่ายของทั้งภาครัฐและเอกชนในลักษณะดังกล่าว แม้จะเกิดผลดีในระยะสั้น แต่ย่อมเป็นภาระในอนาคต ซึ่งจะส่งผลเสียหายร้ายแรงหลายเท่าทวีคูณ เกิดเป็นปัญหาสะสมจนยากที่จะแก้ไขได้ เป็นวิบากกรรมของผู้คนในรุ่นต่อๆ ไปที่จะต้องมารับภาระชดใช้

5. การต่อสู้กับคอรัปชั่น…ความหวังของชาติ

ในหัวข้อสุดท้าย ผมจะขอเสนอถึงมาตรการต่างๆ ที่สังคมทุกภาคส่วนจะร่วมกันผนึกสรรพกำลัง ที่จะทำสงครามระยะยาวในการต่อสู้ป้องกัน ปราบปราม เพื่อขจัดภัยคอรัปชั่นที่กัดกินทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจและสังคมเราอยู่

นับเป็นนิมิตหมายที่ดี ที่ในปัจจุบันมีการตื่นตัวอย่างมากในเรื่องนี้ มีการจัดตั้งภาคีเครือข่ายที่มีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง และมีการดำเนินการที่คืบหน้ามาตามลำดับ ทำให้เกิดความหวังว่า เรามีโอกาสที่จะต่อสู้และชนะสงครามนี้ในอนาคต เหมือนกับที่หลายๆ ประเทศเคยประสบความสำเร็จมาแล้ว

ตามยุทธศาสตร์ของเครือข่าย ซึ่งแบ่งกลยุทธออกเป็น 3 ส่วนคือ ปลูกฝัง ป้องกัน และปราบปราม ซึ่งผมมีความเห็นด้วยและชื่นชมอย่างยิ่ง แต่ถ้าดูจากผลที่เกิด จะเห็นว่ายังคงเป็นระยะเริ่มต้นเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น ในด้านการปราบปราม เรามีพระราชบัญญัติ ป.ป.ช. ตั้งแต่ปี 2542 มีการจัดตั้งสำนักงาน มีการจัดสรรงบประมาณโดยเริ่มจากปีละ 200 ล้านบาทในระยะเริ่มต้น จนถึง 1,100 ล้านบาทต่อปีในปัจจุบัน โดยข้อมูลในปี 2553 มีเรื่องร้องเรียนเพียง 2,211 เรื่องต่อปี และมีการชี้มูลดำเนินคดีเพียงปีละไม่เกิน 75 เรื่อง ซึ่งน่าจะต่ำกว่าร้อยละ 0.001 ของรายการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งค่อนข้างชัดเจนว่าจะต้องแก้ไขปรับปรุงกลยุทธวิธีการอีกมาก ถ้าหวังจะให้มีผลแท้จริงในวงกว้าง

มาตรการที่จะนำเสนอนี้ หลายๆ อย่างก็มีการดำเนินการอยู่แล้ว โดยอาจจะเพียงปรับปรุงเพิ่มเติมเพื่อให้มีความเข้มข้นชัดเจนขึ้น ส่วนใหญ่ผมคงจะเสนอในระดับโครงสร้าง ซึ่งคงต้องนำไปศึกษาวิจัยเพิ่มเติมเพื่อนำไปสู่รายละเอียดภาคปฏิบัติอีกต่อไป

มาตรการแรก คือการเปลี่ยนทัศนคติของสังคม ซึ่งคงจะอยู่ในส่วนของ ยุทธศาสตร์ “ปลูกฝัง” ที่ดำเนินอยู่ทุกวันนี้ เรื่องสำคัญที่สุดในการที่จะเปลี่ยนวัฒนธรรมฝังรากจนกลายเป็นวิถีชีวิตของคนส่วนใหญ่ไปแล้ว จะต้องเปลี่ยนทัศนคติที่ยอมรับ หรือวางเฉยกับความชั่วร้ายที่เกิดขึ้น ให้เป็นการปฏิเสธและต่อต้านให้จงได้ หากสังคมส่วนใหญ่ไม่มีฉันทานมติในทางเดียวกัน การชนะสงครามกับคอรัปชั่นย่อมเป็นไปไม่ได้เลย มาตรการสร้างเสริมคุณธรรมจริยธรรมเพียงด้านเดียวดูจะไม่ได้ผล ลองคิดดูว่าถ้าสามารถทำให้คนร้อยละ 80 เป็นคนดี ไม่ให้หรือรับสินบน ก็ยังคงเหลืออีกกว่า 12 ล้านคน ที่อาจพร้อมจะตักตวงผลประโยชน์มิชอบต่อไป

