ธปท. ปล่อยกู้ soft loan 3 แสนล้าน นักวิชาการมองต่างมุม “วินัยการเงิน”

28 ธันวาคม 2011

การเร่งออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) แก้ไขพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) พ.ศ. 2551 ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ 27 ธ.ค. 2554 เพื่อให้ธปท. สามารถปล่อยสินเชื่อระยาวดอกเบี้ยต่ำเป็นพิเศษ หรือ soft loan ผ่านธนาคารพาณิชย์ของรัฐและเอกชน เพื่อช่วยเหลือธุรกิจขนาดกลาง ขนาดย่อม (เอสเอ็มอี) และรายย่อย ที่ประสบภัยน้ำท่วมในปีนี้ ภายใต้วงเงิน 300,000 ล้านบาท

การแก้กฎหมายให้ธปท. ปล่อยกู้ soft loan เป็นประเด็นที่นักเศรษฐศาสตร์มีความเห็นต่างทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วย มองว่าวิธีการนี้ที่ไม่ถูกต้องตามหลักนโยบายการเงิน และผลกระทบไม่รุนแรงจนทำให้ระบบเศรษฐกิจการเงินขาดเสถียรภาพ ดังนั้นควรใช้นโยบายการคลังมากกว่านโยบายการเงิน

ดร. ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์ คณบดี คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งไม่เห็นด้วยกับแนวทางนี้มองว่า การแก้ปัญหาผู้ประสบอุทกภัยควรใช้นโยบายการคลัง ผ่านธนาคารรัฐ หรือมาตรการทางภาษี เพราะเป็นการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่ม ไม่ได้เป็นการช่วยเหลือแบบทั่วไป และเป็นการผลักภาระการคลังไปให้ธปท.แบกรับแทน

ดังนั้นการใช้นโยบายการเงิน จึงเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ถูกเป้าหมาย และยังทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบเชิงเปรียบเทียบระหว่างกลุ่มที่ได้รับผลกระทบน้ำท่วมกับกลุ่มที่ไม่ได้รับผลกระทบหรืออยู่นอกพื้นที่น้ำท่วม

ดร.ตีรณ ชี้ประเด็นการได้เปรียบเสียเปรียบของธุรกิจว่า การที่ธปท.ให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเป็นพิเศษกับธนาคารพาณิชย์ไปปล่อยกู้ต่อให้ลูกค้าที่ประสบปัญหาน้ำท่วม ลูกค้าที่ประสบภัยน้ำท่วมได้รับความช่วยเหลือแน่นอน แต่ขณะเดียวกันธนาคารพาณิชย์ก็สามารถจัดสรรอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ลูกค้าที่ไม่ประสบปัญหาน้ำท่วม มีฐานะดีพร้อมจะขยายธุรกิจได้ด้วย เพราะสามารถเฉลี่ยต้นทุนต่ำที่ได้รับจากเงินช่วยเหลือ soft loan ของธปท. ไปช่วยลูกค้ารายอื่นที่อยู่นอกพื้นที่น้ำท่วมได้ด้วย

“ธุรกิจที่ไม่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมก็จะได้เปรียบในการแข่งขัน เพราะธุรกิจเดินหน้าได้ทันที แต่ธุรกิจที่ประสบปัญหาน้ำท่วมกว่าจะฟื้นฟูและกว่าจะดำเนินธุรกิจได้ตามปกติต้องใช้เวลามากกว่า”

ดร. ตีรณ ตั้งข้อสังเกตและย้ำว่าการใช้มาตรการคลังน่าจะทำได้ดีและมีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะโดยปกติมาตรการทางการคลังจะส่งผลโดยตรงและเห็นผลเร็วกว่านโยบายการเงิน ที่สำคัญเชื่อว่าฐานะการคลังยังรับได้ และผลกระทบน้ำท่วมครั้งนี้ไม่ได้รุนแรงมากจนกระทบเสถียรภาพทางการเงิน หรือระบบเศรษฐกิจ จนทำให้ธปท.ต้องเข้าไปช่วยเหลือภาคธุรกิจโดยตรง และตั้งคำถามว่าการที่ ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธปท. เห็นด้วยให้ดำเนินการเรื่องนี้ อาจเป็นเพราะเริ่มยืนไม่ตรงหรือเปล่า อย่างไรก็ตามเมื่อทรวงการคลังออกพ.ร.ก.แก้กฎหมาย ให้แล้วก็เท่ากับว่า สิ่งที่ผู้ว่าการธปท. ทำไม่ผิดกฎหมาย

