“ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” กับข้อคิดเห็นเบื้องต้นต่อแนวคิดการประมูลคลื่น 3G สูตรใหม่ของ กสทช.

24 เมษายน 2012

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

กสทช. กำลังอยู่ในขั้นตอนของการกำหนดหลักเกณฑ์การประมูลคลื่นความถี่ 3G ครั้งใหม่หลังจากที่การประมูลคลื่นความถี่ 3G ครั้งก่อนไม่สามารถดำเนินการได้เนื่องจากคำสั่งของศาลปกครอง ในการประมูลคลื่นครั้งใหม่นี้ พ.อ.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ รองประธาน กสทช. และประธานกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) แสดงความคิดเห็นซึ่งน่าจะเป็นความเห็นส่วนตัวว่า จะยกเลิกเงื่อนไขการประมูลแบบลดจำนวนใบอนุญาตให้น้อยกว่าผู้ประกอบการที่เข้าประมูล 1 ใบ เพื่อเก็บไว้จัดสรรภายหลังใน 3-6 เดือน หรือที่เรียกว่า การประมูลแบบ N-1 ที่ กทช. ชุดก่อนเคยกำหนดไว้

พ.อ.เศรษฐพงค์ยังแสดงความเห็นว่า ควรแบ่งคลื่น 3G ที่มีอยู่ 45 MHZ ออกเป็น 9 สลอต สลอตละ 5 MHz แทนการประมูลใบอนุญาต 3 ใบ ใบละ 15 MHz ตามแนวคิดใหม่นี้ ผู้เข้าประมูลจะสามารถประมูลคลื่นโดยเลือกจำนวนสลอตที่ต้องการได้ เช่น หากประมูล 4 สลอตก็จะได้คลื่น 20 MHz แต่ถ้าประมูลเพียง 2 สลอตก็จะได้คลื่น 10 MHz เป็นต้น

ก่อนที่จะวิเคราะห์ถึงข้อดีข้อเสียของแนวคิดใหม่ดังกล่าว ผู้เขียนขอทบทวนประเด็นที่มีความสำคัญในการประมูลคลื่นความถี่ แต่มักถูก (แกล้ง) ลืมไป 3 ประเด็นคือ

หนึ่ง การประมูลคลื่นความถี่ไม่ได้ทำให้อัตราค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่แพงขึ้น เพราะเม็ดเงินในการประมูลของผู้ประกอบการ เป็นส่วนที่เอามาจากกำไรที่คาดว่าจะได้รับจากการประกอบการ ไม่ใช่มาจากส่วนของต้นทุนที่จะมาคิดเป็นค่าบริการ (ผู้เขียนได้เคยอธิบายเรื่องนี้ไว้โดยละเอียดแล้วในบทความชื่อ “จริงหรือ ถ้าค่าประมูลคลื่น 3G แพงแล้ว ผู้บริโภคจะเดือดร้อน” ซึ่งผู้สนใจสามารถค้นหาได้จากเว็บไซต์ของทีดีอาร์ไอ หรือ Google ดูได้) ประชาชนจึงไม่ต้องเป็นห่วงหากผู้ประกอบการต้องประมูลคลื่นในราคาสูงๆ แต่ควรดีใจเพราะจะได้เงินเข้ารัฐเอาไปใช้ประโยชน์ในด้านต่างๆ มากยิ่งขึ้น ในทางกลับกัน ต่อให้ผู้ประกอบการได้คลื่น 3G ไปประกอบการฟรีๆ ก็อย่าหวังว่าราคาค่าบริการจะถูกลง เพราะผู้ประกอบการจะคิดค่าบริการเท่าไรนั้น ย่อมขึ้นอยู่กับสภาพการแข่งขันในตลาด ถ้าตลาดไม่แข่งขัน ค่าบริการก็จะสูง แต่ถ้าตลาดแข่งขันกัน ค่าบริการก็จะอยู่ในระดับที่เหมาะสม

สอง หัวใจของการประมูลใดๆ รวมทั้งประมูลคลื่นความถี่คือ การแข่งขันในการประมูล หากไม่มีการแข่งขันเพราะผู้ประกอบการสามารถสมคบหรือ “ฮั้ว” กันได้ การประมูลก็จะหมดความหมาย ผลก็คือรัฐเอาทรัพยากรสาธารณะมูลค่ามหาศาลไปขายถูกๆ ให้เอกชนทำกำไร การออกแบบการประมูลใดๆ จึงต้องเน้นให้เกิดการแข่งขันในการประมูลมากที่สุด ประเด็นนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในกรณีของประเทศไทย เพราะประเทศไทยไม่เคยเปิดเสรีโทรคมนาคมอย่างแท้จริงเหมือนหลายประเทศ ทำให้มีผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ 2G ที่สามารถแข่งขันได้อย่างแท้จริงเพียง 3 ราย และหากจะออกใบอนุญาต 3G จำนวน 3 ใบที่เหมือนกันหมด ก็จะไม่เกิดการแข่งขันในการประมูล เหมือนกับเราไม่สามารถเล่นเก้าอี้ดนตรีที่มีคน 3 คน และเก้าอี้ 3 ตัวได้