ในโลกทุนนิยมทุกวันนี้ เป็นที่พิสูจน์แล้วว่าความเห็นแก่ตัว มีพลังและประสิทธิผลมากกว่าความเห็นแก่สังคมมากนัก ประเด็นอยู่ที่ว่า จะทำอย่างไรที่จะสร้างกฎเกณฑ์และกลไก ที่กำกับให้ความเห็นแก่ตัวนั้นมีขอบเขตที่ไม่สามารถเบียดเบียนเอาเปรียบผู้อื่นได้ การสร้างพลังของสังคมในเรื่องนี้ จะต้องใช้วิธีการให้ประชาชนเข้าใจในโทษของการทุจริตคอรัปชั่น และผลลบอย่างร้ายแรงที่จะเกิดขึ้นจนถึงตนเองอย่างถ่องแท้

โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับประโยชน์ในระยะสั้นบ้าง จากการแจกกระจุกดังกล่าวแล้ว ต้องเปลี่ยนทัศนคติของคนส่วนใหญ่จากการแค่ “ไม่ทำชั่ว” ให้เป็น “ไม่ยอมให้มีการทำชั่ว” ให้จงได้

มาตรการที่สอง การกระจายอำนาจรัฐ ซึ่งนอกจากมีประโยชน์มากในมิติอื่นๆ แล้ว ยังจะมีส่วนช่วยลดการคอรัปชั่นได้มาก โดยเฉพาะการกระจายอำนาจในการกำหนดงบประมาณการจัดสรรและควบคุมการใช้ทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น เพราะจะเกิดแรงจูงใจให้ประชาชนในท้องถิ่น ติดตามดูแลตรวจสอบไม่ให้มีการรั่วไหล เนื่องจากมีส่วนได้เสียโดยตรง เป็นการขจัดเงื่อนไขของกลยุทธ “ได้กระจุก-เสียกระจาย”

เราเคยมีประสบการณ์ที่ไม่ดีมาบ้างจาก อบจ. และ อบต. บางแห่ง จนถึงกับเคยมีผู้กล่าวว่า การกระจายอำนาจเป็นการกระจายคอรัปชั่นให้กว้างขวางลึกซึ้งยิ่งขึ้น แต่เราก็มีประสบการณ์ที่ดีจากองค์กรท้องถิ่นอีกหลายแห่ง จนน่าจะนำมาศึกษาวิจัยพัฒนา ปรับปรุง และประชาสัมพันธ์จนเกิดมาตรฐานที่ดีโดยทั่วไป

มาตรการที่สาม ขจัดเงื่อนไขที่เอื้อให้มีการทุจริต ได้แก่ ลดขั้นตอนในระบบราชการและแก้ไขระเบียบปฏิบัติที่ยุ่งยากซับซ้อน โดยเฉพาะที่อนุญาตให้มีการใช้วิจารณญาณของผู้มีอำนาจ มีการ outsource งานบริการให้แก่เอกชนให้มากที่สุด ซึ่งหลายหน่วยงานเคยใช้ได้ผลมาแล้ว มีการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ หรือที่เรียกว่า Service Level Agreement ของการให้บริการประชาชนในทุกๆ เรื่อง มีช่องทางให้ประชาชนร้องเรียนได้อย่างสะดวก และมีกระบวนการแก้ไขที่มีประสิทธิภาพและรวดเร็วเมื่อเกิดสิ่งที่ไม่ปกติขึ้น เพื่อขจัดเงื่อนไขการ “ซื้อความสะดวก”

หลายๆ ประเทศแม้แต่อินโดนีเซีย ก็มีการ outsource งานสำคัญ เช่น งานศุลกากร ให้กับเอกชน ทั้งนี้จะต้องไม่ออกกฎระเบียบที่ไม่แน่ใจว่ามีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น เช่น กรณีที่ ป.ป.ช. ออกกฎให้เอกชนที่มีการค้าขายกับภาครัฐเกินสองล้านบาท ต้องจัดทำบัญชีและรายงานเฉพาะส่งต่อกรมสรรพากร ซึ่งถ้าพิจารณาให้ดีจะเห็นว่าไม่น่าจะช่วยลดคอรัปชั่นได้ แต่จะกลับทำให้เพิ่มต้นทุนแก่ระบบหลายพันล้านบาทต่อปี ซึ่งจะต้องถูกผลักให้เป็นภาระของรัฐเองในที่สุด กับอาจกลับเป็นการส่งเสริมให้มีการพัฒนาเพิ่มบทบาทธุรกิจตัวกลางในการคอรัปชั่นอีกด้วย รวมทั้งอาจผลักดันให้ภาคธุรกิจที่ดีบางส่วนต้องถอนตัวออกจากการค้าขายกับรัฐไปเลย เพราะไม่คุ้มทุนและไม่คุ้มเสี่ยง และเมื่อออกระเบียบมาแล้วมักจะคงอยู่ตลอดไป ถึงแม้ว่าจะไม่มีประสิทธิผล