รถยนต์ฮอนด้าที่เสียหายจากน้ำท่วมถูกนำมาทำลาย ที่มาภาพ : http://pics.manager.co.th/Images/554000017445601.JPEG

รถยนต์ฮอนด้าที่เสียหายจากน้ำท่วมถูกนำมาทำลาย ที่มาภาพ : http://pics.manager.co.th/Images/554000017445601.JPEG

ด้าน ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อดีตคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) เป็นอีกเสียงหนึ่งที่มีความเห็นว่า การให้ธปท.ปล่อยกู้ soft loan เป็นวิธีที่ไม่ถูกต้อง เนื่องจากมองว่ามีอีกหลายวิธีที่ดำเนินการได้ดีกว่า และไม่ขัดหลักวินัยการเงิน เช่น การที่คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มีมติลดอัตราดอกเบี้ยลง 0.25% ก็เป็นการสภาพคล่องช่วยอัดฉีดเงินเข้าระบบการเงินให้ธนาคารพาณิชย์สามารถไปปล่อยกู้ดูแลลูกค้าได้ รวมทั้งมาตรการกำกับสถาบันการเงินที่ธปท.สามารถผ่อนปรนได้ เช่น ผ่อนปรนหลักเกณฑ์การจัดชั้นหนี้เสีย (เอ็นพีแอล) การปรับโครงสร้างหนี้ หรือมาตรการกำกับด้านอื่นๆ เพิ่มเติมได้อีกเป็นการชั่วคราว

ทั้งนี้ การประชุม กนง. เมื่อวันที่ 30 พ.ย. 2554 มีคณะกรรมการ 5 ใน 7 เสียง มีมติให้ปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลง 0.25% จาก 3.50 % เป็น 3.25 % อีก 2 เสียงให้ปรับลดลง 0.5 %

นอกจากนี้ ดร.พรายพล มีความเห็นว่า การใช้มาตรการการคลังด้านภาษี และการให้สินเชื่อของธนาคารรัฐ เป็นวิธีที่เหมาะสมและตรงเป้าหมายมากกว่า แต่หากรัฐบาลมองว่าภาระการคลังแบกรับไม่ไหวแล้วต้องให้ธปท.เข้ามาช่วย ก็ควรปรับลดการใช้จ่ายเกี่ยวกับประชานิยมทั้งหลายที่ไม่จำเป็น แล้วนำเงินส่วนนั้นมาฟื้นฟูช่วยเหลือผู้ประสบภัยน้ำท่วมน่าจะเป็นประโยชน์กว่า

ดร. พรายพล เล่าว่าในอดีตที่ธปท. มีการปล่อยกู้ภาคเศรษฐกิจจริงในบางธุรกิจ เช่น พาณิชนาวี ผู้ส่งออก เป็นต้น ทำให้มีเสียงเรียกว่า ทำไมธุรกิจนั้นได้ความช่วยเหลือ แล้วธุรกิจอื่นทำไมไม่ได้การช่วยเหลือ ทำให้นโยบายมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติ ซึ่งไม่ถูกหลักของการดำเนินนโยบายการเงิน และไม่ใช่บทบาทหน้าที่ของธนาคารกลาง

ดังนั้นการแก้กฎหมายธปท. พ.ศ. 2551 จึงห้ามไม่ให้ธปท.ปล่อยกู้โดยตรงกับภาคเศรษฐกิจจริง แต่เมื่อกระทรวงการคลังซึ่งมีอำนาจแก้กฎหมายสั่งให้ธปท.กลับไปปล่อยสินเชื่อได้เหมือนเดิม ทางธปท.ก็ต้องทำตาม แต่เป็นห่วงว่าในอนาคตถ้ามีปัญหาแบบนี้เกิดขึ้นอีก ครั้งนี้อาจไม่ใช่ครั้งสุดท้าย พร้อมตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ทำไมผู้ว่าการแบงก์ชาติเป็นผู้เริ่มต้นเสนอแนวทางออกพ.ร.ก. ให้สามารถปล่อยกู้ soft loan