สาม การประมูลควรทำให้เกิดการแข่งขันอย่างมีประสิทธิผลในตลาด นั่นก็คือ ผู้ได้รับใบอนุญาตแต่ละรายควรมีโอกาสในการแข่งขันกันอย่างทัดเทียมกันที่สุด ซึ่งจะช่วยให้ผู้ใช้บริการได้รับราคาค่าบริการและคุณภาพที่ดีที่สุด

จากแนวคิดข้างต้น เราจะเห็นว่า วิธีประมูลแบบ N-1 และวิธีประมูลสูตรใหม่ มีความเหมือนกันตรงที่พยายามทำให้ใบอนุญาตแต่ละใบมีความแตกต่างกัน เพื่อสร้างให้เกิดการแข่งขันในการประมูล ส่วนที่ทั้งสองวิธีมีความแตกต่างกันก็คือ วิธีประมูลแบบ N-1 ทำให้ผู้ประกอบการได้สิทธิในการประกอบการเร็วหรือช้าต่างกัน โดยผู้ได้รับใบอนุญาตใบสุดท้ายจะได้ประกอบการช้ากว่ารายอื่น 3-6 เดือน แต่ทุกรายได้คลื่นเท่ากัน ในขณะที่การประมูลแบบสลอต อาจทำให้ผู้ประกอบการได้คลื่นความถี่ปริมาณแตกต่างกัน เช่น อาจทำให้ผู้ประกอบการแต่ละรายได้คลื่น 20 MHz, 15 MHz และ 10 MHz ตามลำดับ แต่ทุกรายได้ประกอบการพร้อมกัน

จากมุมมองดังกล่าว เราสามารถประเมินข้อดีและข้อเสียของการประมูลทั้งสองวิธีได้ดังนี้คือ

• วิธี N-1 มีข้อดีคือ สามารถป้องกันการฮั้วกันได้ค่อนข้างดี หากระยะเวลาในการออกใบอนุญาตใบสุดท้ายเกิดขึ้นหลังจากการประมูลนานพอสมควร เช่น 6 เดือน เพราะผู้ประกอบการย่อมต้องการความได้เปรียบในการเข้าสู่ตลาดก่อน (first mover advantage) อย่างไรก็ตาม ข้อเสียของวิธีนี้ก็คือ ในช่วงแรก การแข่งขันจะไม่เกิดขึ้นเต็มที่เพราะมีผู้ประกอบการเพียง 2 ราย นอกจากนี้ วิธีนี้ต้องพยายามป้องกันไม่ให้มีผู้ประกอบการ “ตัวปลอม” แฝงตัวมา เพื่อหลอกให้ กสทช. ออกใบอนุญาตทั้งสามใบ การประมูลที่เกือบเกิดขึ้นครั้งก่อน ก็มีกรณีที่สงสัยได้ว่าอาจมีผู้ประกอบการ “ตัวปลอม” เข้ามาสมัครด้วย เพราะไม่เคยประกอบกิจการโทรคมนาคมเลย

• วิธีการประมูลแบบสลอตละ 5 MHz มีข้อดีคือ สร้างการแข่งขันมากขึ้น และไม่ต้องห่วงว่าจะมีผู้ประกอบการตัวปลอมแฝงตัวเข้ามา แต่ก็มีข้อเสียที่อาจเกิดขึ้นใน 2 สถานการณ์คือ หนึ่ง ไม่มีหลักประกันในการป้องกันการฮั้ว โดยผู้ประกอบการอาจสมคบกันเพื่อตกลงว่าจะประมูลคลื่นความถี่ปริมาณเท่ากันคือ รายละ 15 MHz (3 สลอต) ทำให้ไม่มีการแข่งขัน และ สอง อาจเกิดสถานการณ์ที่ทำให้ผู้ประกอบการแต่ละรายได้คลื่นแตกต่างกันมาก เช่น 2 รายได้คลื่นไปรายละ 20 MHz ส่วนรายสุดท้ายเหลือคลื่นเพียง 5 MHz ซึ่งไม่พอที่จะสร้างการแข่งขันเพราะคุณภาพบริการของรายสุดท้ายจะแย่กว่ารายอื่น โดยผลกระทบด้านลบดังกล่าวจะคงอยู่นาน 15 ปีจนหมดอายุใบอนุญาต