มาตรการที่สี่ การเพิ่มความโปร่งใสภาครัฐ ถึงแม้เรามีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ทำให้สังคมสามารถติดตามร้องขอข้อมูลข่าวสารได้ตามสมควร ก็ยังมีขั้นตอนยุ่งยากที่ควรได้รับการปรับปรุงอีกมาก

การให้ข้อมูลภาคบังคับในหลายๆ เรื่อง ควรจะมีการกำหนดเพิ่มเติมขึ้นมา เช่น การศึกษาความคุ้มค่าในโครงการลงทุนภาครัฐอย่างละเอียด การติดตามประเมินผลของการลงทุนที่เกิดขึ้นจริง การจัดซื้อจัดจ้างทุกกระบวนการ การกำหนดเงื่อนไขรายละเอียด การกำหนดราคากลางและการเปิดเผยผลการประมูล รวมทั้งการปรับเปลี่ยนกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างทั้งหมด ตามวิธีการสากลซึ่งในหลายๆ ส่วนก็ได้มีการดำเนินการไปบ้างแล้ว

ส่วนในภาครัฐวิสาหกิจ ถึงแม้ว่ามีจำนวนมากที่ยังไม่ได้เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ก็น่าจะมีการบังคับให้มีกระบวนการเปิดเผยข้อมูล และมาตรฐานบรรษัทภิบาลในระดับเดียวกับบริษัทจดทะเบียน โดยมีสำนักกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) คอยติดตามดูแลควบคุม ถ้าเป็นไปได้ควรเปลี่ยนระบบบัญชีและผู้ตรวจสอบบัญชีให้เป็นสากล โดยคงให้ สตง. ทำหน้าที่เหมือนผู้ตรวจสอบภายในต่อไป ทั้งนี้เพื่อให้ภาคประชาชนสามารถติดตามตรวจสอบได้โดยสะดวก

มาตรการที่ห้า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่สมบูรณ์ ถึงแม้ว่าในปัจจุบัน เรามีรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์กว่า 10 แห่ง แต่ก็กล่าวได้ว่าไม่เคยมีการแปรรูปโดยสมบูรณ์เลย ภาคการเมืองและข้าราชการยังคงมีบทบาทและอิทธิพลเหนือรัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่จดทะเบียน และยังคงสภาพ “การผูกขาด” อยู่ไม่น้อย

ถึงแม้ว่าจะมีการเพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสมากขึ้นไม่น้อย มีการติดตามตรวจสอบมากขึ้นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่น ซึ่งผมขอยืนยันได้ว่าดีกว่าไม่จดทะเบียนมากมาย แต่ก็ยังไม่สามารถกล่าวได้ว่าปราศจากพฤติกรรมไม่ชอบโดยสิ้นเชิง รัฐควรจะดำเนินการแปรรูปต่อให้สมบูรณ์โดยขจัดหรือมีวิธีควบคุมสภาพ “การผูกขาด” เสียก่อน แล้วจึงจะขายหุ้นให้หมด ซึ่งนอกจากจะเพิ่มความโปร่งใสแล้ว ยังจะเพิ่มประสิทธิภาพปริมาณและลดต้นทุนสินค้าและบริการอีกด้วย นอกจากนั้น รัฐยังควรที่จะดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่ยังไม่ได้เริ่มดำเนินการอีกด้วย

ผมขอยกคำกล่าวของนายกรัฐมนตรีอังกฤษ Margaret Thatcher ที่ว่า “When state owns, nobody owns. When nobody owns, nobody cares.”