“การแก้กฎหมายครั้งนี้ แม้กระทรวงคลังกับแบงก์ชาติ จะยืนยันว่าจะทำครั้งเดียวจบ ซึ่งเป็นเรื่องที่ดี แต่จะการันตีได้อย่างไรว่าจะไม่เกิดขึ้นอีก กรณีนี้จะกลายเป็นตัวอย่างที่ไม่ดี ให้รัฐบาลในอนาคตใช้เป็นข้ออ้างเมื่อต้องการใช้เงินก็จะมาขอให้แบงก์ชาติช่วยปล่อยกู้ให้ ” ดร. พรายพลกล่าว

ขณะที่อีกด้านหนึ่งเห็นว่า การให้ธปท.ปล่อยกู้ soft loan ช่วยเหลือเอสเอ็มอี และรายย่อยในครั้งนี้ น่าจะเป็นข้อยกเว้นชั่วคราวแก้กฎหมายให้สามารถทำได้ เพราะสถานการณ์ครั้งนี้หนักหนาและรุนแรงเกินกำลังที่รัฐบาลจะแบกภาระเพียงฝ่ายเดียวได้

ดร. สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ซึ่งเห็นด้วยกับการให้ธปท.ปล่อยกู้ soft loan มองว่า น้ำท่วมครั้งนี้เป็นมหาอุทกภัย มีความเสียหายรุนแรงมากถึง 1.3 ล้านล้านบาท ฐานะการคลังอาจรับไม่ไหว เพราะไม่มีเงินเพียงพอ ขณะที่ภาระส่วนต่างดอกเบี้ยที่ธปท. เชื่อว่าธปท.รับได้

ดร.สมชัยยอมรับว่า ในหลักการไม่ควรให้ธปท.ปล่อยกู้ soft loan เพราะไม่ใช่หน้าที่ของนโยบายการเงินในการช่วยคนเป็นบางกลุ่ม การช่วยคนเป็นกลุ่มๆ เป็นหน้าที่ของนโยบายการคลัง แต่การแก้กฎหมายครั้งนี้ต้องเขียนให้ชัดเจนว่า เป็นการแก้เพื่อช่วยเหลือครั้งนี้ครั้งเดียวจบ และถ้าจะมีการแก้ไขอีกต้องระบุชัดเจนว่ามีเหตุรุนแรงระดับใดถึงจะดำเนินการได้ เพื่อป้องกันให้เกิดเหตุการณ์แบบนี้เกิดขึ้นบ่อยจนขาดวินัยการเงิน

“หลักการต้องมี แต่ต้องมีข้อยกเว้นในบางโอกาส ที่ผู้ว่าการแบงก์ชาติเสนอให้ความช่วยเหลือปล่อยกู้ soft loan นั้นดีแล้ว” ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอกล่าว

ด้าน ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) มีความคิดเห็นว่า บทบาทด้านนี้เป็นบทบาทที่หลายๆ คนต้องการให้ธปท. ดำเนินการหรือช่วยเหลือแต่ละครั้งเมื่อมีเรื่องหนักจริงๆ เกิดขึ้น ซึ่งธปท. ก็เคยทำบทบาทนี้มากก่อน แต่เมื่อประเทศพัฒนามากขึ้น ก็ต้องการให้น้ำหนักกับเรื่องเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมากขึ้น

“อย่างไรก็ตาม บทบาทนี้ธนาคารกลางควรเลือกใช้ในจังหวะที่เหมาะสม และตามความจำเป็นก็เลือกที่จะสามารถช่วยเหลือได้ จริงๆ ถ้าธนาคารกลางจะทำก็ไม่มีอะไรเสียหาย แต่ต้องระมัดระวังไม่ทำบ่อย ขณะเดียวกันก็เลือกโอกาสที่จะเดินต่อไปได้” ดร.กอบศักดิ์กล่าว