จะเห็นว่า ทั้งสองวิธีมีจุดดีและจุดด้อยทั้งคู่ ไม่ได้มีวิธีใดที่ดีกว่าอีกวิธีหนึ่งอย่างเห็นได้ชัดเจน โชคดีที่มีอีกกลไกหนึ่งที่จะช่วยลดความเป็นห่วงในการฮั้วประมูล โดยไม่กระทบการแข่งขัน และไม่เพิ่มภาระให้ผู้บริโภค กลไกที่ว่านั้นก็คือ การกำหนดราคาประมูลตั้งต้นให้สูง

ที่ผ่านมา กทช. ได้กำหนดราคาประมูลตั้งต้นของคลื่น 3G ปริมาณ 15 MHz ไว้ที่ 1.28 หมื่นล้านบาท ในความเห็นของผู้เขียน ราคาตั้งต้นดังกล่าวค่อนข้างต่ำ ทั้งนี้เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ว่า ในปี 2554 ที่ผ่านมา ผู้ประกอบการโทรศัพท์เคลื่อนที่ทั้งสามรายจ่ายค่าสัมปทานในการให้บริการ 2G แก่รัฐรวมกันถึง 4.8 หมื่นล้านบาท การได้คลื่น 3G นอกจากจะทำให้ผู้ประกอบการโทรศัพท์เคลื่อนที่สามารถให้บริการใหม่ๆ โดยเฉพาะบริการสื่อสารข้อมูลความเร็วสูง ซึ่งเติบโตอย่างรวดเร็วจากความแพร่หลายของสมาร์ทโฟนและแท็บเล็ตต่างๆ แล้ว ใบอนุญาต 3G ยังทำให้ผู้ประกอบการสามารถโอนถ่ายลูกค้าจากบริการ 2G ซึ่งต้องจ่ายค่าสัมปทาน 4.8 หมื่นล้านบาทต่อปี มายังบริการ 3G โดยจ่ายค่าประมูลคลื่นความถี่ครั้งเดียว และค่าธรรมเนียมรายปีในอัตราที่ไม่สูง ทั้งนี้ หากประมูลได้ที่ราคาตั้งต้น เนื่องจากการฮั้วกัน มูลค่าดังกล่าวจะอยู่ที่เพียง 3.8 หมื่นล้านบาท ซึ่งเกินคุ้มตั้งแต่ปีแรกเลย

ราคาค่าประมูลตั้งต้นดังกล่าวจึงอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ เมื่อเทียบกับประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับ ทั้งที่ผู้ประกอบการเองก็ให้ข่าวว่าพร้อมที่จะจ่ายค่าคลื่นความถี่สูงขึ้น เช่น DTAC เชื่อว่าราคาประมูลที่เหมาะสมอยู่ที่ 1.5 หมื่นล้านบาท ส่วน AIS เชื่อว่าผู้ให้บริการแต่ละรายน่าจะใช้เงินประมูลรายละ 1.7 หมื่นล้านบาท และตนพร้อมสู้ทุกราคา กสทช. บางคนกลับแสดงท่าทีเหมือนต้องการที่จะลดราคาประมูลลงมาอีก ซึ่งไม่น่าจะเป็นการรักษาประโยชน์สาธารณะตามหน้าที่ แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้ถือหุ้นของบริษัทผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ ซึ่งจะเข้าประมูลมากกว่า

นอกจากราคาประมูลตั้งต้นแล้ว ยังมีอีกสองเรื่องซึ่ง กสทช. ต้องเร่งดำเนินการให้ได้ข้อสรุปที่ชัดเจนก่อนการประมูลคลื่น 3G เรื่องแรกคือ การพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของสัญญาบริการ 3G ระหว่าง CAT และกลุ่ม TRUE ซึ่งจะมีผลอย่างยิ่งว่าการแข่งขันให้บริการ 3G ที่จะเกิดขึ้นจะมีความเสมอภาคหรือไม่ เรื่องที่สองคือ การแก้ไขประกาศการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว ไม่ให้มีบทบัญญัติที่กีดกันการแข่งขัน และสามารถใช้เป็นเครื่องมือในการกลั่นแกล้งกันระหว่างผู้ประกอบการ