มาตรการที่หก การเปิดเสรีระบบเศรษฐกิจยิ่งขึ้น เป็นทฤษฎีที่ยอมรับกันโดยสากลว่า วิธีการลดคอรัปชั่นโดยเฉพาะในส่วนของการซื้อหาความได้เปรียบในภาคเอกชน ก็คือการขจัดเงื่อนไขที่กีดกันการแข่งขันโดยสมบูรณ์ให้มากที่สุด การส่งเสริมให้มีการแข่งขันอย่างกว้างขวาง ลดเงื่อนไขการจำกัดจำนวนใบอนุญาต รวมทั้งเงื่อนไขมาตรฐานผู้เข้าแข่งขัน ให้เหลือเฉพาะที่จำเป็นและเกี่ยวข้อง ลดการใช้วิจารณญาณของผู้มีอำนาจรัฐ ยกเลิกการกำหนดราคาที่บิดเบือนกลไกตลาด ในทางทฤษฎีแล้ว การแข่งขันโดยสมบูรณ์ในกลไกทุนนิยมเสรีเป็นเงื่อนไขขจัดคอรัปชั่นที่ดีที่สุด การกีดกันทางการค้าทุกชนิดรวมทั้งการอ้างชาตินิยมเพื่อกีดกันด้านสัญชาติ ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจะตกกับนักธุรกิจกลุ่มเล็กเท่านั้น ผู้บริโภคและประชาชนส่วนใหญ่จะเป็นผู้รับภาระสำหรับกำไรส่วนเกินที่เกิดขึ้น

มาตรการที่เจ็ด การส่งเสริมองค์การภาคประชาชน ซึ่งมีวัตถุประสงค์และระบบการทำงานที่ชัดเจนในการต่อต้านคอรัปชั่น โดยมีทรัพยากรที่มีคุณภาพ มีกระบวนการที่จะเป็นสุนัขเฝ้าบ้านหรือ ‘Watchdog’ คอยเป่านกหวีด หรือที่เรียกว่า Whistle Blower ที่กว้างขวาง มีความสามารถในการวิเคราะห์เจาะลึกข้อมูลต่างๆ มีการเผยแพร่และประสานงานกับฝ่ายปราบปรามอื่นๆ อย่างมีประสิทธิผล เช่น สำนักข่าวเจาะหรือที่เรียกว่า Investigative Reporter ที่มีความเป็นอิสระเพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว ซึ่งมีบทบาทอย่างมากในหลายๆ ประเทศที่ประสบความสำเร็จ ในประเทศเรา สำนักข่าวหลักทั้งหลายยังไม่ค่อยทำหน้าที่นี้นัก ซึ่งอาจจะเป็นเพราะยังต้องพึ่งอำนาจรัฐและรัฐวิสาหกิจ ในเรื่องสัมปทานหรือรับการสนับสนุนงบโฆษณาและจัดรายการต่างๆ ในสัดส่วนที่สูง

นอกจากนี้ องค์กรเครือข่ายต่อต้านคอรัปชั่น น่าจะจัดสรรทรัพยากรส่วนหนึ่งเพื่อจัดตั้งหน่วยงานที่มีบุคลากรที่มีคุณภาพสูง คอยติดตาม วิเคราะห์เจาะลึกประเด็นการทุจริตต่างๆ ที่สามารถชี้ประเด็นสู่สังคมและผู้เกี่ยวข้องอื่นๆ เพื่อดำเนินการต่อไป

มาตรการที่แปด การร่วมมือกับนานาชาติและองค์กรระหว่างประเทศ ในปัจจุบันมีการตื่นตัวอย่างมากทั่วโลกในความร่วมมือเพื่อช่วยขจัดการคอรัปชั่นในประเทศกำลังพัฒนาและด้วยพัฒนา หลายประเทศได้ออกกฎหมายที่มีบทลงโทษค่อนข้างรุนแรง เช่น สหรัฐ เยอรมันนี อังกฤษ ซึ่งเป็นที่สังเกตว่าหน่วยงานรัฐไทยซื้อสินค้าและบริการโดยตรงจากเอกชนของประเทศเหล่านี้ลดลง และมีความร่วมมือกันในหลายๆ ช่องทาง เช่น องค์กรระหว่างประเทศหลายแห่งพร้อมที่จะให้ความช่วยเหลือทั้งในส่วนของความรู้ ประสบการณ์ และเงินทุน เช่น World Bank, ADB, Transparancy International, Open Society Institute, Bill & Melinda Gates Foundation เป็นต้น

จะเห็นว่ามาตรการทั้ง 8 ข้อ ที่ผมเสนอ ส่วนใหญ่น่าจะต้องเป็นการริเริ่มโดยภาครัฐ โดยเฉพาะในข้อ 2 ถึงข้อ 6 ซึ่งเป็นที่น่ายินดีว่าการขจัดคอรัปชั่นเป็นพันธะสัญญาที่สำคัญ 1 ใน 3 ของนโยบายที่รัฐให้ไว้กับประชาชน ถึงแม้ว่าในปัจจุบันยังไม่ค่อยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมมากนัก

อย่างไรก็ดี ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ได้ให้อำนาจแก่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 19 (11) และ (13) ไว้อย่างชัดเจน ที่จะนำเสนอมาตรการวิธีการต่างๆ ให้รัฐบาลนำไปปฏิบัติ จึงน่าที่จะเป็นช่องทางสำคัญให้เครือข่ายทั้งกว่าสิบองค์กรจะผลักดันมาตรฐานต่างๆ ผ่าน ป.ป.ช. ซึ่งรัฐบาลย่อมต้องตอบสนอง ยกเว้นจะมีเหตุผลสำคัญที่ชี้แจงต่อประชาชนได้

ทั้งหมดที่ผมกล่าวมาอย่างยืดยาว เป็นความรู้ความเข้าใจทั้งหมดที่ผมมีเกี่ยวกับเรื่องของการคอรัปชั่น กล่าวโดยสรุปคือมี 5 ประเด็น ตั้งแต่ว่า คอรัปชั่นคืออะไร มีกี่ประเภท มีกลยุทธ์สำคัญอย่างไร มีโทษมหันต์อย่างไรบ้าง ประโยชน์ในระยะสั้นที่เป็นภาพหลอนนั้นเป็นอย่างไร และมาตรการขจัด เท่าที่ผมพอจะเรียบเรียงได้มีอย่างไรบ้าง

ย่อมเป็นการแน่นอนว่า การเรียบเรียงโดยศักยภาพอันจำกัดของผม ย่อมขาดความสมบูรณ์อยู่มาก ยังมีข้อผิดพลาด ขาดตกบกพร่องอยู่ไม่น้อย ซึ่งทั้งหมดเป็นความคิดเห็นโดยเจตนาบริสุทธิ์ เป็นส่วนตัวของผมเพียงผู้เดียว หากมีข้อผิดพลาด ก้าวร้าว ล่วงเกินท่านผู้ใดอย่างไม่สมควร ก็ขอความกรุณาลงโทษผมแต่ผู้เดียว อย่าได้ลงโทษตอบแทนไปถึงองค์กรบริษัทเล็กๆ ที่ผมทำงานอยู่เลย

ท้ายที่สุดนี้ ผมขออนุญาตเล่าประสบการณ์จริงที่ผมได้รับ ซึ่งผมคิดว่าเป็นอุทาหรณ์ ถึงสังคมไทยในปัจจุบันได้ดี

เมื่อเกิดมหาวิบัติภัยสึนามิเมื่อ 7 ปีก่อน ผมได้มีโอกาสรับใช้เครือข่ายฟื้นฟูชุมชนชายฝั่งอันดามัน หรือที่เรียกย่อๆ ว่า SAN เพื่อช่วยงานวางแผน จัดระบบ และระดมทุน ให้เครือข่ายนำไปช่วยเหลือผู้ประสบภัย ในช่วงต้นเดือนมกราคม 2548 ผมได้มีโอกาสเดินทางไปที่เกาะมุก จังหวัดตรัง ได้พบกับผู้ใหญ่บ้านที่เกาะมุก ท่านได้ปรับทุกข์ถึงความแตกแยกไร้สามัคคีของคนในหมู่บ้าน แทนที่เกิดภัยร้ายแรงจะสามัคคีกัน กลับมีแต่การทะเลาะเบาะแว้ง วิวาทแก่งแย่งกันในทุกเรื่อง ซึ่งเราได้แต่ปลอบใจ ช่วยเหลือ วางแผนให้ตามสมควร

หลังจากนั้นประมาณ 3 เดือน ได้มีโอกาสลงไปเยี่ยมเยียนอีกครั้ง จึงไต่ถามท่านผู้ใหญ่บ้านถึงเหตุการณ์การวิวาท ก็ได้รับคำตอบที่ต้องขอประทานโทษที่ขอใช้ถ้อยคำจริงที่ท่านพูด ท่านบอกว่า

“ก็ดีขึ้นบ้าง แต่ไอ้พวกคนดีทั้งหลายนี่สิ ทะเลาะกันไม่เลิก ต่างคนต่างมี Ego ต่างคนต่างเก่ง ต่างดี ทฤษฎีกูถูก วิธีของกูถูก ของมึงผิด กูดีกว่า แน่กว่าทะเลาะกันอยู่อย่างนั้น ส่วนไอ้พวกชั่วพวกเหี้ย พอมันแบ่งประโยชน์หารกันลงตัวได้ มันก็เลิกทะเลาะ รักกัน กอดคอกัน สุมหัวกันชั่วได้ต่อไป”