ขณะที่แหล่งข่าวจากวงในการเงินการธนาคารรายหนึ่ง มีความเห็นว่า ปัญหาน้ำท่วมครั้งนี้มีผลกระทบรุนแรงมากกว่าวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในปี 2551-2552 ส่งผลกระทบโดยตรงกับประชาชนและผู้ประกอบการจำนวนมาก ขณะที่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ประเทศไทยได้รับผลกระทบทางอ้อมเท่านั้น ในแง่ความเสียหายถือว่ารุนแรงมาก จำเป็นที่ธปท.ต้องให้ความช่วยเหลือทางการเงิน และส่วนต่างดอกเบี้ย soft loan ที่ธปท.ต้องแบกรับภาระ เชื่อว่าจะอยู่ในระดับที่ธปท.รับได้ไม่น่ามีปัญหา

“เรื่องนี้ขัดหลักการหรือไม่ตอบยาก แต่ประเด็นคือ ณ ขณะนี้เป็นเรื่องที่ทุกคนต้องช่วยกันให้เศรษฐกิจเดินไปได้” แหล่งข่าวกล่าว

นอกจากนี้ แหล่งข่าวยังตั้งข้อสังเกตว่า ถ้าธปท.จะเลือกวิธีที่ไม่ขัดหลักการนโยบายการเงิน ก็ควรปรับลดอัตราดอกเบี้ยลงแรงระดับหนึ่งเพื่อช่วยลดผลกระทบจากน้ำท่วม เหมือนตอนที่ลดดอกเบี้ยลงตอนวิกฤตปี 51 ที่กนง. ลดดอกเบี้ยลงทันที1% แต่การประชุมกนง. ครั้งที่ผ่านมาเป็นจังหวะดีที่ควรทำ แค่ 0.5 % ก็น่าจะเพียงพอและมีเหตุผลมากพอที่ธปท. จะไปจี้ให้แบงก์พาณิชย์ลดดอกเบี้ยปล่อยกู้ช่วยเหลือเอสเอ็มอีให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น แต่กลับลดดอกเบี้ยลงเพียง 0.25 % ซึ่งน้อยเกินไปจนไม่สามารถกดดันให้ธนาคารพาณิชย์ปรับลดดอกเบี้ยลงตามที่ต้องการได้

ทำไมธปท.ต้องออก พ.ร.ก. ปล่อยกู้ soft loan

ทั้งนี้ พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 ไม่ได้เขียน “ห้าม” ว่าธปท. ทำหน้าที่ปล่อยสินเชื่อให้ภาคเศรษฐกิจจริงโดยตรงไม่ได้ แต่ในมาตร 9 (4) ระบุ ว่า ห้ามธปท.ให้กู้ยืมในกรณีอื่นนอกจากที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งในมาตรา 8 ได้ระบุอำนาจที่ธปท.อันพึ่งจะกระทำได้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของธนาคารกลางนั้น ไม่มีข้อใดเขียนบอกให้ธปท.ปล่อยสินเชื่อช่วยเหลือภาคเศรษฐกิจจริงโดยตรง จึงตีความได้ว่า ธปท.ไม่มีหน้าที่ปล่อยสินเชื่อให้ภาคเศรษฐกิจจริง

นั่นคือที่มา ทำให้ธปท.ปฏิเสธมาตลอดว่า ปล่อยสินเชื่อช่วยเหลือภาคเศรษฐกิจจริงโดยตรงไม่ได้ เพราะกฎหมายไม่ได้สั่งให้ทำแต่การเรียกร้องให้ธปท. ช่วยปล่อย soft loan ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นครั้งแรก ก่อนหน้านี้ก็มีเสียงเรียกร้องเป็นระยะๆ นับตั้งแต่มีการแก้ไขพ.ร.บ. ธปท. 2551 แต่ผู้บริหารธปท. ก็ยึดหลักการตามกฎหมายกำหนดมาตลลอด

จนเมื่อเกิดภัยพิบัติอุทกภัยปีนี้ ประเด็นถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้งโดย ดร. ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธปท. ที่เริ่มต้นพูดเรื่องมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบที่ได้รับผลกระทบอุทกภัยเมื่อวันที่ 16 ธ.ค. 2554 ว่า แบงก์ชาติได้ทำทุกออย่างที่สามารถทำได้อยู่แล้ว แม้ว่าขณะนี้อาจมีโจทย์ที่ค้างอยู่ เนื่องจากมีข้อเรียกร้องบางอย่าง เรื่อง soft loan ซึ่งกฎหมายแบงก์ชาติปี 2551 ห้ามไม่ให้แบงก์ชาติทำ

“ถ้ามองอย่างเคร่งครัดมันตกอยู่ชายขอบของนโยบายการเงินการคลัง ความเป็นแบงก์ชาติต้องมองความเหมาะสมของวินัยการเงิน และต้องดูสภาวะของสังคมโลก ซึ่งเราก็ดูว่ามีจุดไหนเป็นจุดอ่อนอยู่” ดร. ประสาร กล่าว

ถัดมาอีกวัน ดร.ประสารพูดเรื่องนี้อีกครั้งเมื่อถูกนักข่าวซักเรื่องปล่อยกู้ soft loan ครั้งนี้ ดร. ประสาร ชี้แจงว่า การดำเนินการเรื่องนี้ต้องพิจารณา 2 ข้อ ข้อแรก กฎหมายปี 2551 ห้ามไว้ ถ้าจะทำต้องออกกฎหมายแก้ และข้อสอง การดำเนินงานนของธปท.มีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ มีผลการดำเนินการขาดทุน การทำวิธีเป็นการเอางบดุลธปท.มารับภาระ ถ้าทำก็ต้องทำด้วยความระมัดระวัง คือต้องมีเหตุผลพิเศษจริงๆ และไม่มีการทำด้วยเหตุผลอื่น เพราะหลักการสากลมองว่าเป็นการ “พิมพ์เงิน”

“ถ้าจะทำต้องเป็นกรณีพิเศษจริงๆ วงเงินจำกัด ปริมาณจำกัด ระบบรับได้ และต้องแก้กฎหมายออกเป็นพ.ร.บ. หรือออกพระราชกำหนด(พ.ร.ก.) อันนี้เป็นโจทย์ของรัฐบาล” ผู้ว่าธปท. กล่าว และย้ำว่า เรื่องน้ำท่วมเป็นเรื่องเฉพาะกิจ การแก้กฎหมายต้องจบในคราวเดียว

สัปดาห์ต่อจากนั้น รัฐมนตรีคลัง นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ออกมารับลูกหนุนแนวคิดธปท. ออกพ.ร.ก. แก้กฎหมายธปท. พ.ศ. 2551 เพื่อปล่อยsoft loan พร้อมมีความเห็นทางเดียวกันว่า การออก พ.ร.ก. ครั้งนี้ จะต้องเป็นกรณีพิเศษจริงๆ จะไม่มีการทำบ่อยๆ ตามมาในภายหลังอีก เพื่อไม่ให้กระทบกับการบริหารนโยบายการเงิน และสภาพคล่องของ ธปท.

ล่าสุด 27 ธ.ค. 2554 นายธีระชัย ได้ชี้แจงภายหลังประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ว่า นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ในฐานะประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (กยน.) ได้เสนอให้ครม.พิจารณา และมีการอนุมัติในหลักการให้มีการแก้ไขกฎหมายธปท. เพื่อให้ธปท.ปล่อย soft loan เพื่อช่วยผู้ประสบภัยน้ำท่วมได้ ในวงเงิน 300,000 ล้านบาท ซึ่งกระทรวงคลังจะเสนอร่างพ.ร.ก.แก้ไขกฎหมายธปท.ให้ครม.พิจารณาภายในสัปดาห์นี้

“กระทรวงคลังกับแบงก์ชาติ เห็นพ้องต้องกันแล้วจะออกพ.ร.ก. แก้กฎหมายแบงก์ชาติให้ปล่อยกู้ soft loan ได้ สำหรับวงเงิน soft loan จำนวน 3 แสนล้านบาท เป็นตัวเลขที่ธปท.ประเมินมาว่าน่าจะพอเพียงสำหรับการให้ความช่วยเหลือ ส่วนอัตราดอกเบี้ยต่ำเป็นพิเศษจะเป็นเท่าไร ธปท.จะเป็นผู้กำหนดรายละเอียด”นายธีระชัยกล่าว

ข้อมูลเกี่ยวข้อง การให้ความช่วยเหลือของธปท. แก่ภาคเศรษฐกิจที่สำคัญในอดีต

เครือข่ายสังคม